Законодательная база Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 19.07.99 N 829 "О ЗАЯВЛЕНИИ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКЕ В 1999 ГОДУ, ПИСЬМЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О ПОЛИТИКЕ РАЗВИТИЯ ДЛЯ ЦЕЛЕЙ ТРЕТЬЕГО ЗАЙМА НА СТРУКТУРНУЮ ПЕРЕСТРОЙКУ ЭКОНОМИКИ И ПЛАНЕ МЕРОПРИЯТИЙ ПО ИХ РЕАЛИЗАЦИИ"

Основная цель деятельности в этой сфере - преодоление практики неплатежей, ликвидация просроченной задолженности и обеспечение роста платежей и сбора доходов в денежной форме.

Правительство России считает одной из важных своих задач углубление бюджетной реформы и укрепление бюджетной политики. С этой целью в Закон "О федеральном бюджете на 1999 год" включены статьи 44 и 45, предусматривающие выделение финансовой помощи субъектам Федерации только при условии осуществления ими преобразований, обеспечивающих экономическое благополучие Федерации в целом. Правительством России в третьем квартале 1999 г. будут приняты все нормативные акты, необходимые для введения в действие механизма корректировки объема и действий по выделению федеральной финансовой помощи регионам в случае неосуществления ими предусмотренных Правительством России стратегических преобразований по преодолению практики неплатежей. Правительство России будет использовать указанный механизм для выделения финансовой помощи субъектам Федерации при выполнении следующих условий:

- соблюдение графиков погашения накопленной задолженности по уплате налога, взимаемого с заработной платы, и задолженности по заработной плате по состоянию на 1 апреля 1999 года, подлежащих согласованию с Министерством финансов России;

- объем задолженности по заработной плате - применительно к заработной плате, подлежащей выплате после 1 апреля 1999 года, - не должен превышать объема текущего фонда оплаты труда за 30 дней;

- задолженность по уплате налога, взимаемого с заработной платы, не должна превышать среднего за один месяц объема обязательств;

- должны быть официально утверждены федеральные нормативы возмещения населением расходов в жилищно-коммунальном секторе;

- должны соблюдаться все показатели федеральных нормативов по возмещению населением расходов в жилищно-коммунальном секторе.

Правительство России предполагает в рамках Закона "О федеральном бюджете на 2000 год" распространить эти условия предоставления финансовой помощи на все регионы.

Предусматривается также в качестве условия оказания финансового содействия включить в проект Закона "О федеральном бюджете на 2000 год" механизм ликвидации задолженности перед инфраструктурными монополиями и осуществления контроля за объемом кредиторской задолженности. Предполагается, что вслед за принятием закона о бюджете на 2000 год своим постановлением Правительство России определит условиями предоставления федеральной финансовой помощи следующие:

- объем кредиторской задолженности региональных бюджетов за услуги инфраструктурных монополий, оказанные после 31 декабря 1999 года, не должен превышать объема продаж соответствующих услуг за 45 дней;

- должен быть выполнен согласованный с инфраструктурными монополиями график погашения просроченной задолженности по поставкам товаров и услуг, осуществленным до 1 января 2000 года;

- ежеквартально должна увеличиваться доля денежных платежей во всех операциях между исполнительными органами власти субъектов Федерации и инфраструктурными монополиями с тем, чтобы к концу 2000 года все операции осуществлялись в денежной форме.

- Будут приняты все необходимые меры к тому, чтобы в 1999 году у федерального Правительства не появлялось никакой новой задолженности.

Главная цель преобразований в этой сфере - повышение собираемости налогов, совершенствование налогового администрирования, оптимизация структуры налогообложения.

В июле 1998 года была принята часть 1 Налогового кодекса Российской Федерации (включающая положения по общим и административным вопросам). Она вступила в силу с 1 января 1999 года. Поправками к Налоговому кодексу улучшено налоговое администрирование:

- обеспечение баланса прав налогоплательщиков и налоговых органов путем переноса на налогоплательщика обязанности представлять доказательства в процессе сбора налогов и налоговых проверок;

- отмена положения об обязательном использовании Министерством Российской Федерации по налогам и сборам (МНС России) судебной процедуры, за исключением случаев, определенных Конституцией;

- введение правовых санкций против налоговых агентов в случае несвоевременного перечисления ими удержанных налогов на бюджетные счета (неперечисление в течение 2 рабочих дней с момента сбора таких налогов);

- введение более жестких мер и санкций за непредставление или фальсификацию счетов-фактур, используемых для целей налогообложения, или использование противозаконных методов ведения учетной документации;

- отмена потолка по начислению совокупного процента на просроченные налоговые платежи, а также потолка для ставки процента;

- продление сроков действия ордеров на взыскание налогов;

- предоставление налоговым органам возможности наложения ареста на любые банковские счета и другие ресурсы недисциплинированных налогоплательщиков в банковской системе;

- предоставление налоговым органам возможности определения места уплаты налогов налогоплательщиками.

С целью оптимизации структуры налогообложения и создания стимулов для использования долгосрочных сберегательных инструментов предусматривается в первом квартале 2000 года внести поправки в соответствующие законодательные акты, чтобы проценты по всем депозитным счетам в банках облагались налогом по тем же ставкам, что и все виды негосударственных ценных бумаг.

В конце 1998 года налоговая полиция была переведена под непосредственный контроль Президента Российской Федерации. С целью совершенствования функций налогового администрирования принятие решений об участии налоговой полиции в налоговых проверках передано в ведение МНС России. Кроме того, Правительство России планирует рассмотреть сферу полномочий Федеральной службы по валютному и экспортному контролю (ВЭК России) с целью ликвидации дублируемых и ненужных функций, включая возможность передачи МНС России и Банку России функций валютного контроля, осуществляемых сейчас ВЭК России.

Центральным элементом стратегии повышения доходов по-прежнему будет оставаться контроль за выполнением обязательств крупнейшими налогоплательщиками. С целью усиления такого контроля планируется предпринять следующие меры:

- будут официально распределены обязанности и оформлена организационная структура работы с крупнейшими налогоплательщиками;

- в третьем квартале 1999 г. в Государственную Думу Федерального Собрания будет внесен законопроект, предусматривающий, что инспекции по работе с крупнейшими налогоплательщиками и ее региональным отделениям будут даны полномочия указывать налогоплательщикам на необходимость предоставления налоговых деклараций и определять место уплаты налогов.

Для увеличения доходов от реализации активов, конфискованных у неплательщиков налогов, и повышения "прозрачности" этих операций Правительство России определило Федеральный долговой центр при Правительстве Российской Федерации как ведомство, которое будет отвечать за реализацию активов, отдельное от ведомств, производящих их конфискацию, и обеспечивать продажу активов на основе "прозрачных" конкурсных процедур.

Правительство России будет совершенствовать систему финансового посредничества и сокращать роль банковской системы в сборе налогов. МНС России освоит процедуры налаживания прямых контактов и электронных каналов связи с налогоплательщиками по поводу их налоговых обязательств, включая использование своего права выпускать платежные требования в отношении их расчетных счетов в банковской системе. С целью облегчения нагрузки на банковскую систему к концу 1999 года будут приняты меры по постепенному вводу такой системы сбора НДС, которая предусматривает выплату этого налога на ежемесячной основе для крупных налогоплательщиков и на ежеквартальной основе для других налогоплательщиков. Будут разработаны и приняты нормативные акты, определяющие соответствующий международной практике порядок наложения МНС России ареста на любой банковский счет и любые активы, размещенные в банковской системе. МНС России будет начинать процесс конфискации активов или процедуру банкротства в отношении любых предприятий, срок ареста банковских счетов которых составляет 90 или более дней, в соответствии с действующим законодательством.

Правительство России примет все меры, чтобы обеспечить МНС России необходимыми ресурсами, повышающими экономическую эффективность системы ее территориальных отделений, и усилить механизмы вертикального организационного и административного контроля за работой территориальных отделений со стороны центрального аппарата.

Преобразования в этой области нацелены на совершенствование контроля, повышение эффективности государственных расходов и тем самым - на обеспечение подготовки реалистичных и "прозрачных" для общества бюджетов.

С целью повышения эффективности государственных расходов и увеличения их вклада в развитие отечественной экономики на протяжении 1999 года будет предпринято следующее:

- подготовлен подробный доклад о результатах расходования государственных средств в 1998 году, включающий анализ эффективности Постановления Правительства России N 600 в области сокращения расходов;

- разработан и утвержден план управления государственными расходами на 1999 год, а также план дополнительных мер по контролю за расходами;

- к проекту бюджета на 2000 год (третий квартал 1999 года) будет подготовлена и включена в качестве приложения стратегия управления расходами, включая четкое обоснование планируемых направлений сокращения расходов, прогноз реального воздействия таких сокращений на предоставление государственных услуг, меры по соблюдению помесячных лимитов расходования государственных средств;

- будет внедрена система учета контрактов, повышающая эффективность использования имеющихся у Федерального казначейства механизмов контроля за расходами; вслед за этим (после принятия соответствующих поправок к Бюджетному кодексу) предусматривается переход к системе их регистрации;

- будут разработаны механизм и четкие правила предоставления федеральной финансовой помощи регионам в зависимости от выполнения ими конкретных мероприятий в области экономической политики (см. раздел "Ликвидация неплатежей и просроченной задолженности");

- в бюджет на 2000 год предусматривается включить только расходы, отнесенные к сфере ответственности федерального бюджета, а также содержащиеся в Перечне расходов и не обеспеченных финансированием обязательств Правительства России;

- в третьем квартале в Правительство России будет направлен аналитический отчет по основным проблемам реформы государственной службы; на основании этого отчета в первом квартале 2000 года будет разработан план действий по ключевым аспектам этой реформы. Предусматривается, что план конкретизирует долгосрочную стратегию реструктуризации государственной службы и повышения профессионализма государственных служащих;

- к концу 1999 года будет завершен подробный анализ отраслевых программ государственных расходов на образование и здравоохранение; на этой основе будут определены приоритеты по соответствующим расходам, а также меры по повышению их эффективности;

- предусматривается к концу года разработать и принять закон о государственных закупках, обеспечивающий использование при заключении контрактов процедур открытых конкурсных торгов, соответствующих международной практике.

В июле 1998 года был принят основной бюджетный закон (Бюджетный кодекс). С целью повышения качества управления бюджетом и его исполнения принят Федеральный закон "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации" и Правительство России примет меры по обеспечению введения в действие в четвертом квартале 1999 г. поправок к Бюджетному кодексу. Этими поправками предусмотрены:

- отмена разрешений на проведение взаимозачетов при погашении бюджетных обязательств;

- внесение изменений в положения о сокращении бюджетных издержек с целью, во-первых, разрешить в течение года сокращение установленного показателя бюджетного дефицита, если таковое будет обусловлено макроэкономическими обстоятельствами; во-вторых, отменить требования о принудительном пропорциональном сокращении расходов при снижении доходов на 5 - 10 процентов против запланированного уровня (при этом Правительству будет разрешено определять масштаб необходимого сокращения расходов при падении доходов на 10 процентов); в-третьих, аннулировать любые исключительные права заимствования или перераспределения расходов для получателей бюджетных средств, не получающих ассигнования в соответствии с бюджетной росписью;

- положение о том, что принятие закона о федеральном бюджете на год автоматически аннулирует любые расходные обязательства, вытекающие из любых иных законодательных актов и не предусмотренные законом о бюджете на соответствующий год;

- положение о порядке разделения доходов между региональными и муниципальными образованиями; при этом региональные и муниципальные органы власти будут действовать на основе соответствующих методологических инструкций;

- введение положения, согласно которому в случае непринятия Государственной Думой Федерального Собрания годового бюджета к 1 января соответствующего года основой для бюджета на первый квартал будет служить бюджет предыдущего года;

- введение порядка, предусматривающего обязательную регистрацию Федеральным казначейством всех контрактов, финансируемых из федерального бюджета.

Дальнейшей мерой по повышению бюджетной дисциплины и эффективности контроля за государственными финансами является введение в действие законодательства, обеспечивающего внедрение механизма уплаты поземельного налога через систему Федерального казначейства и выполнение Казначейством функции по распределению соответствующих доходов. Центральный банк Российской Федерации проинструктирует коммерческие банки в отношении предоставления в Федеральное казначейство регулярной информации о потоках и остатках средств на рублевых и валютных внебюджетных счетах распорядителей и конечных получателей средств федерального бюджета. Кроме того, в течение 1999 года Казначейство переведет все рублевые и валютные внебюджетные счета в свою систему.

Стремясь к расширению казначейского контроля за расходованием денежных средств и оптимизации управления бюджетом, Правительство России утвердит график перевода в систему Федерального казначейства всех структур, финансируемых из федерального бюджета. Это положение будет распространяться на всех получателей бюджетных средств в системе Министерства обороны Российской Федерации (второй квартал 2000 года), на операции Фонда занятости населения (четвертый квартал 1999 года), Дорожного фонда (четвертый квартал 1999 года), а также на операции всех прочих целевых бюджетных фондов, включая Фонд развития таможенной системы. Будет реализован пилотный проект по распространению казначейского контроля на распорядителей бюджетных средств второго и третьего уровней в системе Минобороны России; будет выпущен совместный приказ Минфина России и Минобороны России о финансировании Приволжского военного округа и Балтийского флота через специальные казначейские счета. В четвертом квартале 1999 года предусматривается через аналогичные пилотные проекты начать распространение системы казначейского управления бюджетными средствами на все расходы Минобороны России. На основе пилотных проектов будет составлена программа завершения перевода военных расходов на казначейское управление, реализацию которой предусматривается начать с 2000 года, а завершить - к исходу первого полугодия будущего года. Параллельно с этой работой будет осуществляться программа модернизации системы учета в Минобороны России для ее полного соответствия с системой учета, принятой в других федеральных министерствах и ведомствах. Эта программа будет реализована в процессе исполнения бюджета 2000 года.

В третьем квартале 1999 года Правительством России и принято постановление, дающее Федеральному казначейству право контроля за объемом обязательств, взятых на себя получателями бюджетных средств по уплате за товары и услуги, относящихся к допустимым для расходования суммам, которые подлежат финансированию из федерального бюджета. Реализация этого постановления позволит добиться, чтобы обязательства в объеме сверх разрешенных ассигнований не оказывались обязательствами Правительства России и чтобы регистрации подлежали лишь договоры в пределах финансовых лимитов, установленных федеральным бюджетом. Кроме того, во втором полугодии 1999 года Федеральное казначейство введет в действие систему отчетности, позволяющую вести непрерывный контроль за суммами зарегистрированных договоров в сопоставлении с бюджетными лимитами.

К концу третьего квартала 1999 года Правительство России проанализирует недополучение федеральным бюджетом запланированных в 1998 году доходов, имевшее место в результате прощения налоговых обязательств, предоставления налоговых льгот, освобождения от уплаты тарифов и пошлин, предоставления скрытых субсидий и осуществления прочих аналогичных мер, а также рассмотрит прогноз такого недополучения в 1999 году. Эта информация будет представлена в виде приложения при представлении проекта бюджета на 2000 год.

Главная цель преобразований - повышение "прозрачности" в деятельности внебюджетных фондов и сокращение нерационального использования их средств.

В третьем квартале 1999 года Правительство России направит в Государственную Думу Федерального Собрания проект закона, предусматривающего, во-первых, ограничение с 1 января 2000 года выплат из Фонда социального страхования (ФСС) пособиями по временной нетрудоспособности, а также пособиями по беременности и родам. Во-вторых - определяющего, что начиная с 2000 года пособия по временной нетрудоспособности за первые три дня болезни не подлежат оплате путем использования ресурсов ФСС, а выплачиваются работодателем. Кроме того, в контексте основных направлений расходования бюджета на 2000 год Правительство России разработает и направит в Государственную Думу Федерального Собрания проект закона, предусматривающего сокращение ставки отчислений от фонда оплаты труда, направляемых в ФСС, с 5,4 до 4,4 процента. Предусматривается также, что с 1 января 2000 года централизованная часть ресурсов ФСС (в настоящее время около 20 процентов) будет полностью проходить через систему Федерального казначейства.

Имея в виду повышение эффективности использования средств Фонда занятости населения (ФЗН) и совершенствование управления ими, ответственность за сбор отчислений в ФЗН от фонда оплаты труда передается МНС России в третьем квартале текущего года. Кроме того, начиная с 1 января 2000 года централизованная часть финансовых потоков ФЗН будет полностью переведена в систему Федерального казначейства.

Правительством России предусматривается также ряд мер, направленных на восстановление платежеспособности Пенсионного фонда (ПФ). При этом первоочередное внимание уделяется полному погашению задолженности по выплатам из Пенсионного фонда к началу четвертого квартала 1999 года, а также своевременному исполнению всех обязательств фонда в дальнейшем. С целью обеспечения финансовой устойчивости Пенсионного фонда Правительство России будет воздерживаться от каких-либо индексаций или повышения пенсий, которые не могут быть полностью профинансированы за счет поступлений в Пенсионный фонд, включая средства, выделяемые из федерального бюджета. Будут предприняты все необходимые меры для повышения собираемости взносов в ПФ.

К началу четвертого квартала 1999 года будут подписаны контракты на составление обзоров, касающихся состояния дел в финансовом управлении. На основе этих обзоров планируется ежегодное проведение в соответствии с международными стандартами аудиторских проверок Фонда социального страхования, Федерального фонда обязательного медицинского страхования и Дорожного фонда. Обзоры финансового управления предусматривается завершить к началу второго квартала 2000 года. Сразу вслед за этим будут разработаны планы действий по полномасштабному внедрению международных стандартов финансовой отчетности и аудита указанных внебюджетных фондов.

Главная цель реформирования межбюджетных отношений - стимулирование структурных преобразований в экономике, повышение собираемости налогов, отказ от обязательств, не обеспеченных финансированием, оптимизация подхода к развитию различных регионов страны.

В июле 1998 года была одобрена Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 1999 - 2000 годы. Проект Концепции разрабатывался и согласовывался трехсторонней комиссией в составе представителей Правительства, Государственной Думы и Совета Федерации. В четвертом квартале 1999 года Правительство России предусматривает реализовать утвержденный в развитие Концепции план - график. В частности, должны быть уточнены доходные и расходные полномочия, формы субсидий помимо трансфертов из Федерального фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), разделение налоговых доходов, управление и отчетность в налогово-бюджетной сфере. С этой целью Правительство России планирует разработать и внести в четвертом квартале 1999 г. в Государственную Думу Федерального Собрания проекты всех законодательных актов, необходимых для реализации Концепции. Кроме того, в третьем квартале 1999 года предусматривается создать методику внутрирегионального распределения доходов в соответствии с упомянутым планом - графиком.

В контексте этой работы Правительство России произвело комплексный обзор расходов, включающий полную инвентаризацию законов и нормативных актов, которыми официально производится распределение расходных полномочий, инвентаризацию всех расходов и не обеспеченных финансированием полномочий, влияющих на расходные обязательства региональных и муниципальных бюджетов, а также обзор данных для совершенствования практики распределения расходных полномочий.

Ожидается, что полностью переработанный механизм распределения трансфертов будет введен в действие в 2001 году. К этому сроку Правительство разработает усовершенствованную формулу распределения трансфертов регионам через ФФПР, основанную на Концепции налогово-бюджетной реформы на региональном и муниципальном уровне; эта формула будет включена в законопроект "О федеральном бюджете на 2000 год", реализована в будущем году. Ею предусматривается "прозрачное" формирование ассигнований на основе нормативов расходов и оценок доходных потенциалов каждого региона.

"Взаимные расчеты" Правительство будет использовать в рамках лимитов, установленных федеральным бюджетом на соответствующий год. В 1999 году расходы по категории федерального бюджета "Средства, перечисленные по взаимным расчетам" будут финансироваться только в пределах, установленных для этой статьи в разделе "Финансовая помощь прочим уровням", и исполняться через систему Федерального казначейства. Начиная с 2000 года расходная категория "взаимные расчеты" будет заменена несколькими конкретными расходными категориями в форме условных субсидий и (или) "субсидий на возмещение фактических затрат" - при установлении полного распределения расходов в Законе о бюджете. Предусматривается запретить все механизмы финансирования, кроме прямого перечисления средств через Федеральное казначейство, а все расчеты по взаимным требованиям между федеральным и региональными бюджетами будут производиться только в денежной форме. Это положение будет закреплено в законопроекте о бюджете на 2000 год.

Основная цель преобразований в этой сфере - оптимизировать мониторинг государственных долговых обязательств; внедрить аналитический инструментарий эффективного управления государственным долгом; обеспечить комплексный контроль как за прямыми, так и за условными долговыми обязательствами государственного сектора в целом, а также поддержание разумных объемов государственного долга как на федеральном, так и на субрегиональном уровнях.

Правительство России предусматривает объединить функции мониторинга и управления всем государственным долгом в рамках Минфина России. С этой целью будет создана Единая база данных по государственному долгу, оснащенная автоматическими каналами передачи данных от существующих систем контроля за долгом, который сейчас осуществляют Внешэкономбанк, ММВБ, что позволит обеспечить регулярную и полную отчетность по всем внешним и внутренним государственным долговым обязательствам. Единая база данных будет охватывать как прямые, так и условные обязательства федерального Правительства. Тем самым будут обеспечиваться своевременные, обновляемые сводки всех государственных долговых обязательств, облегчится выполнение задачи представления регулярной отчетности и будет оптимизирован процесс принятия решений по управлению государственным долгом, в том числе по управлению рисками, сдерживанию затрат и новым заимствованиям. Рабочая группа по управлению государственным долгом, созданная при Минфине России в 1998 году, будет координировать работу по укреплению порядка управления государственным долгом.

В третьем квартале 1999 года Минфин России назначит структуру, которой будет поручена подготовка и осуществление проекта по созданию интегрированной системы управления долгом. К концу года предусматривается разработать детальное техническое задание, выбрать консультантов и подрядчиков по разработке соответствующего программного обеспечения, заключить основные контракты. Минфином России будет оценена необходимость институциональных изменений в структуре министерства, обеспечивающих соответствие новым технологиям по управлению долгом. К концу года Правительством России будет утвержден единый порядок представления информации Министерству финансов ведомствами, уполномоченными осуществлять трансакции, связанные с государственным долгом.

С целью оптимизации мониторинга и контроля за государственным долгом на уровне ниже федерального Правительством России будут реализованы положения Бюджетного кодекса и иных законодательных актов, касающихся выпуска долговых обязательств на уровне ниже федерального, правил отчетности и распределения контрольных функций. При этом для целей данной работы будет определено, что региональный и муниципальный долг включает в себя ценные бумаги, гарантии, кредитные линии, векселя, заимствования у финансовых учреждений и иных юридических лиц, прочие соответствующие инструменты финансирования региональных и муниципальных органов власти или контролируемых ими организаций.

В третьем квартале 1999 года Правительство России при необходимости планирует:

а) направить в Государственную Думу Федерального Собрания законопроект или выпустить нормативные акты, устанавливающие требования к регистрации и регулированию выпуска и обращения региональных и муниципальных долговых обязательств;

б) направить в Государственную Думу Федерального Собрания законопроект о внесении поправок к главе 14 Бюджетного кодекса, касающихся пруденциального регулирования и надзора за региональными и муниципальными долговыми обязательствами. Эти поправки обяжут администрации всех субъектов Федерации вести единые книги по долговым обязательствам, отражая региональный и муниципальный долг во всех формах и бюджетную задолженность, а также регулярно представлять указанную информацию Минфину России.

Предусматривается, что указанные законодательные акты будут приняты в четвертом квартале 1999 года. К концу января 2000 года будет подготовлен комплексный отчет обо всех региональных и муниципальных обязательствах с включением в него отчетных данных по 31 декабря 1998 года включительно.