Законодательная база Российской Федерации

РАСПОРЯЖЕНИЕ Правительства РФ от 15.08.2003 N 1163-р

За предыдущее десятилетие масштабы государственного вмешательства в экономику заметно сократились. Значительная часть производственных компаний, предприятий сферы услуг теперь относится к частному сектору экономики. В то же время государственное присутствие в экономике до сих пор остается слишком большим.

Экономическое развитие сдерживается недоверием бизнеса и общества к государству, его способностям гарантировать право собственности и устанавливать стабильные и предсказуемые правила рыночного поведения. Отношения государства и общества не прозрачны и обременены массой административных барьеров. Органы государственной власти и местного самоуправления не ориентированы на потребности экономики и общества. Административные процедуры определены нечетко, что позволяет чиновникам принимать решения на их усмотрение.

Система оплаты труда государственных служащих не играет стимулирующую роль. Размер заработной платы на государственной службе не соответствует уровню оплаты труда, сложившемуся на рынке труда для работников соответствующей квалификации.

При этом государство осуществляет избыточное регулирование экономики, остается крупным собственником, акционером многих коммерческих предприятий, учредителем государственных унитарных предприятий и учреждений, деятельность которых напрямую не связана с исполнением государственных функций. Не решена проблема четкого функционирования системы правоприменения в сфере экономического законодательства (которая включает прежде всего судебную систему и органы правопорядка).

В совокупности эти факторы оказывают сильное давление на экономику, подрывают принципы рыночной конкуренции, заметно снижают эффективность функционирования производственной инфраструктуры, негативно влияют на инвестиционный и предпринимательский климат.

В среднесрочной перспективе предстоит активизировать решение задачи снижения государственного вмешательства в экономику, в том числе сократить административное вмешательство в деятельность хозяйствующих субъектов, приватизировать предприятия, не связанные с исполнением государством его функций, повысить эффективность управления государственной собственностью, провести судебную реформу в увязке с реформой органов правопорядка.

Необходимо совершенствовать взаимодействие различных уровней власти - федеральной, региональной и муниципальной. Важной задачей в сфере развития федеративных отношений на этот период является формирование механизмов разграничения полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В этих целях требуется корректировка проводимой региональной социально-экономической политики с определением роли регионов в разработке экономической политики, а также ускорение тесно связанных между собой реформ межбюджетных отношений и местного самоуправления.

Особое значение должно быть уделено проведению военной реформы.

Важнейшим элементом модернизации системы государственного управления является реформирование органов исполнительной власти. Изменения в экономической системе, произошедшие в России за последнее десятилетие, привели к трансформации, разрушению старых и созданию новых экономических институтов. В то же время принципы принятия решений, механизмы и структура органов исполнительной власти не претерпели значительных изменений.

В среднесрочной перспективе предстоит осуществить основные мероприятия административной реформы, для чего необходимы:

завершение процесса разграничения полномочий между федеральной исполнительной властью и исполнительной властью субъектов Российской Федерации, применение, где это возможно и целесообразно, механизма взаимного делегирования полномочий;

отказ от некоторых функций государственного регулирования в определенных сферах экономической и общественной жизни (полное дерегулирование);

определение и законодательное закрепление за исполнительной властью ныне отсутствующих функций и полномочий, необходимых для обеспечения конституционных прав и свобод граждан;

расширение практики проведения независимой экспертизы проектов нормативных правовых актов с привлечением саморегулируемых организаций, законодательное обеспечение права граждан на доступ к информации о деятельности органов государственной власти, создание соответствующих доступных информационных ресурсов;

ликвидация дублирования функций и полномочий, закрепленных за федеральными органами исполнительной власти;

разделение правоустанавливающих и правоприменительных функций в системе федеральных органов исполнительной власти;

исключение существующей практики, когда орган исполнительной власти, регулирующий определенные рыночные отношения, одновременно либо сам, либо через созданные им организации, является еще и субъектом этого регулирования;

дальнейшее совершенствование системы государственной службы в увязке с новыми принципами построения и функционирования исполнительной власти;

совершенствование оплаты труда государственных служащих с учетом эффективности их деятельности, улучшение финансово-экономического и материально-технического обеспечения государственной службы;

разработка механизмов ротации кадрового состава государственных служащих, формирования на конкурсной основе кадрового резерва;

формирование механизмов регулирования служебного поведения и конфликта интересов.

Главной целью политики в сфере дебюрократизации является устранение излишнего административного вмешательства государства в деятельность хозяйствующих субъектов, негативно влияющего на предпринимательский климат.

Основными задачами в этой сфере в 2003-2005 годах являются:

упорядочение разрешительных, контрольных и надзорных функций государства по отношению к хозяйствующим субъектам;

постепенное исключение прямого или косвенного финансирования государственных функций за счет принудительных отчислений, штрафов и оказания платных услуг;

совершенствование правовых основ саморегулирования;

введение процедуры доказательства необходимости государственного или иного вмешательства в экономику, а также процедуры периодической оценки эффективности регулирующих мер с возможным отказом по ее результатам от государственного вмешательства;

усиление ответственности хозяйствующих субъектов за несоответствие обязательных требований к продукции и процессам производства;

осуществление регулирования прежде всего через нормы прямого действия.

Для реализации этих задач необходимо:

заменить действующую систему обязательных требований к продукции и процессам производства, включающую в настоящее время как требования по безопасности, так и потребительские характеристики конкурентного характера, на систему обязательных требований только в отношении безопасности;

ввести новую систему технического регулирования с принятием всех необходимых технических регламентов (первоочередные регламенты - в 2005 году);

сократить обязательную сертификацию до минимального уровня, обеспечивающего безопасность продукции, с учетом развития декларирования как формы подтверждения соответствия продукции обязательным требованиям;

сформировать независимую систему стандартизации, ориентированную на соответствие новейшим достижениям науки и технологии и гармонизированную с международными системами стандартизации;

уточнить правовые основы деятельности саморегулируемых организаций с целью обеспечения добросовестного ведения хозяйственной деятельности;

внести в законодательство Российской Федерации изменения, направленные на усиление защиты прав потребителей;

разделить государственные контрольные и надзорные полномочия между органами власти федерального и регионального уровней, основываясь на разграничении предметов ведения;

совершенствовать систему лицензирования;

уточнить механизмы обжалования незаконных действий административных органов и должностных лиц, а также решений, ущемляющих права предпринимателей;

упростить процедуру регистрации юридических лиц с объединением регистрации, постановки на учет в налоговых органах и во внебюджетных фондах (Пенсионном фонде Российской Федерации, Фонде социального страхования Российской Федерации, территориальных фондах обязательного медицинского страхования);

регламентировать действия государственных служащих при выдаче государственных разрешений и согласований, предоставлении ресурсов для осуществления предпринимательской деятельности с установлением исчерпывающего перечня оснований для отказа;

совершенствовать законодательство Российской Федерации с целью упрощения процедур реорганизации и ликвидации юридических лиц.

Основными задачами военной реформы с учетом ее социально-экономических последствий являются:

обеспечение комплектования личным составом на контрактной основе в первую очередь соединений и воинских частей постоянной готовности Вооруженных Сил Российской Федерации, внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации и пограничных войск, а также создание стимулов для поступления на военную службу по контракту;

сокращение начиная с 2008 года продолжительности срока военной службы по призыву до одного года;

повышение эффективности использования бюджетных средств, направляемых на содержание Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов.

Для решения этих задач необходимо принятие следующих мер:

установление принципа открытости статей федерального бюджета, предусматривающих средства на национальную оборону и правоохранительную деятельность, осуществление гражданского контроля;

постепенный перевод Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов на комплектование преимущественно военнослужащими, проходящими военную службу по контракту;

формирование перехода Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов к межведомственной (сопряженной) унифицированной системе технического обеспечения;

вывод из состава Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов организаций невоенного характера, не оказывающих непосредственного влияния на состояние боевой готовности войск и сил, с последующей их ликвидацией или приватизацией;

формирование единой межведомственной унифицированной системы тылового обеспечения и финансирования расходов на военное образование и военную медицину, а также ликвидация дублирующих военно-учебных заведений и военно-медицинских учреждений;

совершенствование порядка заказов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, закупок продовольствия, предметов вещевого обеспечения, иной однотипной продукции и оказания услуг невоенного характера с применением тендерных процедур, унифицированных для Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов;

анализ возможности и осуществление на основе этого анализа перевода неденежных форм обеспечения и льгот военнослужащих в денежную форму и их объединение в единую форму оплаты труда военнослужащих, а также приравненных к ним лиц;

совершенствование процедуры найма на работу гражданского персонала на основе индивидуальных контрактов.

Несмотря на существенное сокращение государственной собственности, государственный сектор экономики остается слишком большим, что затрудняет эффективное управление им.

Основными задачами Правительства Российской Федерации в этой сфере на 2003-2005 годы являются:

поэтапное сокращение избыточной части государственного сектора, которая не обеспечивает выполнения функций государства;

переход к новой модели управления государственной собственностью, основанной на принципах строгого соответствия состава государственного имущества функциям государства;

существенное увеличение доходов от использования имущества, утратившего значение для обеспечения выполнения государственных функций и предусмотренного к приватизации.

Для выполнения первой задачи необходимы:

разработка порядка отнесения федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений и находящегося в их ведении федерального имущества к необходимому для выполнения государством своих функций;

принятие 3-летней программы приватизации с определением перечня приватизируемых объектов на первый год и среднесрочным прогнозом приватизации на два последующих года, содержащим критерии выбора объектов федеральной собственности, подлежащих приватизации в первую очередь;

приватизация в 2003-2005 годах пакетов акций акционерных обществ, приватизация или ликвидация унитарных предприятий, учреждений, а также находящегося в их ведении имущества, не требующегося для выполнения государственных функций;

продажа в 2004 году федеральных пакетов акций, размер которых не превышает 25 процентов уставного капитала акционерного общества, за исключением акционерных обществ энергетики, газового хозяйства, акционерных обществ, для которых предусматривается финансирование в рамках федеральной адресной инвестиционной программы, акционерных обществ, участвующих в формировании интегрированных структур, а также пакетов акций, продажа которых будет осуществляться исходя из потребности формирования доходной части федерального бюджета на 2004 год и последующие годы;

отказ государственных унитарных предприятий от использования права хозяйственного ведения, преобразование сохраняемых в государственной собственности унитарных предприятий в казенные предприятия (при правовой систематизации порядка их деятельности);

оптимизация деятельности казенных предприятий и учреждений в части обеспечения необходимого количества и качества производимых продукции, работ, услуг и обеспечения соответствия расходов на их производство установленному объему финансирования за счет средств федерального бюджета;

реорганизация государственных учреждений, не требующихся для обеспечения выполнения функций государства, в иные некоммерческие и коммерческие организации;

законодательное закрепление принципов перераспределения имущества между Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием в целях обеспечения имущественной основы выполнения всеми органами власти полномочий, возложенных на них Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Для выполнения второй задачи необходимо принятие следующих мер:

разработка основных принципов и механизмов формирования программы управления федеральным имуществом, ее увязки с программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, прогнозным финансовым планом и федеральным бюджетом на очередной год. Программа управления федеральным имуществом должна содержать планы приобретения, использования и выбытия имущества;

определение критериев оценки эффективности управления федеральным имуществом (активами);

переход к управлению федеральным имуществом на основе 3-летних программ с детализацией показателей на очередной финансовый год и прогнозом на два последующих;

совершенствование и разработка новых механизмов управления федеральной собственностью, включая привлечение профессиональных управляющих компаний, передачу государственного имущества в концессию;

формирование механизма опубликования информации о приватизируемом имуществе, об имуществе, которое может быть передано в аренду, доверительное управление или концессию, включая как объекты казны, так и имущество, находящееся в ведении государственных предприятий и учреждений (в том числе объекты, не завершенные строительством). Установление свободного доступа граждан и юридических лиц к информации не только об объектах, которые могут быть отчуждены или переданы в аренду, но и об условиях возможных приватизации, аренды, доверительного управления, а также установление порядка представления соответствующей информации руководителями государственных предприятий и учреждений, ответственности за нарушение этого порядка. Это позволит более эффективно использовать государственную собственность, увеличит спрос на нее, будет способствовать ее расширенному вовлечению в оборот, увеличению доходов федерального бюджета;

переход к рыночным механизмам определения ставок предоставляемого в аренду федерального недвижимого имущества.

Для реализации третьей задачи необходимы:

выработка эффективной дивидендной политики в отношении акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности;

повышение эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и обеспечение перечисления в бюджет части их прибыли.

Предметом особого внимания государства является регулирование отношений в области использования и охраны природных ресурсов и окружающей среды, которые представляют собой не только основу для развития экономики и социальной сферы, но и гарантию нормальной жизни и деятельности для нынешних и будущих поколений.

На сегодняшний день природные ресурсы используются недостаточно эффективно. Отсутствуют четкие условия доступа природопользователей к ресурсам. Интересы государства как собственника зачастую не защищены в полной мере, а пользователи природных ресурсов, в свою очередь, не имеют стимула для эффективного использования. При этом структура исчерпаемых природных ресурсов постоянно ухудшается, что требует более рационального природопользования.

Для решения указанных задач необходимо:

усиление роли государства в регулировании охраны окружающей среды, рационального использования и устойчивого воспроизводства природных ресурсов, в том числе создание эффективной системы контроля;

совершенствование нормативной базы в области введения экономически обоснованной системы платежей при пользовании природными ресурсами;

разработка новой системы классификации и государственного учета природных ресурсов, соответствующей международным правилам;

расширение сферы применения страхования гражданской ответственности природопользователей.

Указанные меры должны найти отражение в новых редакциях Лесного кодекса Российской Федерации, Водного кодекса Российской Федерации и Закона Российской Федерации "О недрах".

В области управления водным и лесным хозяйством следует:

выполнить мероприятия по приведению в безопасное состояние гидротехнических сооружений;

повысить роль и ответственность пользователей лесного фонда в вопросах улучшения состояния, воспроизводства, охраны и защиты лесов и выполнения лесохозяйственных работ на участках лесного фонда.

Внедрение экологически обоснованных технологий в промышленности способствует повышению конкурентоспособности национальной экономики, создавая дополнительное преимущество при выходе на мировой рынок. Высокие стандарты экологической комфортности среды обитания должны стать необходимым элементом социального стандарта.

В целях повышения эффективности управления охраной окружающей среды необходимо реализовать следующие основные меры:

создание нормативно-правовой базы для введения платы за негативное воздействие на окружающую среду;

упрощение процедуры предоставления экологических разрешений на осуществление хозяйственной деятельности на базе технологических нормативов, установленных на федеральном уровне;

введение добровольных деклараций (в том числе добровольного подтверждения соответствия международным экологическим стандартам) как формы экологического контроля;

создание нормативной правовой и институциональной базы для применения международных экологических финансовых механизмов, в том числе предусмотренных положениями международных конвенций в области охраны окружающей среды.

Основными целями региональной политики на предстоящий период являются:

обеспечение стабильной и предсказуемой федеральной налоговой политики и политики бюджетных расходов (четкое распределение расходных полномочий и соответствующей доходной базы между уровнями власти, предсказуемость тарифной политики в области оказания услуг естественными монополиями, отмена нефинансируемых мандатов, установление жестких бюджетных ограничений для органов региональной и муниципальной власти);

обеспечение свободного перемещения рабочей силы и капитала на всей территории Российской Федерации;

сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов, в том числе финансовая поддержка беднейших регионов;

создание равных условий для экономического развития субъектов Российской Федерации, а также равных конкурентных условий для предпринимательской деятельности во всех регионах страны.

Региональная политика предполагает решение следующих задач:

оптимальное распределение расходных и доходных полномочий между органами власти различных уровней, повышение заинтересованности региональных органов власти в расширении налоговой базы путем создания стимулов в системе межбюджетных отношений;

развитие и оптимизация в регионах социальной, инженерной, транспортной, рыночной, производственной, телекоммуникационной инфраструктуры;

развитие объектов межрегиональной инфраструктуры;

снижение административных и экономических барьеров для межрегионального взаимодействия при перемещении товаров, услуг, рабочей силы, капитала;

проведение согласованной на федеральном и региональном уровне социально-экономической политики с учетом ресурсного потенциала и конкурентных преимуществ регионов.

Для достижения этих целей необходимо:

использование отраслевых, социальных и федеральных целевых программ для развития инфраструктуры и решения социальных вопросов в экономически слабых регионах;

создание общероссийской информационной системы мониторинга социально-экономического развития субъектов Российской Федерации;

приведение в соответствие с федеральным законодательством всех нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Важнейшим направлением государственной территориальной политики остается развитие Крайнего Севера, для чего необходим пересмотр форм и методов государственной политики в отношении северных территорий с целью усиления адресности поддержки населения.

Для освоения Арктики необходима также разработка комплекса мер государственной поддержки.

Основными целями реформирования межбюджетных отношений на среднесрочную перспективу являются:

в области социальной справедливости - обеспечение гражданам независимо от места их проживания равного доступа к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям;

в области экономической эффективности - создание долгосрочных стимулов для региональных и муниципальных органов власти, способствующих расширению налогооблагаемой базы, поддержанию конкурентной среды, созданию благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата;

в области бюджетной ответственности - управление общественными финансами при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий, прозрачность и подотчетность налогово-бюджетной политики, обеспечение на каждом уровне бюджетной системы соответствия между доходными источниками и расходными полномочиями;

в области политической консолидации - достижение общественного согласия по вопросам закрепления за уровнями бюджетной системы и регионами финансовых ресурсов, создание условий для эффективного выполнения региональными и местными органами власти своих полномочий.

В 2003-2005 годах будут реализованы следующие меры:

принятие законов об органах государственной власти субъектов Российской Федерации и о местном самоуправлении в новой редакции, внесение в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Налоговый кодекс Российской Федерации вытекающих из этих законов поправок, устанавливающих новую систему межбюджетных отношений, основанных на соответствии на каждом уровне бюджетной системы доходных источников и расходных полномочий, укрепляющих бюджетную дисциплину и ответственность (в том числе - путем введения в неплатежеспособных субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях внешнего финансового управления);

введение и применение механизмов обеспечения ответственности региональных и местных органов власти за проводимую бюджетную политику, выполнение финансовых обязательств перед населением бюджетными учреждениями, кредиторами;

законодательное установление критериев и процедур осуществления более жесткого контроля за бюджетным процессом, а также определение условий и механизма введения временного ограничения налогово-бюджетных полномочий региональных и местных органов власти;

создание системы заинтересованности регионов в расширении налогооблагаемой базы.

Целью совершенствования и развития экономических основ местного самоуправления является повышение эффективности решения вопросов местного значения, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления.

Ключевыми задачами в этой сфере являются:

совершенствование системы местного самоуправления;

приведение компетенции муниципальных образований в соответствие с их ролью в системе власти и общественном хозяйстве;

совершенствование структуры органов местного самоуправления;

создание территориальной структуры местного самоуправления, обеспечивающей его реальное осуществление на всей территории Российской Федерации;

обеспечение соответствия финансовых и материальных средств, находящихся в муниципальной собственности, полномочиями органов местного самоуправления;

повышение эффективности управления муниципальным хозяйством.

Для решения указанных задач необходимо:

усовершенствовать нормативную правовую базу местного самоуправления, в частности принять в новой редакции Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", внести связанные с его принятием изменения и дополнения в другие законодательные акты Российской Федерации;

подготовить правовые акты по вопросам местного самоуправления для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

разработать и внедрить методические рекомендации по установлению территорий муниципальных образований и формированию структур органов местного самоуправления;

внести в налоговое и бюджетное законодательство изменения и дополнения, обеспечивающие закрепление за местными бюджетами необходимых доходных источников, установить доходные и расходные полномочия органов местного самоуправления, перевести межбюджетные отношения на единую методологическую основу;

разработать порядки уточнения состава имущества, находящегося в муниципальной собственности, разграничения объектов муниципальной собственности между муниципальными образованиями, приобретения и отчуждения собственности, участия муниципальных образований в осуществлении гражданско-правовых отношений, в том числе в создании, реорганизации, ликвидации муниципальных коммерческих и некоммерческих организаций, в осуществлении отношений с ними, установления полномочий органов местного самоуправления в области природопользования;

содействовать внедрению в практику муниципального управления современных методов управления местными финансами, муниципальным имуществом, социально-экономическим развитием муниципальных образований;

создать условия для внедрения в практику управления хозяйством информационно-коммуникационных технологий;

оказать содействие созданию и совершенствованию системы подготовки, повышения квалификации и переподготовки кадров для органов муниципального управления, системы распространения информации о практике проведения экономической политики на муниципальном уровне.