Законодательная база Российской Федерации

РАСПОРЯЖЕНИЕ Правительства РФ от 10.07.2001 N 910-р "О ПРОГРАММЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА СРЕДНЕСРОЧНУЮ ПЕРСПЕКТИВУ (2002-2004 ГОДЫ)"

Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы) включает положения, реализация которых направлена на достижение долгосрочных целей, содержащихся в Стратегии социально-экономического развития России на период до 2010 года, направленной на обеспечение устойчивого повышения уровня жизни населения, сокращение разрыва по уровню благосостояния с ведущими экономически развитыми странами. Достижение этих целей возможно только путем построения динамично развивающейся рыночной экономики со стабильным и ясным законодательством, с более низкой степенью зависимости от мировой конъюнктуры, оптимальным участием государства в хозяйственной деятельности при усилении его роли как гаранта безопасности, а также в обеспечении социальных стандартов, экономической свободы, финансовой стабильности и эффективной инфраструктуры.

Итоги социально-экономического развития страны в 1999-2000 годах свидетельствуют о формировании тенденции к росту российской экономики: валовой внутренний продукт вырос на 14 процентов, объем промышленной продукции - на 24 процента, объем инвестиций в основные фонды - на 24 процента. Одновременно формировался и благоприятный социальный фон осуществления реформ - продолжался рост доходов, возрос уровень потребления, произошло резкое снижение забастовочной активности.

После августовского кризиса 1998 г. сложился ряд объективных предпосылок для начала общеэкономического подъема. Благодаря проведению осторожной денежно-кредитной политики и сдерживанию роста цен и тарифов на продукцию (услуги) естественных монополий девальвация рубля не привела к раскручиванию инфляционной спирали. В этих условиях отставание роста внутренних цен от масштабов девальвации повысило конкурентоспособность российской продукции как на внешнем, так и на внутреннем рынке, что способствовало улучшению платежного баланса и дало мощный импульс к подъему отечественного производства и оживлению деловой активности во всех сферах экономики.

Другими факторами, оказавшими позитивное влияние на экономику, стали перемены в микроэкономической среде и мотивации экономических агентов. За прошедшие годы все большая часть предприятий стала приспосабливаться к рыночным условиям, существенно изменился характер их хозяйственной деятельности: снизился удельный вес нерыночных расчетов особенно по естественным монополиям, второй год подряд растет прибыль. Способствуя поддержанию макроэкономической стабильности, бюджетная политика государства стала более взвешенной, бюджет стал сводиться с общим профицитом, что позволяет последовательно снижать долговую нагрузку на будущие поколения.

Вместе с тем социально-экономические проблемы, с которыми продолжает сталкиваться Россия, свидетельствуют о недостаточной устойчивости позитивных тенденций развития экономики.

Значительными остаются масштабы бедности, средние стандарты жизни недопустимо низки. Не обеспечиваются минимальные государственные социальные гарантии. Продолжается сокращение численности населения, не снижается отток квалифицированной рабочей силы в другие страны.

В 2000 году объем прибыли существенно увеличился, а общая сумма убытков по экономике в целом снизилась незначительно. Практически не изменилась доля убыточных предприятий, она сохранилась на уровне около 40 процентов.

Несмотря на рост инвестиций в 1999-2000 годах, сохраняется деформированность их структуры в сторону энергосырьевого сектора и транспорта. В 1999 году на них пришлось 40 процентов от общего объема инвестиций (в начале 90-х годов эта доля составляла около 30 процентов, а в предыдущие десятилетия - 20-25 процентов). Такой "перекос" в сторону энергосырьевого сектора при отсутствии адекватного растущей экономике межсекторального перетока капитала консервирует отсталость ее перерабатывающих секторов, значительно усложняет задачу модернизации экономики.

Расчет на дальнейшую эксплуатацию благоприятных внешних факторов не может гарантировать поддержания устойчивых темпов роста. Необходимо существенное повышение эффективности производства, ускорение структурных реформ.

Целью данной программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы) является формирование такой модели российской экономики, которая бы обладала долгосрочным потенциалом динамичного роста, была бы способна обеспечивать последовательное повышение благосостояния населения, эффективное воспроизводство и модернизацию производственного аппарата, укрепление конкурентоспособности и безопасности страны.

Среднесрочная программа должна стать базовым документом, определяющим действия Правительства Российской Федерации в ближайшие три года, направленные на решение социально-экономических проблем страны. Реализация программных мероприятий будет логическим продолжением осуществления Стратегии социально-экономического развития России на период до 2010 года и начатого в рамках Плана действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 годы создания адекватной налоговой системы, правовых основ для снижения административных барьеров и ограничения непосредственного вмешательства государства в хозяйственную деятельность предприятий, формирования рынка земли, основ новой пенсионной системы, проведения таможенной, судебной реформ, реформы социального обеспечения, повышения качества и доступности важнейших социальных услуг, а также повышения эффективности экономической инфраструктуры.

Ключевой особенностью развития российской экономики в среднесрочной перспективе является необходимость одновременного повышения уровня жизни и развертывания модернизации национального хозяйства. Это будет происходить в условиях значительного масштабного отвлечения ресурсов на обслуживание внешнего долга и обеспечение безопасности страны. Модернизация экономики потребует также увеличения национальных расходов на развитие науки и образования, социальной инфраструктуры.

Другая особенность - усиление ограничивающего воздействия на темпы экономического роста со стороны сложившейся неэффективной структуры промышленности и недостаточного объема инвестиций в реальный сектор.

Экономический подъем 1999-2000 годов был связан с наличием значительных резервных мощностей и широкими возможностями импортозамещения. В таких условиях промышленный рост в разных отраслях происходил во многом автономно, роль межотраслевых взаимодействий была существенно снижена.

В 2002-2004 годах ситуация кардинально изменится. С одной стороны, динамика перерабатывающих отраслей во многом будет определяться возможностями повышения эффективности использования энергетических и сырьевых ресурсов. С другой стороны, технологически сопряженные отрасли будут "тормозить" друг друга, особенно в условиях недостаточной конкурентоспособности продукции и инерционных процессов выбытия производственных мощностей. На отраслевых рынках действие структурных ограничений проявится в снижении эластичности предложения по отношению к спросу, повышении цен и частичном замещении отечественных изделий импортными.

Реализация среднесрочной стратегии с учетом указанных ограничений диктует жесткие требования к темпам роста экономики, граница которого не менее 3,5-4,5 процента в среднем за год. При этом анализ показывает, что в перспективе темпы роста производства первичных ресурсов не превысят 2-4 процентов в среднем за год. Это означает, что повышение эффективности их использования должно составлять не менее 2-3 процентов в год.

В условиях сложившейся утяжеленной структуры экономики, сохраняющейся слабости рыночных институтов, устаревшей материально-технической базы предлагаемые динамика и качество развития недостижимы. Следовательно, инерционное развитие экономики оказывается тупиковым. Дальнейшая экспортно-сырьевая ориентация развития будет означать крайне неэффективное использование имеющегося потенциала.

При этом в краткосрочной перспективе энергосырьевой сектор будет оказывать на развитие российской экономики исключительно высокое влияние. Этот ресурс необходимо использовать для создания условий опережающего развития производства конкурентоспособной продукции с более высокой долей добавленной стоимости.

В среднесрочной перспективе источником устойчивого экономического роста может стать только форсированное расширение инвестиций в основной капитал при неуклонно расширяющемся внутреннем потребительском спросе. В период 2002-2004 годов объем инвестиций должен увеличиться не менее чем на 18,5-25 процентов, то есть возрастать с темпом не ниже 6-8 процентов в среднем за год. Одновременно с этим необходимо резко расширить инновационное наполнение инвестиций.

Правительство предполагает принять меры, направленные на стимулирование интенсивного обновления производственно-технологического аппарата, в целях обеспечения производства товаров и услуг с более высокой долей добавленной стоимости, способных повысить конкурентоспособность российской экономики в мировом хозяйстве.

В период 2002-2004 годов модели инвестиционного экономического роста будут соответствовать следующие макроструктурные сдвиги:

опережающий рост валового накопления основного капитала по сравнению с конечным потреблением;

снижение доли чистого экспорта в ВВП как за счет замедленного роста экспорта (1-2 процента в год в реальном выражении), так и ускоренного по отношению к ВВП роста импорта инвестиционных товаров;

стабилизация нормы валовых сбережений (32-34 процента ВВП) и конечного потребления (63-65 процентов ВВП);

опережающий рост доходов предприятий (валовой прибыли экономики) по сравнению с доходами домашних хозяйств (оплата труда) и государства;

повышение доли инвестиций в основной капитал в валовых сбережениях.

Переход к динамичному экономическому росту вызовет расширение внутреннего спроса на энергосырьевые ресурсы, что будет сопровождаться постепенным приближением внутренних цен на сырье к мировым и может привести к ускорению инфляции издержек и снижению доходов предприятий.

Отмеченные тенденции будут устранены при реализации курсовой и налоговой политики.

Важнейшим условием поддержания высоких темпов роста инвестиций в рамках стабилизации нормы валовых сбережений является сокращение вывоза капитала. Это будет сопровождаться ростом, с одной стороны, импорта, а с другой - валютных накоплений резидентов.

В этой связи задачей банковской системы и фондового рынка становится привлечение этих накоплений и трансформация их во внутренние инвестиции. В значительной степени это зависит от темпов реформирования банковского сектора.

Ожидаемые изменения в платежном балансе в 2002-2004 годах связаны со снижением как торгового сальдо, так и сальдо по текущим операциям, что может сопровождаться замедлением темпов роста валютных резервов. Поэтому для продолжения наращивания валовых золотовалютных резервов и увеличения денежного предложения необходимо сократить отток капитала и создать благоприятные условия для притока иностранных инвестиций.

Важным фактором, влияющим на экономическую ситуацию в стране, остается обменный курс рубля. Возможны два принципиально разных варианта экономической политики, которые условно можно охарактеризовать как политика слабого или сильного рубля.

Сохранение слабого рубля повышает конкурентоспособность отечественных товаров как на внутренних, так и на внешних рынках, обеспечивая таким образом более высокие краткосрочные темпы экономического роста. Однако такая политика имеет и ряд негативных последствий.

Прежде всего, защищая производство от внешней конкуренции, она ослабляет стимулы для проведения модернизации экономики, консервирует существующую неэффективную структуру экономики.

Основным источником доходов государства в данном сценарии окажется экспортный сектор, следовательно, потребуется значительное усиление вмешательства государства для более полного изъятия ренты и перераспределения ресурсов через бюджет. В этом случае при либерализации валютного рынка не следует ожидать сокращения оттока капитала.

Наконец, слабый рубль означает более высокую долговую нагрузку, поскольку выплаты по внешнему долгу будут составлять большую долю в процентах от ВВП и от доходов бюджета. Тогда в условиях проводимого снижения налоговой нагрузки сохраняется угроза нарушения макроэкономического равновесия.

Инвестиционно-активная стратегия, ориентированная на модернизацию российской экономики, неизбежно связана с последовательным укреплением рубля, поскольку при данном сценарии основными потенциальными источниками необходимого роста инвестиций служат сокращение оттока российского капитала и, в меньшей степени, прямые иностранные инвестиции. Реализация указанного сценария требует кардинального улучшения инвестиционного климата за счет проведения широких структурных реформ и укрепления базовых институтов государства.

Укрепление рубля стимулирует импорт машин и оборудования из стран дальнего зарубежья, что является важным фактором модернизации производства. Более равномерное распределение доходов будет способствовать относительно равномерному развитию отраслей, не сконцентрированному в сырьевом секторе. При прочих равных условиях сильный рубль обеспечит более высокий уровень реальных доходов населения.

Однако на начальном этапе будет наблюдаться замедление темпов экономического роста, которые в долгосрочной перспективе окажутся значительно выше, чем при первом сценарии.

Ключевой тактической проблемой реализации политики сильного рубля будет переключение на импорт инвестиционно-технологических ресурсов из развитых стран при сохранении экономически эффективной кооперации с государствами СНГ, особенно в области инвестиционного машиностроения.

Общая логика экономической политики Правительства Российской Федерации, предполагающей модернизацию экономики при сокращении вмешательства государства в хозяйственную деятельность и дальнейшей либерализации рынков, требует принятия стратегии сильного рубля. Однако при проведении этой политики следует поддерживать соответствие между темпами укрепления рубля и скоростью осуществления институциональных, структурных и социальных преобразований в стране.

Для достижения среднесрочных целей Правительству потребуется решить ряд важных социальных, институциональных, макроэкономических и структурно-инвестиционных задач.

Первая задача - преодоление послекризисного спада уровня жизни на основе соответствующего роста ВВП и эффективности производства, создания благоприятных условий для расширения внутреннего спроса, что в первую очередь требует снижения уровня бедности и сокращения дифференциации доходов населения за счет усиления адресности социальной поддержки населения, стимулирования роста оплаты труда, обеспечения эффективного уровня занятости трудоспособного населения.

Необходимо отказаться от сложившейся практики, когда политика в области заработной платы рассматривается в основном с точки зрения решения социальных задач. Стимулирование ее роста во всех отраслях экономики Правительство Российской Федерации рассматривает как рычаг повышения эффективности производства российских предприятий, активизации национального рынка труда.

В целом политика доходов населения должна строиться исходя из того, что по мере их роста высоко- и среднеобеспеченные семьи во все большей степени будут способны оплачивать услуги жилищно-коммунального хозяйства, значительную часть услуг здравоохранения и образования, широкий спектр услуг обязательного и добровольного страхования. Сферой государственной ответственности должна остаться государственная социальная помощь малообеспеченным семьям, которая постепенно заменит собой действующую социально неоправданную и крайне неэффективную систему льгот и компенсаций.

В среднесрочной перспективе необходимо провести радикальную реформу трудовых отношений, направленную на рост оплаты труда, формирование равноправных экономических отношений между работодателями и наемными работниками, эффективное функционирование рынка труда. Для содействия устойчивому росту доходов необходимо создать условия для опережающего развития социальных институтов (образование, здравоохранение, культура) и развития механизмов социального партнерства. В период 2002-2004 годов будет осуществляться пенсионная реформа, в том числе на основе развития накопительных схем.

Вторая задача - создание условий для достижения роста производства преимущественно на основе модернизации экономики и повышения ее эффективности. Будут предусмотрены меры по компенсации ожидаемого снижения влияния внешнего спроса на динамику развития экономики, поддержанию условий для опережающего роста валовых сбережений и инвестиций по сравнению с динамикой потребления. Для этого необходимо изменение пропорций между первичными и конечными секторами экономики, обеспечивающее ускоренное формирование накоплений в обрабатывающей промышленности и агропромышленном комплексе, создание условий, при которых конечные отрасли имели бы возможность привлечения заемных средств, а энергосырьевой сектор, располагающий в настоящее время "избыточными" финансовыми ресурсами, имел бы мощные стимулы для инвестирования в российскую экономику.

С целью последовательной ликвидации субсидирования экономики посредством энергетических тарифов, перераспределения доходов из рентных отраслей реального сектора в перерабатывающие, сокращения оттока капитала должна быть повышена эффективность функционирования инфраструктурных отраслей, изменена тарифная политика и продолжена жилищно-коммунальная реформа (в увязке с внедрением механизмов адресной социальной защиты).

Проведение структурной политики, направленной на устранение "узких мест", препятствующих экономическому росту, предполагает своевременное выявление структурных ограничений, разработку технологий их преодоления.

Важным фактором повышения общей эффективности экономики будет устранение диспропорций в системе относительных цен, снижение энергоемкости производства, сокращение косвенного субсидирования хозяйствующих субъектов государственными и муниципальными органами власти и домохозяйствами.

Учитывая ограниченность ресурсов, которые государство сможет направлять на цели структурной политики, выбор приоритетов имеет первостепенное значение. Безусловным приоритетом, увязанным с реформированием естественных монополий, а также с реформой жилищно-коммунального хозяйства, будет программа снижения энергоемкости производства и повышения эффективности использования энергоресурсов во всех секторах экономики.

Третья задача - нормализация функционирования и воспроизводства производственно-технологического аппарата. Необходимо расширение внутренних финансовых источников инвестиций, прежде всего, за счет роста доходов и накоплений реального сектора и привлечения сбережений населения, а также создание благоприятных условий для притока прямых иностранных инвестиций. Следующим шагом должен стать переход к режиму интенсивного обновления производственного аппарата не только в энергетическом секторе, но и в остальных секторах экономики, направленный на создание условий для повышения инвестиционной активности в секторах, производящих конечную продукцию. Помимо привлечения импорта (машин, технологического оборудования) с целью удовлетворения потребности в инвестиционных ресурсах необходимо восстановление и развитие их производства внутри страны на основе использования и совершенствования имеющегося инновационного и технологического потенциала.

Четвертая задача - формирование институциональной среды, которая бы стимулировала экономический рост на основе притока капитала в реальный сектор экономики.

Необходимо внедрение действенных механизмов защиты прав собственности, развитие конкурентных рынков товаров, услуг и капиталов, ресурсов (в том числе земли), активизация процедур банкротства неэффективных собственников и распространение международных стандартов корпоративного управления (в том числе в государственном секторе), повышение роли малого и среднего предпринимательства.

Получат дальнейшее развитие институциональные формы финансового посредничества и система предлагаемых ими услуг потребителям.

Формирование эффективной системы финансового посредничества в экономике потребует развития ликвидного рынка ссудного капитала и фондового рынка, снижения рисков кредитования и обеспечения доступности информации о финансово-экономическом положении предприятий и кредитных организаций, повышения доверия к институтам финансового посредничества.

Пятая задача - неукоснительное выполнение государством своих финансовых обязательств и использование бюджета в качестве активного инструмента государственной экономической политики. В первую очередь это касается повышения эффективности расходования бюджетных средств, что особенно важно в условиях необходимости ограничения роста непроцентных расходов.

Основными направлениями бюджетной политики в среднесрочной перспективе являются:

совершенствование бюджетной политики в области расходов (на основе критериев, отражающих эффективность бюджетных средств и определенных исходя из приоритетов социально-экономической политики);

создание системы управления государственными активами и пассивами, которая позволит значительно повысить устойчивость бюджетной системы, придаст гибкость проводимой бюджетной политике, снизит риски, связанные со структурой государственного долга;

совершенствование бюджетного процесса, обеспечение прозрачности бюджета и бюджетных процедур на всех уровнях бюджетной системы;

формирование справедливой, нейтральной и эффективной налоговой системы с целью снижения налоговой нагрузки на субъекты экономической деятельности, формирования благоприятных условий развития предпринимательства, обеспечения сбалансированности государственного бюджета.

Шестая задача - укрепление экономических основ федерализма. Решение этой задачи предполагает упрочение единого экономического пространства на основе приведения законодательств субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством. Одновременно необходимо повышение экономической самостоятельности и ответственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на основе разграничения функций, полномочий, источников формирования финансовых ресурсов между федеральным и региональным уровнями. Необходимо также создание условий и стимулов для активизации участия регионов в реализации общефедеральных и межрегиональных программ, сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов на основе федеральной системы социальных стандартов и нормативов (с учетом региональной специфики).

Седьмая задача - осуществление денежно-кредитной политики, направленной на поддержание возможно более низкого инфляционного фона и не подрывающей мотивации к сбережению и инвестированию, обеспечение предсказуемой динамики валютного курса, низких положительных процентных ставок, а также сбалансированности денежного предложения и спроса.

Решение основных задач в сфере денежно-кредитного регулирования потребует согласованных действий со стороны Правительства Российской Федерации и Банка России при обеспечении независимости Банка России в формулировании задач денежно-кредитной политики и способах их решения.

Банк России будет ориентироваться на повышение прозрачности своей деятельности в части обоснования принятых на себя обязательств по конечной цели денежно-кредитной политики, анализа состояния инфляционных процессов, объяснения причин и ожидаемых результатов предпринятых им действий по денежно-кредитному регулированию.

Реализация денежно-кредитной политики будет осуществляться в условиях режима плавающего валютного курса, позволяющего обеспечивать соответствие курса рубля фундаментальным экономическим факторам, поддерживать объем золотовалютных резервов страны на адекватном уровне.

Темпы роста денежной массы в предстоящий период сохранят роль одного из важнейших индикаторов проведения денежно-кредитной политики при расширении круга экономических показателей, используемых при ее формировании и осуществлении. В случае превышения в результате сохранения значительного активного сальдо торгового баланса денежного предложения над спросом Банк России будет осуществлять необходимые стерилизационные мероприятия.

Решающее значение в ограничении инфляции приобретает рост производительности труда и сокращение себестоимости материальных факторов производства, развитие ресурсосберегающих технологий под влиянием активизации механизмов рыночной конкуренции. В этих условиях Правительство Российской Федерации и Банк России будут исходить из необходимости сбалансированного подхода к определению ключевых параметров макроэкономической политики, прежде всего, темпов инфляции и экономического роста. Постепенная либерализация порядка проведения валютных операций, в том числе переход к преимущественно уведомительному порядку проведения капитальных операций, будет способствовать созданию благоприятных условий для привлечения долгосрочного иностранного капитала.

* * *

Устойчивое развитие экономики и общества, формирование сильного и эффективного государства возможно только на основе социальной консолидации, расширения социальной поддержки целей и действий власти. Социальная консолидация является необходимым условием для укрепления демократических институтов и последовательного развития гражданского общества. В свою очередь, социальная консолидация и массовая поддержка власти могут быть обеспечены только в том случае, если реальным приоритетом развития государства и экономики станет социально значимая цель - обеспечение благополучия, безопасности и достойной жизни граждан России. При этом необходимо учитывать, что российское общество крайне неоднородно. Это во многом определяет различие интересов его социальных групп. Сильная социальная политика в сочетании с созданием условий для раскрепощения инициативы наиболее активной части общества должны обеспечить баланс интересов и социальную консолидацию общества на основе надежных социальных гарантий.