Законодательная база Российской Федерации

РАСПОРЯЖЕНИЕ Правительства РФ от 10.07.2001 N 910-р "О ПРОГРАММЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА СРЕДНЕСРОЧНУЮ ПЕРСПЕКТИВУ (2002-2004 ГОДЫ)"

Цель среднесрочной программы Правительства Российской Федерации в области улучшения делового климата - создание прозрачных и стабильных правил осуществления экономической деятельности, стимулирующих развитие предпринимательской инициативы.

За период с 1998 года в экономике России сложились благоприятные тенденции, которые определяют общую предсказуемость ситуации на ближайшие годы. Это, прежде всего:

макроэкономическая стабильность, устойчивость валютного курса, адекватные темпы и предсказуемость инфляции;

улучшение налогового законодательства, постепенное снижение налогового бремени;

недопущение ухудшения условий для инвесторов;

начало судебной реформы и меры по обеспечению единства закона на всей территории страны.

На этой базе необходимы действия по укреплению и развитию институциональных основ, формирующих деловой климат в стране. Приоритетными для Правительства Российской Федерации являются следующие задачи:

защита прав собственности и улучшение корпоративного управления;

развитие института банкротства и защита прав кредиторов;

выравнивание условий конкуренции и действенная антимонопольная политика;

дебюрократизация экономики;

повышение эффективности управления государственной собственностью;

развитие финансовой инфраструктуры.

Основа благоприятного делового климата - неприкосновенность прав собственности и действенность механизмов, обеспечивающих переход прав на имущество.

В части формирования действенных механизмов реализации прав собственности в период до 2004 года Правительство Российской Федерации ставит следующие задачи:

обеспечить защиту добросовестных приобретателей ценных бумаг, недвижимости, иной собственности, совершенствовать механизмы государственной регистрации и регистрации иными лицами прав на отдельные виды имущества, определенные законодательством, создать надежные и эффективные системы регистрации перехода прав на имущество, бессрочного хранения информации о совершенных сделках и субъектах прав;

способствовать формированию системы объединения интересов лиц, чьи права нарушены, в том числе ввести институт коллективных исков для защиты прав неопределенного круга инвесторов, расширить практику косвенных (производных) исков, которыми защищаются права не только группы акционеров, но и корпорации в целом;

обеспечить привлечение к ответственности должностных лиц органов государственной власти, недобросовестные действия которых нанесли прямой ущерб субъекту собственности (инвестору) или стали причиной иных нарушений его прав;

усовершенствовать порядок исполнительного производства как по линии развития норм федерального закона об исполнительном производстве, так и по конкретным процедурам, обязанностям, вознаграждению, защите и ответственности судебных приставов.

Защита прав акционеров и инвесторов будет включать в себя защиту как имущественных прав, так и прав на участие в управлении.

Будут созданы механизмы защиты имущественных прав акционеров при увеличении уставного капитала, дополнительной эмиссии акций, реорганизации и ликвидации организаций, проведении процедур финансового оздоровления и банкротства, совершении крупных сделок. Будут приняты меры по повышению ответственности менеджеров при совершении сделок с признаками наличия конфликта интересов, а также ответственности лиц, располагающих служебной информацией, за совершение сделок с использованием такой информации в своих интересах или передавших такую информацию для совершения сделок третьими лицами.

Проблемы вывода активов и трансфертного ценообразования в ущерб эмитенту, акционерам, кредиторам и государству будут решаться как в рамках федерального закона об акционерных обществах, так и посредством практического применения норм Уголовного кодекса Российской Федерации (ст. 165, 201, 204), совершенствования налогового законодательства и его применения, совершенствования форм финансовой отчетности, усиления требований к порядку совершения крупных сделок и сделок с участием заинтересованных лиц.

Будут приняты меры по устранению зависимости регистраторов от эмитентов и крупных акционеров при одновременном ужесточении требований к регистраторам. Процедура раскрытия информации из реестра зарегистрированным лицам и государственным органам будет подробно регламентирована с учетом положений законодательства о коммерческой тайне.

В целях повышения прозрачности деятельности организаций будет расширен состав раскрываемой организациями информации и усилена ответственность за сроки предоставления, достоверность и качество предоставляемой информации. Будет создана единая информационная система, обеспечивающая равноправный, своевременный и финансово необременительный доступ к публичным отчетам эмитентов ценных бумаг.

Правительство Российской Федерации поддержит развитие институтов третейских судов как эффективных механизмов досудебного разрешения споров, в том числе третейского суда, специализирующегося на защите прав инвесторов.

Принципиально важным для вовлечения сбережений населения в инвестиционные процессы является стимулирование развития существующих институтов коллективных инвестиций, а также создание условий для появления ряда дополнительных инвестиционных механизмов, ориентированных на потребности частных инвесторов (индивидуальных инвестиционных схем).

Для реализации этих условий усилия Правительства Российской Федерации будут направлены на создание в полном объеме соответствующей нормативной базы, а также действенных механизмов ее применения исходя из следующих принципов:

установление равного правового режима для юридических и физических лиц в гражданских правоотношениях;

ориентация на частно-правовые способы защиты собственности,

обеспечение правопорядка в сфере гражданского оборота не только за счет превентивных ограничений, но и за счет возможности быстрой компенсации в полной мере любого причиненного ущерба законным правам и интересам участников гражданских правоотношений;

установление и применение мер вплоть до уголовной ответственности за деяния, носящие наиболее опасный характер и подрывающие основы функционирования рынка.

В целях развития корпоративного управления Правительство Российской Федерации намерено проводить работу по совершенствованию законодательства и формированию судебных механизмов защиты интересов собственников, кредиторов, управляющих, работников организаций, а также способствовать распространению позитивной практики корпоративного управления и внедрению в российских компаниях общепризнанных норм и правил корпоративного поведения.

Развитие корпоративного управления в среднесрочной перспективе требует согласованных изменений в законодательстве об акционерных обществах, о банкротстве, о рынке ценных бумаг, трудовом, административном и уголовном праве.

Большое значение для развития корпоративных отношений, защиты прав акционеров и кредиторов будет иметь повышение финансовой прозрачности организаций посредством поэтапного сближения российских стандартов финансовой отчетности с международными системами финансовой отчетности.

Для максимально полного и своевременного обеспечения объективной статистической информацией государства, хозяйствующих субъектов и общества в целом необходимо развитие государственной статистики. Для решения этой задачи предстоит дальнейшее внедрение системы национальных счетов на основе создания интегрированных информационных ресурсов федеральных органов государственной власти, адаптированных к международным стандартам бухгалтерского учета и отчетности. Разработку официальной статистической информации планируется осуществлять на основе Общероссийского классификатора видов экономической деятельности, гармонизированного с международными классификациями.

Статистическое наблюдение за состоянием экономики страны и отдельных ее секторов будет базироваться на проведении раз в 5-10 лет сплошных обследований - экономических переписей, в промежутках между которыми будут осуществляться периодические выборочные обследования по широкому спектру проблем. В этой связи предстоит осуществить необходимые организационно-методологические мероприятия для проведения Всероссийской экономической переписи всех хозяйствующих субъектов на территории Российской Федерации и Всероссийской сельскохозяйственной переписи.

Одно из приоритетных направлений деятельности Правительства Российской Федерации - защита прав на интеллектуальную собственность. Меры в этой области будут направлены на защиту от недобросовестной конкуренции, от подделок продукции и ущемления других прав, относящихся к интеллектуальной деятельности в производственной, научной, литературной и художественной областях. Будет осуществляться контроль за научно-техническими изобретениями стратегического оборонного характера, которые относятся к разряду секретных, определены процедуры правовой охраны и коммерциализации секретных изобретений.

Основной целью налоговой реформы является достижение оптимального соотношения между стимулирующей и фискальной ролью налогов.

Основные принципы налоговой реформы заключаются в выравнивании условий налогообложения, снижении общего налогового бремени и упрощении налоговой системы. При этом система администрирования налогов должна обеспечивать снижение уровня издержек исполнения налогового законодательства как для государства, так и для налогоплательщиков.

В среднесрочной перспективе налоговая реформа будет реализовываться по следующим направлениям:

1. Совершенствование налогового законодательства с целью его упрощения, придания налоговой системе стабильности и большей прозрачности, повышения уровня нейтральности налоговой системы по отношению к экономическим решениям организаций и потребителей, снижения общего налогового бремени на законопослушных налогоплательщиков за счет:

реформирования отдельных видов налогов (введение новых или замена действующих налогов, изменение механизма взимания налогов), сокращения числа налогов и сборов, отмены неэффективных и оказывающих негативное влияние на экономическую деятельность хозяйствующих субъектов налогов (прежде всего "оборотных" налогов), в частности:

а) отмена налогов с продаж, на покупку иностранной валюты, на операции с ценными бумагами, на содержание автомобильных дорог, а также ряда мелких региональных и местных целевых сборов;

б) повышение бюджетообразующего значения налогов, связанных с использованием природных ресурсов, введение налога, призванного обеспечить изъятие сверхдоходов, связанных с ценовой конъюнктурой;

в) переход после завершения формирования земельного кадастра и создания единых объектов собственности к налогу на недвижимость, заменяющему налог на имущество и земельный налог;

г) введение системы экологических платежей, охватывающей все виды негативного воздействия на окружающую среду;

д) расширение круга операций, облагаемых государственной пошлиной;

е) введение налоговых платежей, взимаемых в рамках специальных налоговых режимов, включающих налогообложение при выполнении соглашений о разделе продукции при добыче нефти из низкопродуктивных участков недр, модифицированного порядка уплаты налогов для сельскохозяйственных производителей, малых предприятий, а также особых экономических зон;

придания налоговому законодательству большей четкости и "прозрачности", не оставляющей места для неоднозначного толкования налоговых норм, в том числе на основе мер по рационализации и упрощению бухгалтерского учета, определению экономически обоснованного состава вычитаемых затрат;

пересмотра и отмены большинства налоговых льгот, сокращения перечня оснований для предоставления отсрочек и рассрочек исполнения налоговых обязательств.

2. Совершенствование норм и кодификация правил, регламентирующих деятельность налоговых органов и налогоплательщиков, устранение противоречий налогового и гражданского законодательства.

3. Установление жесткого оперативного контроля за соблюдением налогового законодательства, пресечение "теневых" экономических операций, повышение ответственности граждан и организаций за уклонение от налогов. Основными направлениями данной работы будут являться:

изменение организационной структуры налоговых органов - создание региональных налоговых инспекций, а также федерального налогового округа, в котором должны регистрироваться крупнейшие организации, ведущие хозяйственную деятельность на территории России;

ускоренное развитие информационных технологий в налоговой системе, одним из направлений которого является образование центров обработки данных, где предусматривается создание информационного массива на основе слияния потоков информации о хозяйственной деятельности налогоплательщика, поступающей не только от самого налогоплательщика, но и из других источников (государственных и негосударственных структур). Это позволит производить полный и всесторонний анализ информации о налогоплательщике, обеспечить соблюдение налогового законодательства всеми категориями налогоплательщиков, оптимизировать выбор объектов при проведении контрольной работы;

реализация мер по борьбе с неучтенным наличным оборотом, в том числе ужесточение контроля за налогоплательщиками путем обязательного присвоения, организациям и гражданам индивидуальных номеров налогоплательщиков, обязательная регистрации в налоговой службе всех банковских счетов организаций, усиление контроля за движением наличных денежных средств в легальном секторе и перекрытие каналов их перетока в теневой сектор через торговлю и оказание услуг за наличный расчет, ужесточение нормативной базы, регламентирующей деятельность банковской системы, направленное на борьбу с открытием счетов без уведомления налоговой службы, с фиктивными банковскими депозитами, с передачей векселей юридических лиц физическим лицам, и т. п.; совершенствование механизма применения рыночных цен для целей налогообложения.

Повышению собираемости налогов может способствовать как внесение изменений и дополнений в действующее законодательство о налогах и сборах, так и улучшение налогового администрирования, что находится в прямой зависимости от материального обеспечения налоговых органов и технического их оснащения.

Скорейшая реализация указанных мер реформирования налоговой системы позволит привести налоговую систему в соответствие с задачами достижения экономического роста, существенно повысить собираемость налогов. Либерализация налоговой системы и заметное усиление защищенности налогоплательщиков будут способствовать улучшению инвестиционного климата и возврату капиталов в легальную сферу.

В среднесрочной перспективе институт банкротства должен обеспечить решение таких задач, как реструктуризация убыточного сектора экономики, повышение платежной дисциплины. При применении процедур банкротства будут надежным образом защищаться права кредиторов.

Реструктуризация убыточного сектора экономики будет включать в себя ликвидацию или перепрофилирование неперспективных и убыточных производств с проведением в случае необходимости процедур банкротства, а также решение проблем градообразующих организаций. Постепенно будет прекращено прямое и косвенное субсидирование неэффективных организаций.

По итогам реструктуризации в 2001 году налоговой недоимки будут инициированы процедуры банкротства всех тех предприятий, которые не урегулировали свою задолженность перед бюджетом и внебюджетными фондами.

Будет активизирована деятельность правоохранительных органов по выявлению преступных деяний, связанных с процедурами фиктивных, умышленных банкротств.

Необходимо формирование правового режима, который, с одной стороны, обеспечит эффективную защиту интересов кредиторов, с другой стороны, оградит собственника (инвестора) от рисков утраты контроля над своей собственностью в результате недобросовестного применения процедур банкротства.

При применении процедур банкротства должна быть исключена возможность вывода активов предприятий, в том числе путем их реорганизации и занижения доли государства.

При решении вопросов о несостоятельности (банкротстве) федеральных государственных унитарных предприятий, а также организаций, в капитале которых имеется доля Российской Федерации, будет обеспечена консолидация интересов государства как кредитора и собственника.

Правительство также будет создавать условия для существенного повышения качества антикризисного управления путем стимулирования формирования профессиональных антикризисных компаний, специализирующихся на финансовом оздоровлении неплатежеспособных организаций, повышения требований к уровню профессиональной подготовки антикризисных управляющих, создания системы гарантирования и (или) страхования рисков в этой сфере, эффективного контроля за деятельностью антикризисных управляющих, обеспечивающего соблюдение интересов всех кредиторов, должников (собственников) в процессе реализации процедуры банкротства.

Будут создаваться правовые основы для использования так называемых процедур "культурных банкротств", распространенных в целом ряде развитых стран, предусматривающих широкие возможности для урегулирования проблем между должником и его кредиторами на добровольных началах вне рамок судебных процедур, в том числе с использованием механизмов мирового соглашения, реструктуризации (рекапитализации) долга.

В целях защиты прав кредиторов будут ужесточены требования к ответственности независимых оценщиков в случаях их обязательного привлечения к оценке имущественных объектов.

Правительство Российской Федерации также примет меры по повышению эффективности применения механизмов залогового права и законодательства об исполнительном производстве.

Деятельность Правительства Российской Федерации в сфере дебюрократизации экономики в среднесрочной перспективе будет направлена как на сужение сфер административного регулирования, так и на ограничение произвола чиновников в принятии решений, повышение ответственности за принятые решения, а также на жесткое ограничение ведомственного и регионального нормотворчества. Будет усилена регламентация деятельности должностных лиц и органов исполнительной власти.

Меры по дебюрократизации нацелены на решение двух основных задач:

Первое - это поддержка формирования гражданско-правовых институтов, которые обеспечат качество и безопасность товаров, работ и услуг на потребительском рынке. Для реализации этого направления необходимы:

разработка правовых основ деятельности организаций саморегулирования, устанавливающих высокие стандарты поведения хозяйствующих субъектов - членов этих организаций на рынке;

реформирование систем стандартизации и сертификации, направленное на замену излишнего административного контроля усилением ответственности производителей продукции. Стандарты будут ориентированы на современные требования науки и технологии и гармонизированы с международными стандартами. Будет упрощен доступ к информации о стандартах и проектах стандартов, что позволит сделать систему стандартизации более "прозрачной" для российских и зарубежных предпринимателей и потребителей. Зона обязательной сертификации будет существенно сокращена, будут применяться декларации производителей и добровольная сертификация;

внесение изменений в законодательство с целью улучшения защиты прав потребителей. Будут введены процедуры отзыва опасных товаров с рынка, поддержанные механизмом судебного принуждения.

Второе - это упорядочение регулирующих функций государства, сокращение административного вмешательства в предпринимательскую деятельность. Прежде всего, это касается:

формирования системы регистрирующих органов и Единого государственного реестра юридических лиц;

сокращения контрольных функций государственных органов, в том числе: установление исчерпывающего перечня органов государственного контроля (надзора); устранение излишнего административного регулирования предпринимательской деятельности отдельными государственными органами (милиция, санэпидемнадзор, пожарнадзор, госторгинспекция); установление обязанности контролирующего органа, проводящего проверку, запрашивать в иных контролирующих органах результаты проверок за последний год, а также обязанности предоставлять такую информацию в сочетании с ограничениями на право повторного запроса той же информации у проверяемого хозяйствующего субъекта.

Целью конкурентной политики является создание среды для равной, добросовестной конкуренции, способствующей эффективному размещению ресурсов и устойчивому экономическому развитию. Важнейшими направлениями действий Правительства Российской Федерации в этой сфере станут устранение льгот и преференций отдельным экономическим агентам, выравнивание условий конкуренции на региональном и местном уровне, недопущение проведения региональными властями экономической политики, противоречащей общефедеральному законодательству, в том числе:

недопущение барьеров для движения товаров в любых их формах: от прямого запрета на перемещение товаров через региональные границы до установления дополнительных требований к реализуемой на территории регионов продукции, в том числе путем маркирования продукции региональными идентификационными марками;

недопущение межрегиональных барьеров на перемещение рабочей силы, реализуемых, в том числе, в виде обязательной прописки (регистрации) граждан;

запрещение не предусмотренных федеральным законодательством региональных и местных налогов, предоставления индивидуальных налоговых льгот.

В среднесрочной перспективе необходимо не только завершение работы по приведению в соответствие федеральному законодательству уже принятых в регионах законодательных и нормативных актов, но и создание механизма, позволяющего в дальнейшем оперативно выявлять вновь появляющиеся нарушения регионами федерального законодательства и реагировать на эти нарушения.

В целях повышения эффективности контроля экономической концентрации будет обеспечен доступ к базе данных регионального законодательства для всех заинтересованных лиц (как государственных чиновников, так и предпринимателей). Также будет создаваться единая система мониторинга товарных рынков федерального и регионального уровней.

В число задач антимонопольного регулирования в среднесрочной перспективе входит:

выявление и оперативное пресечение актов и действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, направленных на ограничение конкуренции, а также совершенствование правовых механизмов устранения административных барьеров, повышение ответственности за указанные нарушения;

выявление и пресечение злоупотреблений хозяйствующими субъектами доминирующим (в том числе монопольным) положением на товарных и финансовых рынках, направленных на ограничение конкуренции;

ограничение локального монополизма и развитие конкуренции на аграрных рынках;

создание условий для развития конкуренции на монополизированных товарных рынках.

Выравнивание условий конкуренции, активная государственная антимонопольная политика являются важнейшими факторами обеспечения благоприятной среды для развития малого предпринимательства.

Малое предпринимательство занимает особое место в экономической системе страны, не только обеспечивая рост занятости и снижение социальной напряженности, но и являясь важнейшим фактором обеспечения устойчивости и инновационного характера экономического роста. Развитие малого бизнеса повышает гибкость и адаптивность экономики, обеспечивает основу для формирования массового среднего класса.

Необходимо обеспечить развитие фьючерсных и опционных товарных рынков, которые позволят прогнозировать движение цен в перспективе.

Для реализации поставленных выше задач необходимо внесение изменений в законодательные акты о поставках продукции для федеральных нужд, о внешнеэкономической деятельности, о деятельности государственных унитарных предприятий и о биржевой торговле в части законодательного введения норм, предусматривающих особый порядок закупки и (или) реализации на организованных рынках основных видов ресурсов хозяйствующими субъектами, созданными с участием государства.

Действия Правительства Российской Федерации в сфере поддержки развития малого предпринимательства будут направлены на решение следующих основных задач:

формирование стабильных нормативно-правовых условий функционирования малого предпринимательства;

создание условий для инвестирования и кредитования малого предпринимательства на основе внедрения прогрессивных финансовых технологий;

упорядочение механизмов налогообложения и процедур учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства;

защита малого бизнеса от антиконкурентных действий локальных монополий, включая муниципальные организации, на региональных рынках;

повышение эффективности использования бюджетных ресурсов поддержки малого предпринимательства в качестве гарантийных схем для банковского кредитования;

оптимизация функционирования действующей инфраструктуры поддержки малого предпринимательства;

содействие в развитии инфраструктуры поддержки малого предпринимательства в наукоградах, закрытых административно-территориальных образованиях, военных городках и гарнизонах;

содействие развитию структур поддержки малого бизнеса на муниципальном уровне;

содействие выставочно-ярмарочной деятельности в целях продвижения продукции субъектов малого предпринимательства на межрегиональные и региональные рынки;

формирование рынка информационных, консультационных, научно-технологических и обучающих услуг для малых предприятий, в том числе оказываемых специализированными объектами инфраструктуры поддержки малого предпринимательства с использованием современных технологий.

Политика Правительства Российской Федерации по управлению государственной собственностью будет строиться на базе четкого определения целей участия государства в хозяйственных обществах и унитарных предприятиях: в каких предприятиях, в какой степени и с какими целями государство принимает участие. Это позволит качественно повысить эффективность деятельности предприятий госсектора экономики, реализовать меры по оптимизации его состава.

Основными направлениями действий Правительства Российской Федерации будут:

продолжение работы по сокращению количества унитарных предприятий путем реорганизации и приватизации. Учитывая, что в настоящее время правовой статус более чем 11 тысяч государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, не позволяет им быть полноценными и эффективными субъектами рыночной экономики;

отказ от использования права хозяйственного ведения и постепенная оптимизация количества унитарных предприятий;

продолжение работы по продаже пакетов акций акционерных обществ, деятельность которых не связана со стратегическими интересами государства по обеспечению национальной безопасности;

повышение эффективности управления государственным имуществом, в том числе унитарными предприятиями и акциями, находящимися в государственной собственности, и составляющими государственный сектор экономики.

Решение указанных задач должно осуществляться в рамках нового закона о приватизации, который расширяет сферу действия законодательства о приватизации и укрепляет положение государства как собственника принадлежащего ему имущества, в том числе декларируя право Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований бессрочно осуществлять права собственника в отношении принадлежащего им имущества.

Приоритеты государственной политики в сфере приватизации государственного и муниципального имущества заключаются в следующем.

Приватизация государственного и муниципального имущества основывается на признании равенства приобретателей (покупателей) государственного и муниципального имущества и открытости деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Вместе с тем назрела необходимость внедрения целого ряда принципиально новых подходов, применение которых должно привести к качественному повышению эффективности решения задач приватизации.

Важнейшим элементом приватизационного процесса должно стать его стратегическое планирование, осуществляемое по тем же принципам, что и планирование федерального бюджета на соответствующий год. Процесс подготовки прогнозного плана (программы) приватизации имущества должен включать в себя пообъектную оценку целесообразности приватизации, подтверждаемой детальным финансово-экономическим обоснованием для каждого из объектов, который предполагается включить в план.

Повышению эффективности реализации прогнозного плана (программы) приватизации должно способствовать существенное расширение инструментария приватизации. Наряду с такими традиционными способами приватизации как аукцион и конкурс, наиболее эффективными для приватизации при наличии спроса, необходимо внедрять в практику дополнительные механизмы, делающие возможной продажу имущества, ликвидность которого невелика. Необходимо открыть доступ к приватизации предприятий этой группы среднему и малому бизнесу. Одновременно нужно сохранить имеющийся положительный опыт предпродажной подготовки наиболее значимых приватизационных проектов с привлечением финансовых и юридических консультантов, аудиторов, оценщиков и иных экспертов.

Необходимо законодательное решение вопроса о правах акционерных обществ, созданных и создаваемых в процессе приватизации, на ранее предоставленные им земельные участки. Создание единого имущественного комплекса, состоящего из предприятия и ранее предоставленного ему земельного участка, позволит значительно повысить капитализацию предприятия, что должно привести к росту его инвестиционной привлекательности. Для этого необходимо внедрить в практику включение земельных участков в уставный капитал государственных и муниципальных унитарных предприятий при их преобразовании в процессе приватизации, а также создать условия для продажи участков созданным при приватизации акционерным обществам по нормативной цене либо путем внесения в их уставные капиталы в качестве вклада государства.

Для повышения эффективности деятельности государственных унитарных предприятий и государственных учреждений требуется совершенствование системы взаимоотношений с руководителями государственных унитарных предприятий, а также усиление контроля над их деятельностью.

Предстоит осуществить комплекс мер по повышению квалификации государственных служащих, являющихся представителями государства в акционерных обществах, повысить ответственность представителей государства через принятие соответствующих нормативных правовых актов. Будет сформирован институт профессиональных государственных представителей, для которых деятельность по представлению государства в органах управления акционерных обществ будет являться основной. Будет решена проблема финансирования деятельности по управлению акциями, находящимися в федеральной собственности.

Важным направлением является мониторинг, анализ и планирование финансово-хозяйственной деятельности акционерных обществ, более 50 процентов акций которых находятся в федеральной собственности. Необходимо принять единую методику, обеспечить отраслевые министерства автоматизированными средствами комплексного анализа финансово-хозяйственной деятельности предприятий.

Такой мониторинг позволит осуществлять проведение сводного, отраслевого и регионального анализа деятельности акционерных обществ с государственным участием, анализа эффективности функционирования акционерных обществ, определение планируемого объема дивидендов, перечисляемых в федеральный бюджет, а также осуществлять другие необходимые расчеты для обеспечения принятия качественных решений представителями государства в органах управления акционерных обществ.

Целью государственной политики в сфере земли и иной недвижимости в среднесрочной перспективе 2002-2004 годов является существенное расширение правовых основ для развития рынка недвижимости, обеспечение условий для эффективного использования земельных участков и иных объектов недвижимости всех форм собственности. В этот период должны быть проведены преобразования в рамках трех основных направлений.

Реформирование правоотношений в сфере земли и иной недвижимости включает проведение следующих мероприятий:

разграничение государственной собственности на землю, обеспечивающее права Российской Федерации, субъектов Российской Федерации на земельные участки, необходимые для реализации ими задач и функций, установленных законодательством Российской Федерации, и земельные участки под объектами недвижимости, приватизированными и отчужденными из соответствующей собственности; передачу в собственность муниципальных образований земель в их границах за исключением земель, отнесенных к государственной собственности или находящихся в частной собственности;

законодательное оформление правовой концепции единого объекта недвижимости через определение земельного участка как базового элемента недвижимости, а любых его строительных изменений - как улучшений земельного участка;

передача прав собственности на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, собственникам расположенных на них объектов недвижимости, приватизация земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости как единых объектов;

законодательное обеспечение продажи в основном на конкурсной основе под застройку земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности;

законодательное обеспечение гарантии надежности регистрации прав на недвижимость, а в перспективе - переход к принципу полной защиты государством имущественных прав добросовестного приобретателя (зарегистрированного собственника).

Государственная политика по стимулированию эффективного использования земли и иной недвижимости и развития рынка недвижимости предусматривает осуществление следующих мер:

создание государственного земельного кадастра как единой системы государственного учета недвижимости на основе автоматизированных технологий и обеспечение публичности его сведений;

проведение территориального зонирования земель поселений и иных территорий с целью установления разрешенного использования земель и градостроительных регламентов;

обеспечение условий для проведения землеустройства на землях сельскохозяйственного назначения, закрепленных за сельскохозяйственными организациями и крестьянскими (фермерскими) хозяйствами;

создание экономических условий, стимулирующих объединение земельных долей в земельные участки, находящиеся в собственности или аренде у сельскохозяйственных организаций или крестьянских (фермерских) хозяйств, с последующим гражданским оборотом исключительно земельных участков;

организация эффективного контроля за охраной и использованием земельных ресурсов, направленного на сохранение и восстановление природных свойств земель.

Стимулирование инвестиций в развитие недвижимости требует также решения задач:

упрощения процедур и сокращения сроков получения застройщиками прав на земельные участки для строительства;

создания условий для формирования земельных участков как объектов недвижимости посредством разработки землеустроительной, градостроительной и иных видов документации;

развития конкуренции на рынке услуг по формированию и техническому описанию земельных участков и иной недвижимости;

стимулирования развития ипотечного кредитования с использованием в качестве обеспечения земельных участков и других объектов недвижимости.

Приоритетное значение приобретает реформирование системы платежей за землю и иную недвижимость, которое должно реализовать принцип единства земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости. С этой целью предусматривается осуществление следующих мер:

разработка правил и проведение кадастровой оценки земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости по принципу наиболее эффективного их использования;

планомерный переход от земельного налога и налога на имущество к налогу на недвижимость, что создаст постоянный и предсказуемый источник наполнения бюджетов муниципальных образований и позволит обеспечить эффективное использование и развитие недвижимости;

установление общих принципов расчета арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности (и прочно связанные с ними объекты недвижимости в случае единства прав на них), а также правил определения цены земельных участков при их отчуждении, залоге из государственной и муниципальной собственности.

Институциональное обеспечение государственной политики в сфере земли и иной недвижимости предполагает создание правовой "законодательной вертикали" и "исполнительной горизонтали", то есть системы правового государственного и муниципального регулирования рынка недвижимости.

Следует законодательно зафиксировать две различные функции государства и органов местного самоуправления на рынке недвижимости: публично-правовую как организаторов этого рынка и частно-правовую как собственников недвижимости, участников рынка. Участие граждан и их объединений в решении проблем рынка недвижимости осуществляется через процедуры публичных слушаний по вопросам территориального зонирования, посредством саморегулирования деятельности профессиональных участников рынка недвижимости.

В этой связи должны быть осуществлены следующие преобразования:

совершенствование государственного регулирования и стратегического планирования развития рынка земли и иной недвижимости;

исключение функции по распоряжению землей и недвижимым имуществом из полномочий различных ведомств, кроме одного, представляющего государство или муниципальное образование как собственника, и регулирование их деятельности, включая права по принудительному выкупу (изъятию) недвижимости и ограничению прав на нес в публичных интересах, процедуры выкупа при справедливой компенсации правообладателям и общественного контроля за использованием и распоряжением государственной и муниципальной недвижимостью в интересах государства и общества;

совершенствование системы государственных и муниципальных служб (учреждений), обеспечивающих административную инфраструктуру рынка недвижимости;

создание на местном уровне муниципальных служб, выполняющих функции по планированию использования земель и их территориальному зонированию, оценке и налогообложению недвижимости на базе ее рыночной стоимости;

отделение от государственных и муниципальных функций и развитие рынка услуг по проведению землеустройства, формированию и техническому описанию объектов недвижимости;

передача части функций по регулированию деятельности профессиональных участников рынка недвижимости (риэлторов, оценщиков, страховщиков) их объединениям и ассоциациям с целью стимулирования профессионального бизнес-сообщества к повышению надежности и эффективности сделок на рынке недвижимости.

Целью реформирования банковской системы является создание устойчивого, пользующегося доверием экономических агентов банковского сектора, эффективно и в полной мере выполняющего функции финансового посредничества, способствующего развитию экономики в целом.

Практическими задачами на период 2002-2004 годов, решение которых будет способствовать достижению поставленных стратегических целей реформирования банковской системы, являются укрепление финансового состояния жизнеспособных банков и выведение с рынка проблемных, рост капитализации и консолидация кредитных организаций, переход на международные стандарты учета и повышение прозрачности банковской системы, ликвидация разрыва между коммерческими банками и реальным сектором.

Учитывая центральное место банковской системы в структуре экономики и ее тесную взаимосвязь с общим состоянием и тенденциями в экономической сфере, непременными условиями успеха намеченных преобразований в банковском секторе являются стабильность и предсказуемость макроэкономической политики, с одной стороны, и одновременные практические шаги в области реструктуризации корпоративного сектора, совершенствование правовой базы и судебной системы, с другой.

В сфере организации деятельности банков основные усилия должны быть направлены на сохранение и развитие конкурентных основ функционирования банковской системы, что подразумевает обеспечение единых условий работы для всех кредитных организаций (вне зависимости от территориальной принадлежности и формы собственности), строгое выполнение законодательно установленных норм и требований, исключение возможности внешнего влияния на политику банков (за исключением случаев, прямо предусмотренных законом).

Важную роль в решении указанных задач должен сыграть переход кредитных организаций на международные стандарты финансовой отчетности. Реализация этой меры потребует изменения нормативной базы бухгалтерского учета и налогового законодательства, а также переподготовки кадров. Развитию конкуренции в банковском секторе также будут способствовать меры, направленные на повышение прозрачности деятельности коммерческих банков: требование ежеквартальной публикации в печати балансов, отчетов о финансовых результатах и ключевых финансовых показателях работы банков. Необходимо также законодательно обязать кредитные организации, являющиеся головными в составе банковских групп, публиковать консолидированный балансовый отчет и отчет о прибылях и убытках.

В целях расширения спектра услуг, предоставляемых финансовым сектором, и более полного удовлетворения потребностей экономических агентов в финансовом посредничестве представляется целесообразным развитие в рамках банковского сектора таких видов кредитных учреждений, как ссудно-сберегательные ассоциации, кредитные кооперативы и другие.

В среднесрочной перспективе будет осуществлен выход Банка России из капитала росзагранбанков, а также крупных банков с государственным участием параллельно с началом реструктуризации, в том числе приватизации этих банков.

В сфере законодательства работа должна быть направлена на обеспечение правовых основ развития банковского бизнеса, соответствующих международной практике, создание условий для роста капитализации и последовательной консолидации банковского сектора, в том числе путем существенного повышения требований к минимальному размеру капитала кредитных организаций.

Ориентируясь на международные нормы в области финансового посредничества, необходимо создать законодательные механизмы противодействия легализации через банковскую систему преступных доходов, предотвращения проведения сомнительных операций и сделок, а также исключения возможности установления контроля над кредитными организациями недобросовестными лицами. Одной из первостепенных задач в этом плане является реализация законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.

Расширению операций коммерческих банков с реальным сектором экономики должно способствовать создание адекватной правовой базы, регулирующей предоставление синдицированных банковских кредитов, выпуск и обращение ипотечных ценных бумаг, развитие системы раскрытия информации о добросовестности исполнения заемщиками обязательств перед банками.

Важное значение для повышения эффективности работы по реформированию банковской системы будет иметь принятие подготовленных поправок в действующее законодательство, затрагивающих вопросы допуска организаций на рынок банковских услуг, лицензирования банковской деятельности, пруденциального банковского надзора, банкротства и ликвидации кредитных организаций.

Совершенствование системы банковского регулирования и надзора будет ориентировано на повышение устойчивости и надежности банков и защиту интересов их кредиторов и вкладчиков.

Важнейшим элементом обеспечения финансовой стабильности банковского сектора является дальнейшее развитие системы требований к управлению рисками, принимаемыми на себя кредитными организациями. Работа в этом направлении будет проводиться с учетом международного опыта и с перспективой перехода от формальных ограничений и регламентаций к регулированию рисков путем максимального учета при определении требований, предъявляемых к кредитным организациям, финансового состояния банка и качества внутрибанковских систем управления и контроля за рисками.

Предстоит внедрить в практику оценку рисков на консолидированной основе и обеспечить развитие соответствующего направления в системе банковского надзора.

На начальном этапе целесообразным представляется расширение набора инструментов и рисков, по которым банки должны формировать резервы на возможные потери. Впоследствии с внедрением международных стандартов бухгалтерского учета и модернизацией системы налогообложения подходы к порядку формирования всех видов резервов будут либерализованы.

Актуальным является совершенствование методики анализа финансового состояния банков с целью выявления проблем кредитных организаций на ранних стадиях их возникновения. В отношении банковского сектора в целом особое внимание будет уделено разработке системы показателей, свидетельствующих о наличии системных рисков банковской деятельности.

Реализация инвестиционной модели как инструмента развития российской экономики является одним из основных направлений действий Правительства Российской Федерации в среднесрочной перспективе.

В 2002-2004 годах главной задачей политики поощрения инвестиций будет создание условий, способствующих расширению притока инвестиционных ресурсов в экономику и обеспечения на этой основе устойчивого экономического роста.

Инвестиционная политика в среднесрочной перспективе будет осуществляться в двух направлениях:

1) привлечение инвестиций частного сектора, прямых иностранных инвестиций, которые должны стать основным источником модернизации экономики России.

Важным источником инвестиций в развитие экономики России должны стать внутренние инвестиционные ресурсы - сбережения населения, накопления предприятий. Для их эффективного использования необходимо развитие финансовой инфраструктуры - банковской системы, фондового рынка, рынка страховых услуг, а также разработка и совершенствование индивидуальных инвестиционных схем.

Перспективным источником финансирования инвестиционных потребностей экономики России являются прямые иностранные инвестиции. Помимо содействия технологическому обновлению основных фондов предприятий, они несут в себе потенциал увеличения экспорта продукции и услуг, возможности импорта технологий, практических навыков, управленческого мастерства и ноу-хау, способствуют становлению рыночных механизмов и интеграции российской экономики в мировое хозяйство.

Основными задачами политики привлечения прямых иностранных инвестиций в экономику России на среднесрочную перспективу должны стать: совершенствование нормативно-правовой базы для деятельности иностранных инвесторов с учетом стратегических интересов России, развитие политики привлечения иностранных инвестиций в регионы, совершенствование отраслевой структуры их распределения, создание системы страхования иностранных инвестиций.

Важным условием привлечения иностранных инвестиций является формирование благоприятного имиджа России, а также информирование зарубежных инвесторов об инвестиционных возможностях в отдельных секторах российской экономики на принципах дебюрократизации экономики, обеспечения гарантии прав собственности и равных условий конкуренции, либерализации валютного регулирования;

2) обеспечение максимальной эффективности инвестирования бюджетных средств.

В условиях ограниченности объемов прямого государственного инвестирования за счет федерального бюджета в отдельные отрасли, производства и секторы экономики будут определены приоритеты и сроки предоставления государственной поддержки, обеспечена ее эффективность и прозрачность, а также тщательная оценка объектов поддержки.

Государственное инвестирование в среднесрочной перспективе будет осуществляться в основном посредством программно-целевых механизмов, обеспечивающих наибольшую эффективность, а также в ряде случаев посредством субсидирования части процентных ставок по кредитам коммерческих банков. Приоритетными объектами государственных инвестиций будут: социальное развитие, экономическая инфраструктура (транспортная, телекоммуникационная, финансовая), охрана окружающей среды, оборонно-промышленный комплекс. Меры государственной поддержки также будут направлены на развитие высоких технологий, прежде всего информационных.

В 2002-2004 годах основной акцент государственной инвестиционной политики будет сделан на создании условий для развития высококонкурентных секторов экономики, создании долгосрочной основы для интенсивного обновления основных фондов и переориентации инвестиционной деятельности на расширение производственного потенциала на базе современных технологий.

Важнейшим инструментом государственной инвестиционной политики станет использование различных режимов недропользования, в том числе соглашений о разделе продукции (СРП), а также договоров концессии, заключаемых государством с частными инвесторами.

Для осуществления эффективного экономического и организационно-правового регулирования деятельности в области СРП политика Правительства Российской Федерации в период до 2004 года будет реализовываться в следующих направлениях:

уточнение и детализация стратегии применения режима СРП в Российской Федерации. Будет уточнена программа освоения запасов минерально-сырьевых ресурсов на условиях СРП до 2020 года;

упрощение процедур заключения СРП, жесткая регламентация процедур и сроков принятия решений для российских органов исполнительной власти, вовлеченных в процессы подготовки и реализации проектов СРП; поэтапное формирование системы "одного окна" для инвесторов;

обеспечение прозрачности реализации СРП путем реформирования системы бухгалтерского учета с учетом особенностей режима СРП; совершенствование системы информации, учета и контроля за реализацией СРП;

предоставление прав пользования недрами на условиях СРП преимущественно на конкурсной основе.

Региональные нормативные правовые акты и договора о разграничении полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации должны быть приведены в соответствие федеральному законодательству с целью создания единообразного и стабильного правового режима обеспечения деятельности соглашений.

Задача обеспечения притока инвестиций, в том числе иностранных, в реальный сектор экономики должна решаться не только по линии СРП, но и путем заключения концессионных договоров. В этих целях необходимо принятие соответствующего закона, в котором должна быть зафиксирована возможность предоставления государством частному инвестору (российскому и иностранному) исключительных прав на пользование государственной и муниципальной собственностью, являющейся предметом договора между государством как собственником и частным инвестором. Передача прав будет осуществляться на возмездной основе и на различные сроки, включая возможность осуществления долгосрочных концессий. В законе также будет закреплен механизм определения стоимости предоставляемых исключительных прав и схемы распределения концессионных платежей, цели концессионирования, что создаст предпосылки для сбалансированности интересов сторон.

В закон будут включены положения о неизменности правовых условий реализации проектов ("дедушкина оговорка" и другие государственные гарантии).

Концессионные договора могут получить широкое распространение в различных областях экономической деятельности, приведут к более эффективному использованию государственной или муниципальной собственности, составят альтернативу сделкам, влекущим отчуждение такого имущества в результате его приватизации.