Законодательная база Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 28.01.2002 N 65 (ред. от 10.03.2009) "О ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЕ "ЭЛЕКТРОННАЯ РОССИЯ (2002-2010 ГОДЫ)"

По мере развития и проникновения информационных и коммуникационных технологий во все сферы общественной жизни органы государственной власти все чаще используют их для организации эффективного управления своей деятельностью и повышения качества предоставляемых услуг населению. Использование таких технологий в современном информационном обществе является необходимым условием обеспечения соответствия государственного управления ожиданиям и потребностям населения.

Сегодня в Российской Федерации созданы все необходимые предпосылки для совершенствования работы государственного аппарата на основе широкого использования информационных и коммуникационных технологий. В целом решены задачи, связанные с формированием в органах государственной власти современной базовой информационно-технологической инфраструктуры. В основном удовлетворены потребности органов государственной власти в вычислительной технике, формируются территориально распределенные ведомственные компьютерные сети. Во многих органах государственной власти созданы автоматизированные рабочие места, обеспечивающие доступ к сети Интернет. Некоторыми федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации успешно реализуются программы и проекты по созданию государственных информационных систем, обеспечивающих автоматизированный сбор, обработку и хранение данных, необходимых для качественного и эффективного выполнения возложенных на них функций. Существуют успешные прецеденты организации обмена данными в электронном виде между ведомствами, а также между государственными органами, населением и организациями. Многими органами государственной власти созданы сайты в сети Интернет, на которых размещается нормативная правовая, справочная и новостная информация, связанная с деятельностью этих органов. В рамках реализации административной реформы ведется системная работа по описанию функций и процессов государственного управления, анализу возможностей их оптимизации и совершенствования на основе применения современных технологий. На федеральном уровне подготовлены нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы доступа к информации органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Вместе с тем, несмотря на стремительный рост спроса на информационные и коммуникационные технологии со стороны органов государственной власти, их внедрение не всегда приводит к улучшению качества функционирования государственного аппарата, а зачастую усиливает негативные последствия неэффективных административно-управленческих процессов.

Сохраняются значительные различия между органами государственной власти по использованию информационных и коммуникационных технологий в своей деятельности, результаты внедрения таких технологий носят преимущественно локальный ведомственный характер. Существует серьезное отставание органов государственной власти субъектов Российской Федерации от федеральных органов государственной власти по уровню информационно-технологического обеспечения административно - управленческих процессов, а также по уровню развития информационно - технологической инфраструктуры и государственных информационных систем. Многие федеральные органы государственной власти не имеют комплексных программ внедрения информационных и коммуникационных технологий и совершенствования на их основе своей деятельности, что приводит к несистемным расходам на такие технологии. Основная доля бюджетных расходов приходится на приобретение и установку компьютерного и сетевого оборудования, что в целом свидетельствует о недостаточном уровне развития и использования прикладных информационных систем, а также доминировании технологического подхода к решению задач информатизации. При этом органы государственной власти в большинстве случаев зачастую дублируют разработку типовых программных решений поддержки выполнения возложенных на них функций. Закупка и внедрение программного обеспечения производятся без использования открытых стандартов, что приводит к несовместимости программно-технических решений, невозможности обмена данными между различными созданными государственными информационными системами.

На начальной стадии развития находятся основные государственные информационные системы, содержащие учетную информацию о ключевых объектах государственного управления. Лишь в незначительном количестве органов государственной власти развернуты и используются комплексные системы электронного документооборота. В единичных случаях внедряются информационно - аналитические системы планирования и мониторинга деятельности органов государственной власти. Не автоматизированы процедуры сбора и обработки информации, необходимой для планирования и определения целевых показателей результативности деятельности органов государственной власти, а также единая информационная система контроля их достижения. Отсутствует единая система планирования и мониторинга эффективности реализации государственных программ и проектов.

Созданные в сети Интернет сайты органов государственной власти практически не поддерживают оперативное информационное обновление и не содержат сведений о необходимых условиях получения государственных услуг, что также затрудняет взаимодействие граждан с органами власти. При этом недостаточными темпами развивается инфраструктура публичного (общественного) доступа населения к сайтам органов государственной власти и другие средства информационно-справочной поддержки и обслуживания населения.

Получение населением и организациями государственных услуг, а также информации, связанной с деятельностью органов государственной власти, в большинстве случаев требует их личного обращения в органы государственной власти, а также предоставления запросов и другой необходимой информации в бумажном виде. Это приводит к большим затратам времени и создает значительные неудобства для населения.

Отсутствует необходимая нормативная правовая база, а также стандарты и регламенты предоставления органами государственной власти населению, организациям и другим органам государственной власти требуемой информации. Не сформирована инфраструктура, обеспечивающая информационную безопасность электронных форм взаимодействия органов государственной власти между собой, с населением и организациями. Отсутствуют доступные механизмы обеспечения "цифрового доверия" (система удостоверяющих центров). Созданные удостоверяющие центры не объединены в домены взаимного доверия, их услуги фактически недоступны для населения и организаций. Для электронных форм взаимодействия не реализованы такие необходимые инфраструктурные услуги, как нотариат, официальность публикаций и другие сервисы, аналогичные институтам традиционных "бумажных" форм взаимодействия.

Используемые государственные информационные системы формировались отдельными органами государственной власти в условиях отсутствия единой нормативной правовой базы и общей координации. Содержащиеся в них сведения зачастую недоступны другим органам государственной власти для оперативного использования, что на практике приводит к значительным временным задержкам при обмене информацией на межведомственном уровне, ее многократному сбору и дублированию в отдельных системах. В результате эти информационные системы содержат сведения разной степени актуальности и достоверности. При этом часть информации оперативно не обновляется, что приводит также к несогласованности и противоречивости содержащихся в них данных. Различные форматы хранения данных ограничивают возможности применения автоматизированных средств поиска и аналитической обработки информации, содержащейся в различных системах. Все это снижает оперативность подготовки управленческих решений и качество государственных услуг, предоставляемых населению.

Неконтролируемый рост объемов информации о гражданах, организациях и объектах хозяйственного оборота, содержащейся в государственных информационных системах, в условиях отсутствия эффективных механизмов контроля ее использования создает также угрозу нарушения прав граждан.

Проблема отсутствия инфраструктуры, решений и стандартов в области обмена данными в электронном виде на межведомственном уровне, а также с населением и организациями становится особенно актуальной по мере дальнейшего проникновения информационных и коммуникационных технологий в социально-экономическую сферу и развития государственных информационных систем.

Отсутствие единых требований к совершенствованию административных процессов на основе применения информационных и коммуникационных технологий, единых подходов к формированию ведомственных программ в этой сфере, а также системы мониторинга и контроля качества их реализации приводит к отсутствию должного эффекта от внедрения таких технологий и существенно снижает эффективность расходования бюджетных средств на эти цели. В настоящее время ситуация в сфере планирования и контроля эффективности бюджетных расходов на внедрение информационных и коммуникационных технологий ведет к дальнейшей дифференциации органов государственной власти и невозможности обеспечения согласованного развития государственных информационных систем в соответствии с приоритетами модернизации государственного управления.

Отсутствие общих требований к управлению реализацией отдельных программ и проектов внедрения информационных и коммуникационных технологий на уровне органов государственной власти снижает результативность и качество их выполнения, приводит к значительному числу неудачно завершенных проектов или проектов, завершенных с нарушением сроков или превышением расходов. Отсутствие общей классификации применяемых в органах государственной власти информационных систем, а также базовых стандартов и рекомендаций по их реализации на практике приводит к использованию неэффективных технологий.

Общий уровень профессиональной подготовки работников органов государственной власти по владению современными информационными и коммуникационными технологиями также остается невысоким, что является особенно критичным в связи с внедрением в деятельность органов государственной власти все более сложных и комплексных решений.

Сложившаяся ситуация не позволяет обеспечить новый уровень качества государственного управления и предоставления государственных услуг населению и организациям на основе информационных и коммуникационных технологий и значительно снижает эффективность расходования бюджетных средств на создание и развитие государственных информационных систем.

Проблемы, препятствующие повышению эффективности использования информационных и коммуникационных технологий в деятельности органов государственной власти, носят комплексный межведомственный характер и не могут быть решены на уровне отдельных органов государственной власти. Их устранение требует значительных ресурсов, скоординированного проведения организационных изменений и обеспечения согласованности действий органов государственной власти.

Это возможно реализовать только в рамках программно-целевого подхода, направленного в приоритетном порядке на обеспечение развития и совместимости государственных информационных систем, разработку стандартов и технологий их взаимодействия, а также на формирование межведомственной инфраструктуры обеспечения информационного обмена.

Использование программно-целевого метода позволит обеспечить целенаправленную реализацию государственной политики в сфере использования информационных и коммуникационных технологий в государственном управлении.

Существующий уровень концептуальной и технической проработки указанных вопросов позволяет рассчитывать на успешную реализацию такой политики при условии адекватного организационного и ресурсного обеспечения. При этом результатом выполнения федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002-2010 годы)" (далее - Программа) будет значительное повышение результативности расходования бюджетных средств, выделяемых на внедрение информационных и коммуникационных технологий в деятельность органов государственной власти.

Возможная альтернатива использованию программного метода для решения вышеуказанных задач предполагает реализацию отдельных мер на уровне конкретных органов государственной власти. Однако применение подобного подхода потребует организации постоянного согласования решений на межведомственном уровне, принятия Правительством Российской Федерации решений, связанных с обеспечением согласованного развития и организацией взаимодействия государственных информационных систем, а также финансирования создания программных решений, имеющих межведомственный характер, и внедрения технологий в каждом отдельном случае.

Реализация такого подхода на практике приведет к большим временным задержкам, чрезмерной нагрузке на участвующие ведомства и не позволит обеспечить необходимую интенсивность, эффективность и комплексность решения данных задач.

Использование программно-целевого метода и принятие отдельной программы позволит значительно минимизировать возможные риски, связанные с ее реализацией, за счет создания адекватных механизмов управления выполнением мероприятий.

Можно выделить следующие наиболее существенные риски, связанные с реализацией Программы:

риск отсутствия повышения качества государственного управления от внедрения информационных и коммуникационных технологий. Для минимизации этого риска в состав Программы включаются мероприятия по формированию требований к информационным и коммуникационным технологиям, используемым в органах государственной власти и направленным на достижение целевых показателей деятельности органов государственной власти;

риск пассивного сопротивления распространению и использованию органами государственной власти результатов выполнения мероприятий Программы и отсутствие необходимой мотивации. В целях минимизации этого риска предполагается в рамках выполнения отдельных мероприятий Программы сформировать совместные рабочие группы с участием заинтересованных ведомств для планирования расходов на информационные и коммуникационные технологии и оперативной координации реализации программ и проектов. Необходимо также предусмотреть закрепление результатов выполнения мероприятий Программы нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами отдельных федеральных органов государственной власти;

риск низкой эффективности реализации мероприятий Программы и недостижения запланированных результатов ее выполнения. Этот риск минимизируется путем внедрения в систему управления реализацией Программы принципов и методов проектного управления, механизмов независимой экспертизы программ, проектов, проектных решений, полного раскрытия для общества результатов реализации Программы и организации их широкого общественного обсуждения, а также усиления личной ответственности сотрудников органов государственной власти за достижение запланированных результатов их выполнения;

риск недостаточной гибкости и адаптируемости Программы к изменениям в организации и деятельности органов государственной власти. В целях минимизации этого риска в состав мероприятий Программы предполагается включить создание системы мониторинга использования информационных и коммуникационных технологий в органах государственной власти и контроля достижения запланированных результатов ее реализации, организовать систему обратной связи, обеспечивающей получение данных о соответствии выполняемых в рамках Программы работ основным потребностям органов государственной власти в области повышения эффективности и качества их деятельности;

риск дублирования и несогласованности выполнения работ в рамках Программы и других государственных программ и проектов внедрения информационных и коммуникационных технологий в деятельность органов государственной власти. В целях минимизации этого риска в рамках выполнения Программы планируется обеспечить постоянный мониторинг подготовки и реализации проекта. Кроме того, предполагается обеспечить реализацию проектов, имеющих комплексный межведомственный характер. Проекты, направленные на удовлетворение потребностей отдельных органов государственной власти в информационных и коммуникационных технологиях, будут выполняться в рамках реализации ведомственных программ внедрения таких технологий.