Законодательная база Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 19.07.99 N 829 "О ЗАЯВЛЕНИИ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКЕ В 1999 ГОДУ, ПИСЬМЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О ПОЛИТИКЕ РАЗВИТИЯ ДЛЯ ЦЕЛЕЙ ТРЕТЬЕГО ЗАЙМА НА СТРУКТУРНУЮ ПЕРЕСТРОЙКУ ЭКОНОМИКИ И ПЛАНЕ МЕРОПРИЯТИЙ ПО ИХ РЕАЛИЗАЦИИ"

Преобразования в отраслях экономики, представляющих собой инфраструктурные (естественные) монополии, нацелены на:

- повышение "прозрачности" в их деятельности и финансовой отчетности;

- повышение эффективности их функционирования и тем самым конкурентоспособности;

- укрепление платежно-расчетной дисциплины;

- сокращение доли бартера в структуре взаимных платежей.

Для достижения этих целей Правительством России приняты решения, в соответствии с которыми ОАО "Газпром", РАО "ЕЭС России", Министерство путей сообщения России (МПС России) и АК "Транснефть" будут ежеквартально составлять и публиковать свою финансовую учетную документацию в соответствии с Международными стандартами финансовой отчетности (МСФО). Предполагается, что 28 стандартов будут введены к концу 1999 года и уже за первый квартал 2000 года учетная документация будет составлена и опубликована в соответствии с новыми стандартами.

В июле 1998 года Правительством России было выпущено распоряжение, согласно которому консолидированные финансовые отчеты названных организаций должны ежегодно проверяться независимыми квалифицированными аудиторами по международным стандартам аудита. Результаты аудиторских проверок должны публиковаться не позднее чем через 6 месяцев после истечения соответствующего финансового года.

Правительство России обеспечит контроль за соблюдением инфраструктурными монополиями экономически обоснованных принципов ценообразования на основе учета издержек. Для этого будет принято соответствующее постановление Правительства.

В монопольных отраслях, включая электроэнергетику, газовую промышленность, железнодорожный и нефтяной транспорт, будет неуклонно сокращаться объем расчетов в неденежной форме. Правительство России намерено настойчиво вести работу в этом направлении и преодолеть в конечном счете практику неплатежей. Доля денежных платежей в рамках ежеквартальных продаж будет составлять:

- По электро- и теплоэнергии для систем центрального отопления, отпускаемых РАО "ЕЭС России" и АО "Энерго": 40% к концу 1999 года; 75% к концу 2000 года.

- По природному газу, отпускаемому "Межрегионгазом": 40% к концу 1999 года; 75% к концу 2000 года.

- По грузовым железнодорожным перевозкам, осуществляемым МПС: 65% к концу 1999 года; 90% к концу 2000 года.

- По транспортировке нефти АК "Транснефть": 95% к концу 1999 года.

Правительством России будет сокращен перечень "стратегических" предприятий, которым нельзя отключать энергопитание, и пересмотрена практика работы на энергетическом рынке "перепродавцов", оптом покупающих энергию у производителей и реализующих ее населению. Летом будет принято постановление Правительства России, предусматривающее, что РАО "ЕЭС России", АО "Энерго", ОАО "Газпром" и МПС России должны будут ежемесячно составлять оперативные отчеты с указанием общей суммы выставленных счетов, полученных платежей и накопленной дебиторской задолженности по каждому федеральному ведомству и организациям, финансируемым из федерального бюджета, по региональным администрациям и организациям, финансируемым из региональных бюджетов, по муниципалитетам и организациям, финансируемым из муниципальных бюджетов. По этим отчетам будут определяться наиболее крупные должники. Предусматривается, что уже со второго полугодия 1999 года кредиторская задолженность инфраструктурным монополиям со стороны соответствующих федеральных министерств и ведомств не должна превышать уровня, эквивалентного объему 30-дневных поставок.

С целью улучшения собираемости платежей разрабатываются меры по ограничению или прекращению энергоснабжения физических лиц и организаций, которые не платят по счетам. Предусматривается направить поправки к статье 546 и другим разделам Гражданского кодекса в Государственную Думу Федерального Собрания для принятия их осенью этого года, а также разработать соответствующие нормативные документы, где будет подробно изложен порядок прекращения обслуживания всех категорий потребителей в случае неплатежей.

Увеличение доли денежных средств в структуре взаимных платежей будет обеспечиваться следующими мерами. Правительство России восстановит систему взимания акциза на газ по методу начисления. Кроме того, будут устранены некоторые факторы, подталкивающие предприятия энергетики к бартерным и иным неденежным операциям. Для этого в установленном порядке предусматривается запретить в сфере закупок материально-технических ресурсов и реализации продукции использование услуг посредников, осуществляющих бартерные операции и помогающих предприятиям избежать поступления денежных средств на их счета, а также разработать и принять "прозрачные" правила закупок на основе открытых конкурсных торгов. Что касается определения тарифов на поставки энергии, то Федеральная энергетическая комиссия (ФЭК) обеспечит возможность регулирующим органам учитывать издержки и закупки на нормативной основе, а издержки и прибыль от поставок - на основе учета по принципу начислений (и с применением по мере внедрения методов бухгалтерского учета, соответствующих МСФО).

Предусматривается обеспечить справедливое и своевременное распределение денежных сборов между участниками цепи поставок. С этой целью разрабатывается проект федерального закона и пакет соответствующих нормативных документов, которые сформируют всеобъемлющую правовую базу для применения таких механизмов, как авансовые платежи, аккредитивы (в том числе револьверные аккредитивы), совместные счета (счета, совместно подписываемые заинтересованными сторонами) и счета типа "эскроу", которые могут использоваться любым участником цепи поставок. Правительство России обеспечит широкое распространение информации о выгодах использования этих механизмов для решения проблемы неплатежей.

Преобразования в этой отрасли направлены прежде всего на оптимизацию управления и диверсификацию структуры собственности, обеспечивающие развитие конкурентных отношений и тем самым - достижение более высокой эффективности отечественной электроэнергетики.

В 1998 году Правительством России было принято постановление о создании в каждом АО "Энерго" раздельных счетов производства, передачи (по линиям, используемым исключительно для массовой передачи электроэнергии) и распределения электроэнергии. Постановление предусматривает, что затраты, связанные с непрофильными видами деятельности, должны учитываться отдельно, причем они не могут включаться в состав издержек, на основании которых устанавливается регулируемая цена. ФЭКу предписано разработать положение о формировании розничных цен на электроэнергию, а также о ценообразовании на услуги по передаче, диспетчеризации, распределению электроэнергии и т.п.

В третьем квартале 1999 г. будет принято постановление Правительства России о недискриминационном доступе к системам передачи и распределения электроэнергии, и поручающее ФЭК разработать в двухмесячный срок положение о нормативном регулировании и правилах доступа к таким системам.

В целях сокращения затрат на топливо и обеспечения недискриминационного доступа к системам передачи и распределения электроэнергии в третьем квартале 1999 г. РАО "ЕЭС России" поручено подготовить программу дальнейшего совершенствования правил и порядка диспетчеризации. В этой деятельности будет усилена роль Объединенных диспетчерских управлений.

К августу 1999 года РАО "ЕЭС России" разработает проект плана создания независимых генерирующих компаний в количестве, достаточном для реальной конкуренции на электроэнергетических рынках России, а уже к концу 1999 года этот план будет сверстан окончательно. Параллельно будет разрабатываться инвестиционная программа для каждой генерирующей компании, предусматривающая в том числе привлечение новых частных стратегических инвесторов. К концу первого квартала 2000 года программа будет опубликована, и генерирующие компании приступят к рассмотрению конкурсных предложений от частных стратегических инвесторов - на недискриминационной основе и в соответствии с российским антимонопольным законодательством.

В августе 1998 года РАС "ЕЭС России" публично объявило о своем намерении расширить участие частного сектора в тех АО "Энерго", где ему принадлежит часть акционерного капитала. Предусматривается, что в начале второго полугодия 1999 года будет составлен перечень десяти АО "Энерго", предназначенных для анализа их хозяйственной и финансовой деятельности; по результатам этого анализа в 2000 году соответствующие пакеты акций не менее пяти АО "Энерго" будут выставлены на продажу. Эта работа будет проделана независимыми консультантами, имеющими международный авторитет и выбранными по конкурсу, с которыми РАО "ЕЭС России" заключит соответствующий контракт. В обязанности консультантов будут, в частности, входить:

- оценка АО "Энерго" на основе финансовых отчетов об их деятельности по международным стандартам;

- обеспечение надлежащей аудиторской проверки;

- предложение рыночной цены сделки;

- подготовка рекомендаций относительно реструктуризации компании до момента продажи;

- разработка схем приватизации, включая определение процента акций, выставляемых на продажу, и метода их реализации;

- прием конкурсных предложений от всех инвесторов - как российских, так и иностранных, имеющих право участия в конкурсах по российскому законодательству;

- содействие в определении и выборе инвесторов;

- содействие в совершении сделки.

Преобразования в этой отрасли призваны создать привлекательный климат для дальнейших инвестиций; повысить эффективность во всех звеньях цепочки поставок газа; обеспечить "прозрачность" в деятельности и отчетности ОАО "Газпром" и тем самым улучшить условия конкуренции; усовершенствовать методы регулирования цен на продукцию и услуги отрасли; сократить объемы сжигания газа в факелах до минимального уровня.

В июле 1998 года Правительством Российской Федерации как основным акционером было принято решение подготовить и рассмотреть на заседании правления ОАО "Газпром" следующие вопросы:

- реорганизация системы транспортировки газа; при этом предусматривается создать одну или несколько транспортных компаний на базе основных транспортных коридоров;

- реформирование методов управления в системе предприятий ОАО "Газпром"; при этом предусматривается обеспечить их функционирование в качестве отдельных подразделений, самостоятельно производящих расходы и получающих прибыль, с собственным управленческим персоналом и собственной отчетностью; годовые отчеты о деятельности этих подразделений должны соответствовать международным стандартам финансовой отчетности и международным стандартам аудита;

- приведение организационно-правового статуса предприятий ОАО "Газпром" в соответствие с Гражданским кодексом Российской Федерации.

Собрание акционеров ОАО "Газпром" должно принять решение об учреждении транспортной компании или компаний и внести соответствующие поправки в устав ОАО "Газпром". Предусматривается, что к концу года она будет зарегистрирована и приступит к работе с 1 января 2000 г.

В январе 1999 года Правительством России принято постановление, освобождающее от уплаты акциза на газ независимых производителей, которые не входят в состав ОАО "Газпром" (АО "Якутгазпром", АО "Норильскгазпром" и АО "Сахалинморнефтегаз"). Помимо этого во втором полугодии 1999 года Правительство России планирует утвердить обновленную концепцию налогообложения в газовой отрасли, которая, среди прочего, предусматривает:

- стимулирование новых инвестиций в газоснабжение;

- обеспечение определенного уровня экономической ренты от использования производственных мощностей, созданных за счет государства, и/или от предприятий-монополистов в данной отрасли;

- обеспечение финансовой устойчивости инвестиций в мероприятия по сбору и транспортировке попутного газа для предотвращения сжигания его в факелах.

К концу 1999 года Правительством России будут разработаны и приняты нормативные акты, обеспечивающие реализацию концепции. По тем вопросам, реализация которых потребует изменения действующего законодательства, Правительство России направит в Государственную Думу Федерального Собрания поправки к соответствующим законам и примет меры для их принятия к середине 2000 года.

Федеральная энергетическая комиссия существенно обновила Временное положение о государственном регулировании дифференцированных оптовых цен на природный газ. Теперь оно базируется на принципах, позволяющих:

- обеспечивать предприятиям газоснабжения возмещение за счет потребителей обоснованных затрат, понесенных в связи с оказанием услуг, включая получение разумной прибыли на инвестированный капитал;

- стимулировать эффективную деятельность во всех звеньях цепочки поставок газа;

- отражать в тарифах разницу в себестоимости обслуживания различных категорий потребителей и в различных географических регионах.

Правительство России предусматривает обеспечить финансовую устойчивость предприятий газовой отрасли, увязывая любое повышение цен с фактическим ростом издержек. С этой целью в том случае, если будет принято решение о необходимости индексации цен на природный газ, ФЭК разработает механизмы индексации некоторых или всех составляющих цены - с учетом структуры затрат и доходов предприятий и с увязкой общего повышения издержек с изменением каждого из основных факторов.

В настоящее время опубликованы две концепции совершенствования методологии установления цен на услуги, связанные с добычей, транспортировкой и поставкой природного газа (газоснабжением). При общем согласии по вопросам установления тарифов на транспортировку газа, на концептуальном уровне продолжаются дискуссии в отношении необходимости и методов регулирования цен на услуги по его добыче и поставке. С учетом этой констатации ФЭК предложит во втором полугодии 1999 года подробную методику формирования регулируемых тарифов на транспортировку газа, а также рассчитанные по этой методике тарифы, с тем чтобы в качестве временной меры они могли быть введены с начала 2000 года, а в четвертом квартале 2000 года при положительном экономическом эффекте - на постоянной основе. Кроме того, будет разработана и в четвертом квартале 1999 г. утверждена концепция регулирования цен монопольных производителей и поставщиков газа (т.е. производителей и поставщиков, на долю которых приходится более 35 процентов соответствующих рынков), обеспечивающая защиту их потребителей и конкурентов от возможных злоупотреблений монопольным положением. Подробные методики ценообразования, составленные на основе этой концепции, должны быть готовы к весне 2000 года.

С целью повышения финансовой устойчивости и эффективности работы газораспределительных компаний ФЭКом разработана и опубликована методика определения тарифов на их услуги (в том числе на транспортировку газа по местным сетям). Это послужит ускоренному освоению названных методик на территории многих регионов России, обеспечит разумную аппроксимацию себестоимости поставок газа и даст потребителям четкое представление о стоимости получаемой ими энергии.

Региональным энергетическим комиссиям (РЭК) будут делегироваться полномочия по регулированию тарифов на распределение газа - при условии, что эта работа будет осуществляться ими в соответствии с принципами и процедурами, разработанными ФЭКом.

Во втором полугодии 1999 года Правительство России опубликует для обсуждения обзорный материал по реализации постановления об обеспечении доступа независимых производителей газа к газотранспортным сетям. Этот обзор будет содержать:

- статистические данные за последний год по динамике доли независимых производителей на занимаемом ими сегменте рынка, в поставках и заключении новых контрактов;

- сравнительный анализ цен, уплачиваемых независимыми производителями, и регулируемых цен на входе в местные газораспределительные системы;

- данные опроса не менее 10 независимых производителей относительно сильных и слабых сторон программы, реализуемой в соответствии с этим постановлением.

При необходимости Правительство России предложит дополнительные меры, обеспечивающие недискриминационный доступ независимых производителей и поставщиков, а также расширение возможностей недискриминационного доступа иностранных производителей газа на российские рынки - с учетом действующих международных соглашений.

В третьем квартале 1999 года Правительство России разработает и направит в Государственную Думу Федерального Собрания проект закона о лицензировании всех участников цепочки поставок газа. Эти лицензии будут определять права и обязанности их держателей, в том числе разрешенную степень их вертикальной интеграции. Предполагается, что процесс лицензирования будет завершен ко второму кварталу 2000 года.

Правительство озабочено проблемой сжигания в факелах газа, попутно добываемого в процессе добычи сырой нефти. Это связано с огромными издержками: уничтожается ценный энергетический ресурс, наносится ущерб окружающей среде, тормозится освоение новых нефтяных месторождений.

Преобразования в нефтяной промышленности направлены на обеспечение недискриминационного доступа к трубопроводным мощностям, совершенствование государственного регулирования, создание благоприятного инвестиционного климата и, как результат, - на повышение эффективности транспортировки добываемой в стране нефти.

В июле 1998 года ФЭК опубликовала для обсуждения разработанную методику регулирования тарифов на транспортировку сырой нефти по системе трубопроводов АК "Транснефть". Эта методика базируется на следующих принципах:

- возмещение отправителями обоснованных затрат, понесенных АК "Транснефть" в связи с предоставлением транспортных услуг, включая получение разумной прибыли на инвестиции;

- отражение в тарифах различий в себестоимости услуг.

Оказывая содействие "Транснефти" в повышении эффективности ее работы, Правительство России заключит на конкурсной основе контракт с независимой и авторитетной консультационной фирмой для комплексного функционального аудита АК "Транснефть". В начале 2000 года Правительство предполагает получить от компании доклад о планах осуществления рекомендаций, разработанных по результатам этого аудита.

Правительство России разработает и внесет в Государственную Думу Федерального Собрания проект закона о нефтепроводном транспорте с целью его принятия к концу 1999 года. Этим всеобъемлющим законом будут предусмотрены недискриминационный доступ к трубопроводным мощностям и недискриминационные тарифы, а также ограничения на интеграцию собственниками активов, связанных с транспортировкой нефти по магистральным нефтепроводам, и активов, связанных с другими видами деятельности в нефтяной отрасли. Правительство России не будет рассматривать вопрос о приватизации АК "Транснефть" до вступления этого закона в силу.

В контексте реформирования нефтяной промышленности в феврале 1999 года был принят Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации, вытекающие из Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции". Кроме того, предполагается принять пакет нормативных документов, необходимых для реализации Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции".

Правительство России планирует изменить базу налогообложения добычи нефти. От существующей практики налогообложения, ориентированного прежде всего на взимание налогов на доходы и акцизы, признано целесообразным перейти к системе, содержащей три основных компонента: обоснованное роялти, общий налог на прибыль и специальный налог на прибыль. Вся подготовительная работа, включая разработку и принятие нового закона о налогообложении прибыли в нефтяной отрасли, должна закончиться к началу 2001 года. Предполагается, что переход нефтяной отрасли на новую систему налогообложения, ориентированную на прибыль, займет не более 3 лет. Компании, заинтересованные в том, чтобы перейти на новый режим налогообложения, будут обязаны готовить свои финансовые отчеты в соответствии с международными стандартами. Предусматривается ограничение возможностей одного налогоплательщика для консолидации учетной документации различных источников его прибыли. Предоставление налоговых скидок и льгот будет приведено в соответствие с международной практикой.

Будет повышена эффективность российской программы экспорта сырой нефти. С этой целью Правительством России уточняется порядок распределения пропускной способности трубопроводов, обслуживающих экспортные рынки, который обеспечит "прозрачность" этой деятельности, недискриминационные для всех отправителей условия, а также применение рыночных стимулов. Правительством России будут опубликованы для обсуждения материалы с изложением различных подходов. Рекомендации, полученные в ходе дискуссий от производителей сырой нефти, специалистов АК "Транснефть", российских нефтеперерабатывающих заводов, российских потребителей, иностранных покупателей и т.д., будут обобщены и также опубликованы. Поэтапное введение нового порядка распределения пропускной способности экспортных трубопроводов предусматривается с четвертого квартала 1999 года. К началу первого квартала 2000 года Правительство оценит результаты проделанной работы и опубликует аналитический обзор.

Будет активизирована работа по сокращению налоговой задолженности в нефтедобывающем секторе экономики, а также и в других отраслях. Предусматривается шире использовать практику ареста активов, процедуры банкротства, иные подобные меры. Правительство России введет индивидуальные графики для каждой нефтяной компании для постепенного перехода на полную выплату налогов в денежной форме в соответствии с законодательством Российской Федерации, начиная с ноября 1999 г., а по ОАО "Газпром" с июля 2000 года. До тех пор, пока не будет полностью введено обычное налоговое администрирование и, по крайней мере, до конца 1999 г. Правительство России будет принимать чрезвычайные краткосрочные меры, начиная с месячных квот на июнь 1999 г., для предоставления доступа к системе экспортных нефтепроводов только тем нефтяным компаниям, у которых или у их холдинговых компаний и всех аффилированных в них и с ними компаний, имеющих какие-либо важные коммерческие связи с указанными нефтяными компаниями нет задолженности по предусмотренным графиком налоговым обязательствам перед федеральным бюджетом, возникшей начиная с 1 апреля 1999 г. включительно. Любой компании, имеющей такую непогашенную задолженность по федеральным налогам по состоянию на начало месяца, в течение которого принимаются решения относительно распределения пропускной способности экспортного трубопровода на следующий месяц, будет отказано в доступе к этому трубопроводу на весь рассматриваемый месяц. Правительство России не будет ограничивать доступ к трубопроводу по какой-либо иной причине, не связанной с обычными техническими требованиями и условиями выполнения платежных обязательств, оговоренными в контрактах на транспортировку нефти. Налоговая задолженность, возникшая до 1 апреля 1999 года, должна быть погашена к 31 декабря 1999 года.

Главная цель преобразований на железнодорожном транспорте заключается в том, чтобы приспособить структуру российских железных дорог к рыночной экономике, обеспечить эффективное обслуживание клиентов по разумной цене, постепенно отменить перекрестное субсидирование пассажирских перевозок за счет грузовых, создать условия для широкого участия частного сектора в деятельности предприятий, не связанных с организацией и обеспечением перевозок и аварийно-восстановительных работ.

Чтобы оценить, насколько девальвация рубля увеличила разницу между железнодорожными тарифами на внутренние и экспортные грузовые перевозки, МПС России, начиная с конца первого квартала 1999 года, будет ежеквартально представлять в Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства Российской Федерации (МАП России) анализ действующих тарифов на внутренние и экспортные перевозки по 10 видам грузов в пределах девяти зон дальности, а также анализ транспортной составляющей в конечной цене продукции. В третьем квартале 1999 года МАП России представит в Правительство России доклад, анализирующий отчеты МПС России. В свою очередь, Правительство России разработает в конце 1999 г. комплекс мер, обеспечивающих, чтобы все железнодорожные тарифы на грузовые перевозки устанавливались на основе единых недискриминационных принципов с учетом всех значимых факторов и прежде всего - себестоимости.

Будет активизирована деятельность по выведению из состава железнодорожного транспорта предприятий, не связанных с организацией и обеспечением перевозок и аварийно-восстановительных работ. С этой целью по поручению Правительства России:

- МПС России приступит к предписанной законом процедуре согласования данного вопроса с трудовыми коллективами, местными органами исполнительной власти и другими заинтересованными сторонами. В ходе этой работы предполагается инициировать выведение из состава железнодорожного транспорта 64 предприятий, организаций и объектов, перечисленных в перечне, представленном МПС России Правительству России в июле 1998 года;

- одновременно МПС России представит в Министерство государственного имущества России информацию, необходимую для того, чтобы начать процедуру выведения предприятий, организаций и объектов;

- Мингосимущество России и МПС России представят к концу первого квартала 2000 года отчет о результатах проделанной работы, в том числе перечень предприятий, организаций и объектов, выведенных из состава железнодорожного транспорта на момент представления отчета, а также график завершения этой деятельности.

В начале второго полугодия 1999 года Правительство России примет постановление, наделяющее МПС России или отдельные железные дороги правом устанавливать тарифы на перевозки пассажиров в пригородном сообщении - совместно с исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации и МАП России. Будет предусмотрена возможность понижать эти тарифы - при условии полного возмещения возникающих в связи с этим убытков железных дорог за счет средств соответствующих бюджетов субъектов Российской Федерации.

Основная цель преобразований в жилищно-коммунальной сфере состоит в устранении противоречий между коммерческой устойчивостью предприятий коммунального хозяйства, обслуживающих население, и возможностью оплаты коммунальных услуг со стороны малообеспеченного населения.

Действующий в настоящее время механизм формирования цен на электроэнергию и тепло, поставляемые ТЭЦ, перераспределяет в пользу электроэнергии непропорционально высокую долю прибыли от совместного производства электроэнергии и тепла. В начале третьего квартала 1999 года ФЭК подготовит предложения, оптимизирующие распределение прибыли.

В третьем квартале 1999 года Правительство России разработает и внесет в Государственную Думу Федерального Собрания поправки к законам, предусматривающие:

- отмену всех льгот, за исключением ранее предоставленных ветеранам войны и приравненным к ним группам населения,

- защиту малообеспеченных семей - за счет адресных выплат, пополняющих их доходы.