Законодательная база Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 19.07.99 N 829 "О ЗАЯВЛЕНИИ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКЕ В 1999 ГОДУ, ПИСЬМЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О ПОЛИТИКЕ РАЗВИТИЯ ДЛЯ ЦЕЛЕЙ ТРЕТЬЕГО ЗАЙМА НА СТРУКТУРНУЮ ПЕРЕСТРОЙКУ ЭКОНОМИКИ И ПЛАНЕ МЕРОПРИЯТИЙ ПО ИХ РЕАЛИЗАЦИИ"

Основная цель преобразований в финансовом секторе - повысить устойчивость, эффективность, "прозрачность" и конкурентоспособность банковской системы.

Стабильность и платежеспособность российской банковской системы были подорваны прекращением выполнения государством части своих долговых обязательств и девальвацией рубля, последовавшей за августовским кризисом 1998 года. Августовский кризис выявил нестабильность финансового положения банков и отсутствие инфраструктуры, необходимой для восстановления и поддержки банковской системы. Предстоит решить ряд задач, в том числе:

- реструктурировать банковскую систему, включая ликвидацию нежизнеспособных банков и санацию отдельных банков;

- усовершенствовать законодательную и нормативную базу для реструктуризации банковской системы и развития стабильного банковского сектора в будущем, включая введение международных стандартов бухгалтерского учета и системы отчетности для коммерческих банков, реализацию жесткого подхода к выдаче лицензий на осуществление банковской деятельности, немедленного принятия планов финансового оздоровления (санации) в отношении проблемных банков, остающихся на рынке;

- преодолеть структурные недостатки сектора, мешающие развитию устойчивой и конкурентоспособной финансовой системы.

В качестве первоочередной меры рассматривается и создание правовой базы для реструктуризации и ликвидации банков. Соответственно в третьем квартале 1999 года будет введен в действие закон о реструктуризации банков, а также поправки к закону о Банке России и Гражданскому кодексу Российской Федерации. Смысл этих документов состоит в том, чтобы усилить полномочия по списанию капитала банков, наделить необходимыми полномочиями Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО), обеспечить регулирование его деятельности, а также продажу Агентством банковских активов (в качестве их владельца или управляющего) только на условиях открытого конкурса или в другой форме, гарантирующей "прозрачность" сделок. Закон о реструктуризации банков будет содержать следующие элементы:

- банки могут быть переданы в ведение АРКО только указанием Банка России на основе конкретно определенных критериев;

- АРКО будет наделено полномочиями осуществлять полный анализ жизнеспособности переданного в его ведение банка и полным правом отказаться принять какой-либо банк в свое ведение;

- в тех случаях, когда владельцы того или иного банка продемонстрировали свою неспособность и/или нежелание инвестировать в этот банк новый капитал, планы его реструктуризации будут основаны на списании капитала акционеров (по настоянию АРКО), лишении акционеров банка их прав и передаче АРКО контроля над банком в полном объеме;

- закон будет предусматривать участие кредиторов в реструктуризации банков, предотвратит их чрезмерные требования и будет стимулировать обмен долга на акции по справедливым и прозрачным правилам, в рамках которых списание требований кредитора может производиться без его согласия на условиях не менее выгодных, чем выплаты при ликвидации с учетом положений статьи 64 Гражданского кодекса;

- АРКО будет наделено правом проводить реструктуризацию банка так, как оно посчитает необходимым в интересах вкладчиков и кредиторов (в том числе и путем создания нового банка и передачи активов и вкладов граждан новому банку);

- АРКО будет наделено правом отказа от исполнения контрактов и признания недействительными сделок с аффилированными структурами, а также сделок, стоимость которых либо неадекватна, либо которые были заключены с целью создать помехи, вызвать задержки или обмануть вкладчиков и кредиторов несостоятельного банка;

- будет предусмотрено, что АРКО будет выступать в качестве арбитражного управляющего по банкам, которые оно контролирует;

- будет определен механизм рассмотрения действий АРКО в административном порядке с правом апелляции к судебным органам.

Ни при каких обстоятельствах акционеры не должны сохранять льготы на восстановление своего права собственника банка после завершения процесса реструктуризации.

Поправки к Гражданскому кодексу, дополняя положения Закона "О реструктуризации кредитных организаций", позволят:

а) при реструктуризации банков списывать уставной капитал до уровня собственных средств без уведомления кредиторов и без предоставления кредиторам возможности требовать досрочного исполнения банком своих обязательств;

б) при реструктуризации банков допускать обмен долга на акции.

Поправки к Закону "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" позволят Банку России как органу, осуществляющему банковский надзор, проводить переоценку активов и пассивов банков в целях определения фактической величины акционерного капитала и в случае необходимости принятия на этом основании решения об уменьшении размера уставного капитала соответствующей кредитной организации.

В Законе о банкротстве кредитных организаций предусмотрены конкретные стандарты, на основании которых Банк России назначает временную администрацию банков: закон дает Банку России полномочия сертифицировать временных управляющих для проведения процедуры банкротства и предлагать в Арбитражный суд кандидатуры временных управляющих, предусматривает ускоренный порядок ликвидации кредитных организаций. Однако требуется внести ряд поправок в действующее законодательство, обеспечивающих практическую реализуемость процесса реструктуризации/ликвидации банков и предотвращающих возможность увода активов. В этой связи Правительство разработало и внесло в Государственную Думу Федерального Собрания поправки, обеспечивающие:

в Законе о банкротстве кредитных организаций:

1) обязательность назначения Банком России временной администрации, отвечающей за сохранение активов банка, в течение 15 дней после получения Банком России информации о следующих событиях: а) невыполнение банком его платежных обязательств; б) признание банка неплатежеспособным; в) наличие реальной угрозы интересам кредиторов и вкладчиков банка, связанной с продолжением деятельности кредитной организации, за исключением тех случаев, когда банк подлежит или находится в процессе реструктуризации в соответствии с Законом о реструктуризации банков;

2) исполнение требования о том, чтобы временная администрация, назначенная Банком России, продолжала работу до окончания процесса реструктуризации банка, передачи его в ведение АРКО для реструктуризации или до момента отзыва Банком России лицензии такого банка и назначения арбитражным судом арбитражного управляющего процессом банкротства;

3) положение о том, что назначенная Банком России временная администрация, назначенный судом арбитражный управляющий, а также АРКО должны выдвигать иски о субсидиарной ответственности в рамках статьи 56 Гражданского кодекса и статьи 10 общего Закона о несостоятельности;

- использование понятия "недостаточности капитала" как основания для банкротства банков;

- в общем Законе о несостоятельности:

1) расширение в статье 18 определения "заинтересованное лицо" за счет включения в него аффилированных организаций; "аффилированные организации" будут в свою очередь определяться как находящиеся под общим, прямым или косвенным контролем;

2) возможность аннулирования любой сделки, стоимость которой будет признана соответствующими организациями неадекватной; которая была заключена с целью создать помехи, вызвать задержки или обмануть какой-либо банк, кредиторов какого-либо банка, Банк России или АРКО (статья 78). Поправка должна также предусматривать положение о том, что если активы были переданы добросовестному покупателю, то полученные средства могут быть использованы им по своему усмотрению;

- в общем Законе о банкротстве - продажу активов банка на основе открытых торгов или каким-либо иным полностью "прозрачным" способом, позволяющим максимизировать стоимость таких активов;

- в Гражданском кодексе, Законе "О залоге" и общем Законе о банкротстве - усиление прав обеспеченных кредиторов, позволяющих им оперативно получать и реализовывать активы, предложенные в качестве обеспечения выданных ими ссуд.

Банк России будет использовать все предоставленные ему полномочия для решения вопросов, связанных с банками, оказавшимися в сложном положении, для содействия усилиям по реструктуризации кредитных организаций, предпринимаемым частными структурами, для передачи несостоятельных банков под контроль АРКО, для отзыва лицензий несостоятельных банков. Банком России определено, какие из восемнадцати банков, прошедших диагностическое обследование в 1998 - 1999 годах, являются несостоятельными и не имеют достаточного потенциала для успешного проведения реструктуризации. Банк России незамедлительно отзовет банковские лицензии всех банков этой категории и начнет процедуру их банкротства/ликвидации. Что касается остальных несостоятельных банков, Банк России оперативно назначит временных управляющих этими банками и направит в АРКО предложение о передаче этих банков под его контроль. По каждому из банков, переданных под контроль АРКО, в течение трех месяцев с момента передачи будет определено, подлежит ли он реструктуризации или должен быть немедленно ликвидирован. Что касается банков, которые должны быть ликвидированы, то Банк России отзовет их банковские лицензии и начнет процедуру их банкротства в соответствии с Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций". Что касается реструктурируемых банков, то на АРКО будет возложена ответственность за подготовку, утверждение и реализацию детальных планов реструктуризации, составленных по форме, принятой в мировой практике.

На АРКО возлагается исключительная ответственность за реструктуризацию банков, получивших государственные средства на рекапитализацию. Банк России будет принципиально поддерживать ликвидность банков: а) только при наличии полного залогового обеспечения и б) только при условии их платежеспособности или реального осуществления планов реструктуризации, утвержденных АРКО.

Сбербанк - крупнейший банк России - будет и в дальнейшем играть ключевую роль в национальной платежной системе. Имея это в виду, планируется детально оценить финансовое положение Сбербанка, включая сеть его филиалов. На этой основе будет подготовлен доклад о стратегии развития Сбербанка России, в котором также будут содержаться рекомендации относительно мер (в том числе четкого распределения компетенции между руководством Сбербанка России государством и Банком России в отношении текущей деятельности Сбербанка России) по созданию для Сбербанка России равных с другими коммерческими банками условий его деятельности в конкурентной среде. В третьем квартале 1999 года будет подготовлено техническое задание, а в четвертом - завершена оценка финансового состояния Сбербанка. Техническое задание на подготовку аналитического доклада будет разработано в третьем квартале 1999 г., сама работа начнется в четвертом квартале 1999 г., а сам доклад будет подготовлен в первом квартале 2000 г. Банк России и Правительство России во втором квартале 2000 г. разработают стратегию развития Сбербанка России.

Одной из основных мер по повышению "прозрачности" и улучшению качества информации, предоставляемой руководителям банков высшего и среднего звена, акционерам и надзорным органам, является практическое освоение международных стандартов бухгалтерского учета и внутреннего аудита в сфере финансовой отчетности российских кредитных организаций. С этой целью Банк России сформировал специальную рабочую группу, в состав которой вошли специалисты по бухгалтерскому учету, аудиту и налогообложению, а также представители Минфина России и МНС России. На основе рекомендаций этой специальной рабочей группы:

- утверждено техническое задание, содержащее подробное описание общих и конкретных целей перехода на международные стандарты, а также план реализации соответствующих мероприятий и механизмов контроля;

- в четвертом квартале 1999 года с учетом результатов тщательного анализа МСФО и международных стандартов внутреннего аудита будет подготовлен для проведения консультаций с банками и аудиторами первый вариант пересмотренных правил бухгалтерского учета, образца финансового отчета и всеобъемлющего положения о внутреннем аудите;

- к началу второго квартала 2000 года будет подготовлен второй вариант этих документов;

- в четвертом квартале 2000 года будет завершена контрольная проверка новой системы бухгалтерского учета для всех банков по счетам по состоянию на 1 января 2000 года и составлен письменный отчет о результатах этой проверки;

- во втором квартале 2000 года будет начата реализация программы подготовки кадров.

Совместно с Минфином России и МНС России Банк России введет требования о распространении на активы, не являющиеся ссудами, положение о классификации ссуд и создании резервов на возможные потери по ссудам, а также о разработке положения о создании прочих резервов (например, на покрытие налоговых и правовых обязательств) в первом квартале 2000 года. Одновременно будет предусмотрено введение требования о создании стопроцентных резервов средств на возможные потери по ссудам, иным категориям активов и утверждении положения о прочих резервах. В Государственную Думу Федерального Собрания направлены поправки к Закону "О банках и банковской деятельности", с целью их принятия в четвертом квартале 1999 г., обязывающие кредитные организации:

- публиковать ежеквартальные отчеты (балансы и отчеты о финансовых результатах);

- ежегодно раскрывать для сведения общественности такие ключевые финансовые показатели банков, как коэффициенты достаточности капитала, величина резерва на покрытие сомнительных активов, а также отчеты о финансовых результатах, которые должны быть введены в практику до конца текущего года за 1999 финансовый год;

- поручать подготовку и аудиторскую проверку их отчетности квалифицированным фирмам.

Имея в виду необходимость принятия в четвертом квартале 1999 года поправок к Федеральному закону "О банках и банковской деятельности", предусматривающих надлежащие структуры управления и строгое применение соответствующих правил к акционерам и руководству банков в случае подачи организациями заявлений на утверждение новых банковских лицензий или для перевода / продления лицензии в рамках реструктурированной организации. В эти же сроки будут внесены поправки в соответствующие нормативные акты Банка России. Кроме того, Банк России ввел уточненные и более жесткие критерии лицензирования банков. Они включают:

- изменения в порядке расчета начального капитала;

- ликвидацию перекрестного владения активами как источника капитала;

- изучение жизнеспособности бизнес-планов банков;

- оценку "прозрачности" корпоративных групп акционеров.

Невыполнение требований лицензирования, даже после выдачи лицензии, будет считаться достаточным основанием для отзыва лицензии. В соответствии с международной практикой совершение акционерами каких-либо действий, имеющих результатом несостоятельность банка, должно приводить к ограничению их участия в акционерном капитале любых банков 5 процентами.

В 1998 году были приняты весьма жесткие пруденциальные правила, в особенности в отношении валютных операций и позиций банков. Нормативные основы пруденциального банковского надзора были укреплены за счет предъявления к кредитным организациям требования покрытия собственным капиталом величины кредитного риска по финансовым инструментам, отражаемым на забалансовых счетах бухгалтерского учета, включая операции с производными инструментами. Банк России рекомендовал кредитным организациям, являющимся головными в составе финансовых групп, начиная с отчетности по состоянию на 1 января 1999 года составлять и представлять консолидированную отчетность по полному кругу участников группы. Банк России усилит контроль за соблюдением этих новых мер. Требование о предоставлении консолидированной отчетности будет распространено на небанковские финансовые организации. Правительством России внесены в Государственную Думу Федерального Собрания поправки к Закону "О банках и банковской деятельности", предусматривающие распространение требования о предоставлении консолидированной отчетности на небанковские дочерние организации коммерческих банков. Принятие этих поправок предусматривается в четвертом квартале.

Банк России повысит "прозрачность" своих собственных операций и потребует повышения "прозрачности" операций коммерческих банков. В июне 1998 года было положено начало практике еженедельного объявления информации о золотовалютных запасах России и денежной базе. К сроку, установленному в соответствии с Законом "О Центральном банке РФ (Банке России)", международная аудиторская фирма проведет комплексный аудит Банка России. Банк России будет и в дальнейшем ежемесячно публиковать сводную информацию о финансовом состоянии крупнейших банков.

УТВЕРЖДЕН
постановлением Правительства
Российской Федерации
от 19 июля 1999 г.
N 829