Законодательная база Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 28.04.95 N 439 "О ПРОГРАММЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "РЕФОРМЫ И РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ В 1995 - 1997 ГОДАХ"

2.1. Новый этап преобразований

Завершение периода кризисного развития, хотя он и несколько затягивается вследствие негативных явлений осени 1994 года, означает переход российской экономики к новому этапу преобразований - этапу стабилизации.

Смысл этого перехода в том, что значительная часть проблем, стоявших на первом этапе, либо решена, либо отходит на второй план, тогда как иные проблемы, вчера не столь актуальные или вовсе отсутствовавшие, приобретают больший вес и должны привлекать наибольшее внимание. В связи с этим появляется необходимость в определенных изменениях социально-экономической политики, отраженных в новой среднесрочной программе реформ и развития российской экономики.

Так, если не допускать движения вспять, менее острыми становятся проблемы либерализации и приватизации, темп этих процессов замедляется и приобретает качественно новые черты. В силу незавершенности макроэкономической стабилизации ее достижение становится особенно важным. Однако с ее достижением и закреплением результатов центр тяжести преобразований сместится на иные задачи.

Во-первых, вхождение в фазу структурного кризиса означает обострение проблем финансового положения и платежеспособности большого числа предприятий, банкротство и закрытие части из них, рост безработицы, ухудшение ситуации в депрессивных регионах.

Эти проблемы могут оказаться весьма серьезными, что заставляет предположить, что структурный кризис - в известном смысле самая тяжелая фаза переходного периода. Однако это неизбежный, объективно необходимый этап структурной перестройки российской экономики. Сам факт, что экономика вошла в данный этап, свидетельствует о движении вперед. Но это значит также, что проблемы, вызванные структурным кризисом, должны пользоваться особым вниманием и решаться с минимальными потерями.

Во-вторых, после либерализации цен и достижения открытости экономики проходил довольно интенсивный процесс формирования новых соотношений цен и сближения внутренних цен с мировыми. Этот процесс не завершился. Сохраняются относительно низкие по сравнению с мировыми цены на энергоносители и электроэнергию, сельскохозяйственное сырье, тарифы на железнодорожные перевозки, а также на оплату жилья и коммунальные услуги, динамика которых ограничивается особенностями внутреннего спроса.

Однако процесс установления новых относительных цен продвинулся достаточно далеко, при этом издержки производства российских предприятий, особенно в обрабатывающей промышленности, в большинстве случаев оказались реально выше, чем у иностранных конкурентов. Остается серьезной и проблема качества отечественной продукции. Серьезно сказывается продолжающееся ряд лет снижение производительности труда и в целом эффективности производства.

Продолжающееся снижение курса рубля по отношению к твердым валютам еще позволяет поддерживать конкурентоспособность отечественных производителей в ряде отраслей, стимулировать экспорт и сдерживать импорт. Однако по мере макроэкономической стабилизации будет стабилизироваться и рубль. И тогда проблема издержек и качества, конкурентоспособности российских товаров, не стоявшая столь серьезно в 1992 - 1993 годах, обострится еще больше и станет одной из главных.

В-третьих, с особой остротой встает проблема инвестиций на возмещение и обновление производственного аппарата, на пополнение оборотных средств. Страна уже несколько лет живет в условиях инвестиционного голода. Идет процесс проедания национального богатства, замораживается структурная перестройка экономики, без которой страна не сможет выбраться из кризиса.

Резервы стабилизации и роста производства за счет улучшения использования имеющихся производственных мощностей при увеличении спроса, которые кажутся весьма значительными, на самом деле не столь велики, поскольку даже при увеличении масштабов производства на этих мощностях издержки и качество продукции не будут отвечать новым требованиям и не обеспечат ее конкурентоспособности.

Поэтому проблема состоит именно в инвестициях. Суть ее не просто в наращивании объемов. Повышение доли потребления в валовом внутреннем продукте при относительном сокращении инвестиций является, с одной стороны, естественным стремлением населения сохранить в период кризиса прежде всего уровень жизни.

Но, с другой стороны, сокращение объема инвестиций в переходный период неизбежно в процессе смены режимов воспроизводства основного капитала: от свойственного планово-распределительной системе режима, в котором падающая эффективность вложений восполнялась ростом их объемов, к режиму, характерному для рыночной экономики, при котором рост эффективности инвестиций позволяет получать больший результат при тех же или даже снижающихся их объемах.

Поэтому главное в проблеме инвестиций - их эффективность, создание условий для интенсификации вложений в наиболее эффективные и конкурентоспособные производства, дающие быструю отдачу, позволяющие максимально увеличить доходы предприятий, населения и бюджета, предотвращать те капитальные и иные затраты, которые ведут лишь к растранжириванию ресурсов и усилению инфляции.

Затягивание смены режимов процесса воспроизводства чревато серьезными угрозами. Без значительного притока высокоэффективных инвестиций не удастся решить задачи устойчивой макроэкономической стабилизации, реконструкции народного хозяйства и возобновления экономического роста.

В-четвертых, принципиальное значение для нового этапа имеет проблема трансформации накоплений в инвестиции.

Российские предприятия, банки и население имеют по меньшей мере 25 млрд. долларов США. Сбережения населения достигают 22 - 24 процентов доходов семейных бюджетов, что вчетверо превышает показатели советского периода. Правда, пока большая часть этих сбережений вкладывается в иностранную валюту, не создавая ресурсы для инвестирования в национальную экономику. Однако потенциал для инвестирования есть, он будет расти, и теперь надо его мобилизовать для использования в целях структурной перестройки и развития национальной экономики.

Между тем пока процесс трансформации накоплений в инвестиции сдерживается, с одной стороны, высокими темпами инфляции, с другой - высокими рисками, обусловленными отставанием институциональных преобразований: неопределенностью прав собственности, слабостью правопорядка и институтов государственной власти, неразвитостью рынка капиталов. Отсюда исключительная важность задачи нового этапа - сконцентрировать усилия на устранении влияния этих факторов.

В-пятых, решение проблемы финансовой стабилизации становится неотложным. Проводившаяся в последние два года умеренно жесткая финансовая политика, сыгравшая определенную положительную роль, исчерпала свои возможности. Балансирование между борьбой с инфляцией и поддержкой предприятий с целью дать им время для адаптации к рыночным условиям не может продолжаться сколь угодно долго.

Федеральный бюджет характеризуется значительным дефицитом, который ныне стал основным источником инфляции.

Налоги повышать больше нельзя, налоговое бремя слишком велико для предприятий, переживающих кризис. Его дальнейшее увеличение привело бы либо к подрыву производства, либо к росту масштабов уклонения от уплаты налогов. Ощутимый рост доходов бюджета возможен только на основе оживления производства и повышения реальных доходов населения.

Сокращение государственных расходов еще имеет резервы. Однако каждое такое сокращение сопряжено с возрастающими негативными экономическими и социально-политическими последствиями.

Проблему можно решить путем целенаправленной борьбы с инфляцией. Ее снижение по крайней мере до 15 - 20 процентов в год открыло бы дорогу к нормализации финансового положения предприятий, к наращиванию инвестиций и оживлению производства, к созданию более стабильных условий жизни людей, к повышению темпов преобразований на уровне предприятий, отраслей и регионов.

В-шестых, для нового этапа характерны, с одной стороны, локализация, а с другой, - обострение социальных проблем, особенно в отдельных отраслях и регионах. В целом одно из главных противоречий переходного периода состоит в том, что скорейшее оздоровление экономики требует настойчивого продолжения преобразований, связанных с жесткими непопулярными мерами, с многообразными испытаниями для народа, тогда как общество после шести лет кризисного развития проявляет возрастающую усталость, разочарование, негативное отношение к реформам или к методам их проведения, недоверие к власти и проводимой социально-экономической политике. Между тем затягивание процессов реформирования будет лишь усугублять трудное положение и усиливать политическую нестабильность.

В связи с этим на новом этапе будут предъявляться исключительно высокие требования к эффективности и гибкости социальной политики.

Таким образом, необходимость перехода к новому этапу преобразований - этапу стабилизации - обусловлена как итогами последних трех лет, так и вновь возникшими проблемами, требующими новых подходов и от Правительства Российской Федерации, и от других органов государственной власти, от руководителей регионов, предприятий, от предпринимателей, всех граждан. Реформы переходят вниз, они требуют изменений в работе и жизни каждого.

2.2. Цели Программы

Исходя из условий, сложившихся к началу нового этапа преобразований - этапа стабилизации, руководствуясь целями процветания страны и обеспечения ее демократического развития, повышения благосостояния ее граждан, Правительство намечает следующие цели своей социально-экономической политики на ближайшие три года:

1) добиться устойчивой стабилизации общего объема производства и возобновления экономического роста;

2) обеспечить к концу 1995 года, в основном, финансовую стабилизацию;

3) укрепить законность и правопорядок, институты государственной власти, платежную и финансовую дисциплину, добиться перелома в борьбе с преступностью;

4) существенно улучшить условия для предпринимательства и деловой активности, продолжить приватизацию в интересах повышения эффективности производства и увеличения инвестиций;

5) активизировать структурную перестройку экономики посредством стимулирования инвестиций в высокоэффективные и конкурентоспособные производства. Обеспечить сохранение наиболее ценных элементов накопленного научно-технического потенциала;

6) обеспечить рост уровня жизни народа, проводя активную социальную политику с учетом интересов различных групп и слоев населения. Улучшить экологическую ситуацию в крупных городах и промышленных районах.

Ориентация на достижение этих целей обусловливает социальную направленность Программы и процесса преобразований в целом, соответствие Программы интересам подавляющего большинства населения.

2.3. Выбор стратегии

Выбор стратегии, способной обеспечить достижение этих целей, должен опираться на реальные возможности страны и объективные закономерности переживаемого ею переходного периода.

Естественно, что трудности кризисного развития, неизбежные негативные явления наряду с просчетами и недоработками Правительства Российской Федерации вызывают критику и многочисленные альтернативные варианты социально-экономической политики. В том числе предлагаются варианты, связанные с усилением государственного регулирования или сохранением в течение достаточно длительного периода умеренного уровня инфляции в целях поддержки производства. Эти варианты были внимательно изучены.

Правительство Российской Федерации не считает возможным придерживаться стратегии, которая основывалась бы на государственной поддержке производства ради самого производства, в том числе нежизнеспособных предприятий, выпускающих продукцию, не пользующуюся спросом, посредством дотаций, льготных кредитов или создания искусственного спроса в форме масштабных госзаказов. При такой стратегии было бы невозможно подавить инфляцию и создать действенные стимулы для повышения эффективности производства.

Оно также исходит из того, что отечественные производители не могут быть полностью ограждены от иностранной конкуренции путем закрытия российской экономики высокими таможенными барьерами или использования нетарифных ограничений, что привело бы к восстановлению монополизма и устранению важных стимулов структурной перестройки и развития, нанесло бы ущерб российским потребителям.

Столь же неприемлемы рекомендации о расширении масштабов контроля за ценами и применении иных способов административного вмешательства в экономику.

Стратегия, основанная на подобных положениях, не позволила бы достичь ни одной из поставленных целей, в первую очередь стабилизации и подъема производства, а означала бы лишь консервацию нежизнеспособных производственных структур, тянущих экономику ко дну. Она представляла бы собой отступление назад, утрату тех позитивных результатов, которые дорогой ценой были достигнуты за три года реформ и дают надежду на выход из кризиса.

Такая стратегия, хотя она поначалу, вероятно, была бы поддержана достаточно широкими кругами общественности и могла бы снискать известную популярность среди тех, кто требует изменения курса реформ или полагает, что существуют простые и легкие решения сложных проблем, в конечном итоге губительна для страны. Ответственное правительство обязано ее отвергнуть.

Нецелесообразно также строить стратегию на длительном поддержании умеренной инфляции. Такая политика проводилась последние два года, и ее возможности в основном исчерпаны. Анализ показывает, что минимальные темпы инфляции, которые могут быть достигнуты при сохранении сложившейся практики финансирования бюджетного дефицита и нарастающем напряжении в финансовой системе, при усиливающемся давлении со стороны отраслей, регионов, крупных предприятий, вероятнее всего будут не ниже 10 - 12 процентов в месяц, то есть не меньше чем в среднем за 1994 год. Чем дальше, тем трудней будет бороться с инфляцией, уже сейчас практически истощившей резервы предприятий. Будут обостряться проблемы неплатежей и инвестиций, социального расслоения. Балансирование в состоянии неустойчивого равновесия, чреватого угрозой взрыва в каждый момент, затянется на долго, а экономика окажется перед опасностью вползания в длительную депрессию. Сохраняющиеся при этом неблагоприятные условия для инвестиций приведут к тому, что оживления производства в лучшем случае можно будет ожидать не ранее 1999 - 2000 годов.

Уроки последних месяцев с особой наглядностью продемонстрировали, что никакие попытки оздоровления экономики на путях уступок в борьбе с инфляцией, ослабления финансово-кредитной политики не будут иметь успеха.

Практически единственный реальный вариант социально - экономической политики в сложившихся условиях состоит в том, чтобы в кратчайшие сроки добиться финансовой стабилизации, свести инфляцию к уровню, при котором становятся возможными инвестиции и нормализация финансового положения предприятий, а затем на этой основе осуществить масштабную программу институциональных преобразований и стимулирования высокоэффективных инвестиций. При этом Правительство Российской Федерации не намерено отказываться, но не ценой утраты достигнутого, от приемлемых для рыночной экономики методов государственного регулирования, от сбалансированной социальной политики, от соблюдения иных ограничений, диктуемых складывающимися обстоятельствами.

Интересы страны требуют осуществления стратегического маневра, способного в кратчайшие сроки вывести ее из кризиса, поднять производство, улучшить жизнь людей, создать предпосылки для будущего процветания России, не идя на бесперспективные уступки популистского толка.

2.4. Логика и этапы реализации Программы

Основной замысел Программы состоит в следующем.

Главная цель - добиться в течение 1995 - 1997 годов возобновления экономического роста.

Для этого необходимо создать механизмы стимулирования высокоэффективных инвестиций.

В свою очередь, для создания благоприятного инвестиционного климата требуется:

- добиться прежде всего финансовой стабилизации, снизить инфляцию до 15 - 20 процентов в год;

- понизить риски, сопряженные с инвестициями, для чего осуществить необходимые институциональные преобразования;

- стимулировать накопления и трансформацию в инвестиции.

Чтобы решить эти задачи, финансовая стабилизация должна быть в основном осуществлена уже в 1995 году. Исходя из этого Правительство разработало жесткий бюджет, исключающий финансирование его дефицита за счет кредитов Центрального банка Российской Федерации. Дефицит, который остается пока значительным, предполагается покрывать большей частью за счет внешних и внутренних заимствований, то есть из неинфляционных источников. При этом в дальнейшем существенно возрастут расходы на обслуживание внешнего и внутреннего долга.

Использование указанных средств покрытия бюджетного дефицита объясняется невозможностью быстро увеличить доходы или сократить расходы бюджета без весьма негативных последствий для ряда важных секторов экономики. Оно позволит продолжить и смягчить процесс адаптации к жестким финансовым ограничениям на всех уровнях и в то же время остановить инфляцию. Рост государственного долга - вот цена, которую придется заплатить за радикальное снижение инфляции и создание условий для нормального развития экономики.

Если темп инфляции во втором полугодии 1995 года удастся снизить до 1 - 2 процентов в месяц и далее, переломив инфляционные ожидания, удерживать его в этих пределах, то можно ожидать, что при создании необходимых предпосылок в 1996 году снизятся ставки банковского кредита и нормализуется финансовое состояние большинства предприятий, удастся существенно уменьшить взаимную задолженность предприятий, стабилизируется производство, а в 1997 году поток эффективных инвестиций увеличится до масштабов, способных вызвать его оживление.

В 1996 году крупных внешних заимствований на покрытие бюджетного дефицита уже не будет. Поэтому, чтобы не вызвать нового значительного всплеска инфляции, необходимо добиться сокращения бюджетного дефицита и изыскать дополнительные источники его покрытия.

Для этого предполагается:

- значительно улучшить сбор налогов и других платежей, в том числе на основе подготовки и проведения налоговой реформы;

- увеличить доходы от денежной приватизации, осуществив предварительно меры, обеспечивающие развитие инфраструктуры фондового рынка и повышение стоимости акций предприятий, принадлежащих государству;

- реализовать широкомасштабную программу продажи государственных ценных бумаг на внутреннем рынке, нацеленную, в частности, на привлечение накоплений в иностранной валюте. Снижение инфляции позволит при этом увеличить долю долгосрочных государственных обязательств и рассредоточить тем самым во времени расходы по обслуживанию государственного долга.

Масштабная реализация на внутреннем рынке государственных ценных бумаг может создать препятствия для роста частных инвестиций. Этот негативный эффект, однако, можно нейтрализовать за счет стимулирования роста накоплений, в том числе в иностранной валюте, и улучшения их мобилизации через банки и другие финансовые институты. Кроме того, доходы предприятий и населения от государственных ценных бумаг, а отчасти и привлекаемые государством средства также будут создавать инвестиционный спрос,

Оживление производства позволит увеличить реальные доходы предприятий, населения и бюджета, что создает основу для сокращения бюджетного дефицита до 3 - 4 процентов валового внутреннего продукта. При таком размере бюджетного дефицита улучшаются условия для его покрытия за счет внутренних и внешних заимствований.

Главная задача 1997 года - рост инвестиций, начало получения отдачи от них. Чтобы решить ее, в течение 1995 - 1996 годов предстоит создать и отработать механизмы стимулирования эффективных частных инвестиций, резко улучшить условия для иностранных инвестиций в российскую экономику. В итоге во всех отраслях должен быть интенсифицирован рост прежде всего конкурентоспособного, эффективного сектора народного хозяйства, обеспечивающего экономический рост и повышение эффективности всей экономики.

Поставленные задачи крайне сложны, но выполнимы. Намеченная Программа при всех возможных трудностях ее выполнения дает стране перспективу, надежду на успех. Даже если не удастся точно выдержать намеченные сроки достижения целевых ориентиров, она определяет наиболее быстрое и целесообразное направление выхода из кризиса на путь устойчивого развития.

По своему содержанию этап стабилизации - это этап настойчивой, систематической, кропотливой каждодневной работы по повышению эффективности экономики за счет структурных и иных факторов, работы, чаще всего лишенной быстрых и впечатляющих внешних эффектов, работы, которая может направляться и поощряться государством, но непосредственно зависит от активности предприятий, предпринимателей, организаторов производства и финансов, всего экономически активного населения.

Преобразования перемещаются в самое основание хозяйственной жизни. От того, как они будут развиваться, зависит конечный успех.