Законодательная база Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 28.04.95 N 439 "О ПРОГРАММЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "РЕФОРМЫ И РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ В 1995 - 1997 ГОДАХ"

Ситуация в социальной сфере обусловлена состоянием экономики, общим ходом реформ, наличием материальных и финансовых ресурсов.

В 1993 - 1994 годах органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации были приняты определенные меры по обеспечению социальной направленности реформ, адаптации населения к новым условиям, адресной защите его наиболее уязвимых слоев от негативных проявлений переходных процессов, сдерживанию массовой безработицы в рамках имеющихся финансовых возможностей.

Экономические реформы в России устранили уравнительное распределение благ и услуг, предоставили возможность многим гражданам самостоятельно обеспечить себе достойный уровень жизни. Преодолен всеобщий дефицит потребительского рынка, развивается рынок жилья, медицинских и образовательных услуг. Более разнообразным стал выбор видов трудовой деятельности, открыты возможности для предпринимательства и вторичной занятости, позволяющие гражданам получать дополнительные доходы.

Вместе с тем, социальное развитие в переходный период сопровождается обострением традиционных и появлением новых проблем.

Среди них - возрастание имущественного расслоения населения, усиление дифференциации граждан по уровню доходов, значительные масштабы бедности, рост зависимости части населения от социальной помощи, предоставляемой государством, нарастание безработицы, наличие значительной задолженности по заработной плате, ухудшение демографической ситуации.

7.1. Цели и приоритеты социальной политики

В среднесрочной перспективе социальная политика Правительства Российской Федерации будет нацелена на закрепление наметившихся тенденций стабилизации уровня жизни населения, создание прочной основы для его повышения по мере выхода экономики из кризисного состояния, сокращение масштабов бедности, оптимизацию ситуации на рынке труда.

Правительство Российской Федерации намерено сосредоточить усилия на обеспечении более равномерного распределения бремени кризиса в обществе посредством разумной политики налогообложения, избирательной социальной поддержки, расширения возможностей различных слоев и групп населения для самореализации и адаптации в переходный период, осуществления активной политики на рынке труда, стимулирования предпринимательской деятельности. Правительство Российской Федерации будет использовать все имеющиеся в его распоряжении рычаги, действуя по следующим направлениям:

- проведение умеренно жесткой политики налогообложения высоких и сверхвысоких личных доходов населения, создание условий для повышения склонности населения к накоплению и инвестированию доходов;

- создание условий для роста оплаты труда путем поэтапного снятия ограничений на использование фондов потребления предприятий, расширения участия населения в финансировании социальных услуг;

- организация эффективной системы социально-экономической защиты работников наемного труда, включающей механизмы обеспечения своевременной выплаты заработной платы, создание экономических предпосылок для ее пересмотра в соответствии с ростом цен, регулирование занятости, помощь в трудоустройстве высвобождаемых работников, их профориентации и переквалификации;

- усиление адресности социальной поддержки, и в первую очередь поддержки слабозащищенных групп населения (пенсионеров, инвалидов, малообеспеченных семей с детьми, учащейся молодежи), с целью ограничения, а в последующие годы и сокращения масштабов бедности.

Правительство Российской Федерации намерено поддерживать уровень реальных государственных социальных гарантий в области доходов, занятости, социальных услуг и создавать условия для их повышения.

В качестве приоритетного направления социальной политики Правительство Российской Федерации рассматривает решение проблем стабилизации финансирования социальной сферы, обеспечения льготного режима налогообложения средств, направляемых с благотворительными целями на нужды образования, здравоохранения, науки, культуры, учета при формировании бюджетов различных уровней государственных минимальных социальных стандартов.

При осуществлении социальной политики Правительство Российской Федерации будет исходить из следующих принципов:

- четкое разграничение ответственности между федеральными и местными органами власти за реализацию социальной политики;

- устранение монополизма в предоставлении социальных услуг, развитие конкуренции и привлечение на лицензионной основе негосударственного сектора к предоставлению бесплатных и субсидируемых социальных услуг;

- создание условий для разгосударствления организаций и учреждений социальной сферы;

- предоставление гражданам - потребителям социальных услуг права самостоятельного выбора формы их получения.

Социальная политика Правительства Российской Федерации будет осуществляться во взаимосвязи с общим ходом экономических реформ. Сроки и масштабы планируемых мероприятий предполагается уточнять с учетом конкретно складывающейся экономической ситуации и финансовых возможностей бюджетов всех уровней и хозяйствующих субъектов.

Вместе с тем Правительство Российской Федерации считает необходимым усилить социальную направленность проводимых экономических преобразований, не допускать серьезных диспропорций в социальной сфере. Предусматривается организовать регулярную работу по предварительной социальной экспертизе осуществляемых мероприятий и проведению мониторинга социально-трудовой сферы.

7.2. Политика доходов

Правительство Российской Федерации будет стремиться к созданию максимально благоприятных экономических, правовых и организационных условий для роста заработной платы, пенсий, пособий и других денежных доходов населения, обеспечивая усиление государственного контроля в этой сфере. При этом Правительство Российской Федерации намерено продолжить общий курс на ослабление прямого государственного регулирования средств, направляемых предприятиями и организациями на потребление, и последовательное развитие договорных отношений в регулировании денежных доходов. В то же время в отдельных отраслях и секторах будет сохранено прямое государственное воздействие на процесс формирования доходов.

Предусматривается содействовать восстановлению роли оплаты труда как основного источника доходов и важнейшего стимула экономической активности граждан наряду с доходами от предпринимательства и использования собственности.

Регулирование денежных доходов будет осуществляться в основном за счет совершенствования системы налогообложения индивидуальных доходов и имущества граждан. Намечено усовершенствовать шкалу подоходного налога с физических лиц, имея в виду освобождение от налогообложения низкодоходных групп населения и некоторое повышение ставки налога для высокодоходных групп. Правительство Российской Федерации не предполагает вводить резкую прогрессию ставок подоходного налога. Регулирование сверхвысоких доходов предполагается осуществлять на основе механизма декларирования доходов с одновременным ужесточением контроля за их соответствием фактическим расходам на потребление.

По мере стабилизации и улучшения экономического и финансового климата в стране предусматривается обеспечить более благоприятное соотношение минимальных размеров оплаты труда, пенсий, стипендий и пособий с величиной прожиточного минимума соответствующих социально-демографических групп населения.

Одновременно с этим будут пересмотрены состав и структура самого прожиточного минимума исходя из реально складывающихся соотношений между расходами на приобретение продовольственных и непродовольственных товаров, оплату жилья и социальных услуг.

Будет продолжено использование механизма частичной индексации денежных доходов населения с изменением периодов ее проведения в зависимости от темпов инфляции.

При установлении размеров фиксированных доходов населения будет учитываться расширение платности медицинских, образовательных и культурных услуг, рост стоимости жилищно - бытового и транспортного обслуживания.

Регулирование оплаты труда. Совершенствование оплаты труда Правительство Российской Федерации намерено осуществить на основе активного использования рыночных регуляторов, и прежде всего налогообложения, договоров и тарифных соглашений. Продолжая общий курс на отказ от прямого административного регулирования заработной платы, в отдельных секторах экономики и сферах деятельности (естественные монополисты, казенные заводы, учреждения бюджетной сферы) государственное воздействие на формирование доходов предусматривается сохранить и даже несколько усилить.

Правительство Российской Федерации намерено поэтапно снижать налоговую нагрузку на фонд потребления предприятий и организаций внебюджетного сектора экономики путем увеличения не облагаемой налогом величины средств, направляемых на оплату труда.

Предполагается обеспечить более гибкую систему регулирования уровня оплаты труда в бюджетной сфере на основе совершенствования Единой тарифной сетки по оплате труда работников бюджетной сферы и в зависимости от динамики заработной платы во внебюджетном секторе экономики.

При оплате труда работников казенных предприятий в качестве базовых будут использоваться принципы, подходы и межразрядные соотношения, предусмотренные Единой тарифной сеткой по оплате труда работников бюджетной сферы, а также повышающие коэффициенты, учитывающие сложность выполняемых работ. Конкретные виды оплаты труда, размеры тарифных ставок, окладов, премий и иных поощрительных выплат, а также соотношения их размеров между отдельными категориями персонала будут определяться руководителем предприятия в пределах установленного фонда оплаты труда и с учетом средств, полученных от разрешенной самостоятельной деятельности.

Воздействие на уровень оплаты труда работников предприятий естественных монополистов с контрольным пакетом акций, находящихся у государства, предполагается осуществлять не на основе прямого лимитирования фондов оплаты труда, а в основном через регулирование цен и тарифов на выпускаемую продукцию и оказываемые услуги, а также на основе регулирования средств, направляемых на потребление.

В целях предотвращения задержек с выплатой заработной платы, являющихся зачастую источником серьезного социального напряжения в обществе, на предприятиях и в учреждениях, осуществляющих поставки продукции для федеральных государственных нужд и финансируемых за счет бюджетных средств, намечается в ближайшее время осуществить комплекс нормативно-организационных мер, включающих:

- обеспечение приоритетности расчетов по заработной плате;

- механизм компенсации потерь работников при ее несвоевременной выплате;

- повышение ответственности работодателей за задержку в выплате заработной платы.

Пенсии. Основой пенсионного обеспечения в ближайшей перспективе будет оставаться система государственного пенсионного страхования.

В области пенсионного обеспечения политика Правительства Российской Федерации исходит из необходимости обеспечения финансовой стабильности пенсионной системы, создания условий для регулярной выплаты пенсий в установленные сроки и повышения их размеров с учетом изменения потребительских цен.

Для обеспечения финансовой устойчивости пенсионной системы будут приниматься меры, направленные на максимально полную уплату страховых взносов в установленные сроки всеми плательщиками и на недопущение нецелевого использования в регионах пенсионных средств.

Направления дальнейшего развития пенсионного обеспечения будут определены в проекте концепции реформы системы пенсионного обеспечения.

Реформирование должно быть направлено на повышение уровня пенсионного обеспечения при более рациональном использовании средств на эти цели.

Необходимо обеспечить более обоснованную связь размеров пенсий как с величиной прошлого заработка и продолжительностью трудового стажа, так и с величиной прожиточного минимума пенсионера, расширить участие работников в формировании доходов пенсионной системы и в ее управлении.

Наряду с реформированием государственной пенсионной системы получит дальнейшее развитие дополнительное негосударственное пенсионное обеспечение.

Реформирование пенсионной системы - долгосрочная программа. В 1995 - 1997 годах представляется необходимым решить ряд проблем, связанных с изменением некоторых норм действующего законодательства и организацией управления и финансирования пенсионной системы.

Социальные пособия и компенсации. Для поддержания уровня материальной обеспеченности семей с несовершеннолетними детьми будет совершенствоваться система пособий как элемент системы минимальных социальных государственных гарантий материальной поддержки материнства и детства, учитывающая состав семьи и возраст детей.

Пособия семьям с несовершеннолетними детьми относятся к гарантированным социальным выплатам и являются предметом совместного ведения федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В ближайшей перспективе основной задачей является налаживание бесперебойного процесса финансирования. В этой связи Правительство Российской Федерации считает целесообразным:

- при определении размеров финансовой помощи регионам учитывать расходы на выплату единого пособия на ребенка;

- на уровне субъектов Российской Федерации осуществлять дополнительные меры адресной социальной поддержки населения только после финансового обеспечения в полном объеме гарантированных государством выплат семьям с несовершеннолетними детьми.

Дополнительная адресная социальная помощь будет оказываться путем выплаты пособий лишь тем категориям населения, которые в этом реально нуждаются. Принципы адресности пособий и проверки реальной нуждаемости семей получат более широкое распространение.

Комплекс мер по решению наиболее актуальных проблем семьи, материнства и детства предусматривает президентская программа "Дети России", утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 18 августа 1994 г. N 1696, включающая федеральные целевые программы "Дети - инвалиды", "Дети Севера", "Дети Чернобыля", "Дети - сироты", "Планирование семьи", "Развитие индустрии детского питания в РСФСР на 1991 - 1995 годы". Указанные федеральные целевые программы дополняются программами "Одаренные дети", "Организация летнего отдыха детей", "Дети семей беженцев и вынужденных переселенцев".

Становление России как социального государства требует развития новых, адекватных современным условиям институтов социальной сферы.

Одним из основных таких институтов является система социального обслуживания населения, представляющая собой деятельность по оказанию бесплатных или на льготных условиях различных видов социальных услуг престарелым, инвалидам, многодетным, неполным и молодым семьям, беспризорным, лицам, освободившимся из мест лишения свободы, а также другим категориям нуждающихся граждан.

Задача заключается в сохранении и укреплении сети сложившихся стационарных учреждений (домов - интернатов, здравниц и других), в развитии их перспективных видов (социальных приютов, социально-реабилитационных центров), а также во внедрении принципиально новых, нестационарных форм социального обслуживания (территориальных социальных центров, центров социальной помощи семье, служб срочной социальной помощи и других).

Разрабатываются федеральные программы "Развитие системы социального обслуживания населения на 1996 - 1997 годы" и "Социальная защита пожилых людей на 1996 - 1998 годы". Создание новых видов учреждений социального обслуживания семьи и детей предусмотрено федеральной программой борьбы с преступностью, целевой программой "Дети - инвалиды", а также в проекте федеральной программы профилактики детской безнадзорности, предупреждения правонарушений среди несовершеннолетних и молодежи.

Правительство Российской Федерации намерено приступить к реформе системы социального страхования с целью усиления социальной защищенности граждан.

При совершенствовании социального страхования намечается:

освободить государственные социальные внебюджетные фонды от несвойственных им выплат;

ввести дифференцированные размеры страховых взносов на государственное социальное страхование в зависимости от степени опасности, вредности, тяжести работ и состояния условий труда;

усилить личное участие граждан в финансировании и управлении системой социального страхования;

перейти к государственному социальному страхованию работников от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний вместо действующего порядка возмещения вреда, причиненного работникам;

развивать добровольные формы социального страхования за счет средств граждан и доходов предприятий.

7.3. Восстановление сбережений населения

В 1995 - 1997 годах Правительство Российской Федерации намерено приступить к восстановлению сбережений населения, обесценившихся вследствие инфляционных процессов первых лет реформы. К середине 1996 года Правительством Российской Федерации будет подготовлен проект федеральной программы восстановления сбережений населения, которая будет содержать принципы и механизм индексации вкладов; перечни социальных льгот отдельным группам вкладчиков (в частности, пенсионерам "второго" пенсионного возраста) и мероприятий, необходимых для организации процесса восстановления сбережений; объемы и конкретный перечень государственных активов, которые могут быть использованы для проведения процедуры восстановления вкладов.

В процессе подготовки программы будет учтена необходимость капитализации вкладов населения, учитывающая дифференциацию сроков восстановления вкладов в зависимости от их размеров.

7.4. Государственная политика на рынке труда

Новая социальная проблема для России - безработица. Причины ее расширения объективны - продолжающийся спад производства и структурный кризис, низкая инвестиционная активность, незавершенность институциональных преобразований. Преодолеть безработицу можно только путем общего оздоровления экономики, проведения эффективной структурной и инвестиционной политики и других мер, способных предоставить возможности для стабильной занятости и высоких доходов.

Правительство Российской Федерации считает, что особую роль в стабилизации рынка труда должен сыграть расширяющийся негосударственный сектор, и будет стремиться расширить доступ предприятий к негосударственным инвестиционным ресурсам, в том числе путем аккумуляции средств населения.

Однако ограниченные финансовые возможности государства не позволяют полностью решить проблему вынужденной незанятости.

Вместе с тем, может и должна реализовываться эффективная политика, смягчающая социальные последствия сокращения рабочих мест.

Правительство Российской Федерации через активную и социально справедливую политику на рынке труда будет содействовать повышению экономической активности трудоспособных граждан, оказывать эффективную целевую поддержку потерявшим работу, сдерживать массовую долгосрочную безработицу при одновременном обеспечении предприятиям возможностей свободно нанимать работников для успешного и эффективного производства.

Стабилизации положения на рынке труда будут способствовать реализация целевых федеральных программ, связанных с созданием новых и обновлением существующих рабочих мест, регулирование заработной платы и доходов, рабочего времени, трудовых отношений на предприятиях.

В целях минимизации времени поиска гражданином работы, сокращения периода безработицы и периода заполнения вакансий на предприятиях продолжится предоставление гражданам комплекса услуг по содействию трудоустройству: поддержка банка вакансий для информирования граждан о возможности трудоустройства, подбор подходящего рабочего места и работников по запросу работодателя, проведение "ярмарок вакансий" и "ярмарок специалистов", обучение навыкам работы и специальные формы интенсивного консультирования граждан, испытывающих трудности в поиске работы.

Целевое поощрение трудоустройства будет ориентировано на дополнительное повышение шансов подбора рабочего места или предоставление альтернативных возможностей безработным гражданам, особо нуждающимся в дополнительной поддержке. В рамках данного направления расширяются программы "Новый старт" и "Клуб ищущих работу", позволяющие формировать у безработных необходимые навыки самостоятельного поиска работы, активно использовать полученные знания для трудоустройства, восстанавливать мотивацию к труду у лиц, длительное время не имеющих работы.

Для расширения возможностей гарантированного трудоустройства безработных граждан, которые не могут быть трудоустроены обычным путем, продолжится создание дополнительных рабочих мест.

Будут расширяться возможности гарантированного трудоустройства инвалидов, имеющих трудовые рекомендации, а также лиц, освобожденных из мест лишения свободы, через квотирование рабочих мест.

Содействие занятости учащихся подростков и выпускников общеобразовательных школ и профессиональных учебных заведений предполагает информирование молодежи о возможности обучения, получения дополнительной профессии (специальности), развитие профориентационных услуг, поощрение целевых субсидий на организацию специальных ученических рабочих мест, а также временной (сезонной) занятости молодежи, в том числе в свободное от учебы время и на базе действующих учебных учреждений, поддержку специализированных молодежных бирж труда, центров социальной и психологической адаптации выпускников учебных заведений, включая инвалидов и лиц, оставшихся без попечения родителей.

Ожидаемое повышение спроса на рабочие места по сравнению с возможностями экономики удовлетворить этот спрос не дает оснований рассчитывать на значительное расширение числа вакансий, дающих постоянную работу. Поэтому важная роль отводится временной занятости безработных на период активного поиска постоянной работы.

Реальным резервом расширения возможностей для занятости становится сектор малого и среднего бизнеса. В дополнение к общим программам поддержки предпринимательства в целях создания альтернативных возможностей для трудоустройства безработных граждан будут расширены консультирование по определению возможностей ведения ими эффективной предпринимательской деятельности, обучение безработных граждан основам предпринимательства, организация консультаций по открытию собственного дела, составлению бизнес-плана и ведению финансовой документации, финансовая поддержка на стадии становления собственного дела, а также поддержка формирующейся сети социально-деловых центров.

С целью более полного согласования потребностей работодателей и профессиональных интересов потенциальных работников предполагается расширять профориентационные услуги незанятому населению.

Для снятия психологического дискомфорта вследствие потери или угрозы потери работы, повышения мотивации поиска работы расширится психологическая поддержка граждан, испытывающих особые трудности в подборе рабочего места.

Особая роль в условиях структурных перемен в экономике, сопровождающихся сдвигами в структуре потребности в кадрах, отводится профобучению безработных граждан и незанятого населения. Его главной задачей является повышение конкурентоспособности работников на рынке труда путем приобретения новых или углубления имеющихся профессиональных знаний и навыков.

Для сдерживания массовых высвобождений, стабилизации социальной напряженности на градообразующих и конверсионных предприятиях, а также предприятиях, расположенных в регионах с высоким уровнем безработицы, будет проводиться временная частичная компенсация потерь в заработной плате работникам предприятий, работающим по независящим от них причинам неполный рабочий день или неполную рабочую неделю, а также находящимся в вынужденных отпусках без сохранения заработной платы.

Правительство Российской Федерации полагает необходимым частичное изменение действующей системы пособий по безработице, имея в виду придание ей большей целевой ориентации и социальной справедливости.

Тяжесть безработицы неравномерно распределена по территории России. Наиболее напряженная ситуация на рынке труда в 1995 году ожидается в Ивановской, Ярославской, Костромской, Псковской, Владимирской, Кировской областях, Ингушской Республике, Республике Калмыкия - Хальмг Тангч, Республике Дагестан, Республике Мордовия, Чувашской Республике - Чаваш республики, Республике Коми и некоторых других. По каждому "проблемному" региону предполагается разрабатывать программы экстренных краткосрочных мер по снятию социальной напряженности и обеспечивать их финансирование путем оперативного перераспределения средств Государственного фонда занятости населения.

7.5. Государственная политика в области охраны труда

В целях более последовательной реализации права трудящихся на охрану труда Правительством Российской Федерации предусматривается:

- завершить создание системы государственного управления, надзора и контроля за охраной труда на федеральном и региональном уровнях;

- сформировать экономический механизм обеспечения охраны труда, включая вопросы финансирования и налогового регулирования, обязательного страхования от несчастных случаев и профессиональных заболеваний;

- осуществить необходимое обновление и разработку государственных стандартов, норм и правил по охране труда и обеспечение предприятий и организаций необходимой документацией по охране труда;

- приступить поэтапно к сертификации предприятий и рабочих мест на соответствие требованиям безопасности и государственным нормативным требованиям по охране труда.

Правительство Российской Федерации намерено принять федеральную программу по охране и улучшению условий труда на 1995 - 1997 годы и обеспечить ее реализацию.

7.6. Государственная миграционная политика

Первоочередной целью государственной миграционной политики в 1995 - 1997 годах является регулирование миграционных потоков, преодоление негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции, создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, а также обеспечение гуманного отношения к лицам, ищущим убежища на территории Российской Федерации.

Основу миграционной политики применительно к внутренней социально-экономической миграции в России составляет комплекс мер, направленных на развитие регионов, представляющих особую важность для осуществления процесса политических и социально-экономических реформ государства.

Регулирование потоков беженцев и вынужденных переселенцев предполагает осуществление комплекса специальных мер по приему и обустройству социально не защищенных категорий вынужденных мигрантов, включающего в себя:

- предоставление им пособий и безвозмездных ссуд;

- создание специального государственного жилищного фонда для обеспечения вынужденных мигрантов жилой площадью для постоянного проживания;

- выделение им земельных участков под жилищное строительство.

В 1995 году одной из основных задач является решение проблемы законодательной поддержки адаптации переселенцев, в том числе освобождения от налогообложения средств, направляемых на обустройство вынужденных мигрантов (создание инженерной и социальной инфраструктуры, рабочих мест и т.п.).

Учитывая возрастание потоков вынужденных мигрантов в Российской Федерации, особое внимание будет уделено развитию системы временного размещения мигрантов и организации работы по приему массового притока вынужденных мигрантов в условиях чрезвычайных ситуаций.

Значительное увеличение незаконно въехавших в страну иностранных граждан и лиц без гражданства в условиях открытых границ требует развития системы иммиграционного контроля, и в первую очередь на государственной границе Российской Федерации со странами Балтии, с Монголией и Китаем. Кроме того, будет продолжена работа по рассмотрению ходатайств лиц, ищущих убежище, и созданию в этих целях центров временного размещения иммигрантов.

В области регулирования внешней трудовой миграции главной задачей является создание надежной системы социальной защиты трудящихся - мигрантов в период их работы за рубежом и по возвращении в Российскую Федерацию.

В 1995 - 1997 годах будет продолжена работа по заключению с зарубежными странами соглашений, регулирующих вопросы внешней трудовой миграции.

7.7. Государственная жилищная политика

Новая жилищная политика, проводимая начиная с 1991 года, является важнейшей составной частью государственной экономической и социальной политики. Основные принципы жилищной политики отражены в Государственной целевой программе "Жилище".

Она характеризуется дальнейшим развитием жилищной реформы при сохранении малоимущим и иным указанным в законодательстве гражданам социальных гарантий по получению в пределах нормативов жилья и обеспечению условий проживания в жилье социального использования.

Целью жилищной реформы на нынешнем этапе является дальнейшее развитие правовых, финансово-экономических, хозяйственных механизмов для перевода жилищной сферы в безубыточный режим функционирования путем постепенного изменения системы оплаты жилья и коммунальных услуг с использованием адресной защиты малоимущих; государственной поддержки населения, участвующего своими средствами в улучшении собственных жилищных условий; стимулирования привлечения средств иных внебюджетных источников финансирования в жилищную сферу; развития частной собственности на землю и иную недвижимость в жилищной сфере; укрепления предпринимательства и конкуренции в этом секторе экономики.

Успех социально взвешенной политики по преобразованию жилищной сферы в безубыточный и эффективный сектор экономики должен во многом определить общий успех экономической реформы. Это связано с тем, что инвестиции в жилищную сферу составляют около трети от общего объема инвестиций, а объекты жилищной сферы - около трети от воспроизводимого имущества России. На строительстве и эксплуатации объектов жилищной сферы задействовано около 13 процентов работающего населения России. Кроме того, развитие жилищного строительства стимулирует увеличение спроса на продукцию практически всех отраслей экономики.

Результатами жилищной реформы будут улучшение жилищных условий граждан, стабилизация денежного обращения за счет привлечения свободных частных средств к формированию и развитию недвижимости в жилищной сфере, улучшение макроэкономических пропорций, снижение инфляции, сокращение дефицита федерального бюджета.

В течение последних двух лет достигнуты следующие результаты: общее количество жилья, находящегося в частной собственности, увеличилось до 51 процента от всего жилищного фонда; почти на 650 тысяч уменьшилось число семей, находящихся в очереди на улучшение жилищных условий; за 1994 год на 26 процентов возросли объемы жилищного строительства за счет средств населения. Практически во всех регионах начал реально функционировать рынок жилья.

В условиях относительно низкого уровня материального благосостояния основной массы населения и высоких затрат на строительство, приобретение, эксплуатацию жилья переход от преимущественного бюджетного финансирования жилищной сферы к широкому привлечению внебюджетных форм инвестирования будет осуществляться при активной государственной поддержке граждан и юридических лиц.

Формы такой поддержки во многом определены уже принятыми законодательными и иными правовыми актами: указами Президента Российской Федерации о жилищных кредитах, жилищных сертификатах, достройке не завершенных строительством жилых домов; постановлениями Правительства Российской Федерации об адресных безвозмездных субсидиях на строительство и приобретение жилья, об адресных субсидиях (компенсациях) на оплату жилья и коммунальных услуг, о региональных и местных внебюджетных фондах развития жилищного строительства. В ряде регионов Российской Федерации эти решения эффективно реализуются.

В ближайшие годы будет продолжено осуществление сбалансированной экономической политики по постепенному переносу расходов в жилищной сфере на население с одновременным стимулированием роста доходов граждан.

В течение последующих лет будет осуществляться государственная поддержка действий граждан по самостоятельному регулированию жилищных условий путем обмена жилья с доплатой, продажи занимаемого жилья для приобретения другого, продажи или дарения жилья с сохранением права пожизненного проживания и содержания и других. С этой целью Правительство Российской Федерации намерено подготовить предложения по освобождению этих сделок полностью от уплаты подоходных налогов и частично от уплаты нотариальных пошлин и иных сборов.

В условиях относительно низких доходов основной массы населения и высокой рыночной стоимости жилья государственная жилищная политика нацелена на реализацию мер по обеспечению доступности жилья за счет сохранения в течение следующих двух - трех лет бесплатной приватизации занимаемого гражданами жилья в государственном и муниципальном жилищном фондах как начального капитала для последующего улучшения жилищных условий; выделения средств и развития служб в органах местного самоуправления для предоставления гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, а также на строительство и приобретение жилья, в том числе предоставления гражданам в качестве безвозмездных субсидий не завершенных строительством жилых домов.

Обеспечение жильем военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы в запас или отставку, пострадавших от аварий, стихийных бедствий, вооруженных конфликтов, и некоторых других лиц, особо нуждающихся в жилье, будет осуществляться в соответствии с государственными программами, разработанными с учетом возможностей федерального бюджета. При этом в качестве дополнительных источников финансирования жилищного строительства намечается использовать средства коммерческих и банковских структур, кредиты и гранты иностранных государств и международных финансовых организаций, средства от продажи на коммерческих аукционах части построенного жилья, средства от продажи на коммерческих конкурсах недостроенных жилых домов и средства из других внебюджетных источников.

Главным инструментом дальнейшего улучшения жилищных условий большинства населения должно стать развитие кредитования жилья (включая ипотечное кредитование) коммерческими банками.

Для увеличения заинтересованности коммерческих банков в создании и развитии системы накопительных жилищных счетов, развитии среднесрочного и краткосрочного кредитования обустройства земельных участков и строительства жилья, становлении долгосрочного кредитования индивидуального строительства и приобретения жилья Правительство Российской Федерации намерено установить дифференцированную систему льгот по налогам на прибыль банков, по размерам обязательных отчислений в резервный фонд Центрального банка Российской Федерации и др.

Реальной мерой, направленной на ускоренное развитие процесса кредитования в жилищной сфере, является создание в 1995 году федерального агентства по ипотечному кредитованию. Основными задачами агентства должны стать разработка и внедрение в практику деятельности банков и других финансовых институтов стандартов и правил ипотечного кредитования, формирование рынка ипотечных кредитов и обеспеченных ими ценных бумаг для привлечения инвестиций в сферу жилищного кредитования, решения проблемы ликвидности банков, предоставляющих долгосрочные ипотечные кредиты.

Одновременно в течение последующих лет будет проводиться политика развития рынка других ценных бумаг в жилищной сфере: жилищных сертификатов, облигаций, векселей. Задачами Правительства Российской Федерации в развитии рынка жилищных ценных бумаг являются разработка четких правил, инструкций и нормативов для их выпуска, а также установление способов защиты прав и интересов покупателей ценных бумаг.

Должна быть закончена корректировка градостроительной документации с учетом преимущественного развития малоэтажного, в том числе индивидуального, жилищного строительства с сохранением многоэтажной застройки только для оборудованных инженерной инфраструктурой зон крупных городов. Необходимо обеспечить потребность застройщиков в земельных участках в городах и на прилегающих к ним территориях путем организации открытых конкурсов и аукционов по предоставлению или продаже земельных участков для возведения объектов жилищной сферы. В существующей застройке городов и иных поселений будет проводиться работа по определению границ земельных участков для каждого объекта недвижимости в жилищной сфере исходя из соблюдения устанавливаемых градостроительных требований. Для собственников недвижимости в жилищной сфере будет предусмотрена бесплатная приватизация занимаемых по минимальному нормативу земельных участков.

В сфере эксплуатации существующего жилищного фонда основным принципом изменения условий его финансирования будет продолжение поэтапного перехода от системы дотирования жилищно-коммунального хозяйства к оплате жилья населением в размерах, обеспечивающих возмещение издержек на содержание жилья и коммунальные услуги.

Одновременно будет обеспечено дальнейшее развитие системы адресных субсидий отдельным категориям граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в пределах социальной нормы площади жилья.

Возможные изменения в соответствии с законодательством системы оплаты жилья и коммунальных услуг за жилые помещения в домах государственного и муниципального жилищных фондов будут определяться и увязываться с изменением размера налога на недвижимость на единственное жилье, находящееся в частной собственности гражданина.

Будет продолжена реализация политики передачи в общую долевую собственность собственникам жилых и / или нежилых помещений, мест общего использования (лестниц, лифтов, коридоров, вестибюлей, технических чердаков и подвалов, придомовых территорий и других объектов, используемых более чем одним домовладельцем) и образования кондоминиумов (совладений), а также создания в кондоминиумах товариществ или иных ассоциаций собственников недвижимости. Существующие в настоящее время дотации предприятиям жилищно-коммунального хозяйства будут передаваться в эти товарищества, иные ассоциации собственников в кондоминиумах. Для улучшения эксплуатации жилищного фонда будет проводиться работа по демонополизации и переводу на конкурсную основу ремонтно - эксплуатационных предприятий.

В дальнейшем реализация принципа доступности жилья, восстановления в новых условиях социально оправданного соотношения доходов граждан и стоимости строительства и приобретения жилища, оплаты содержания и ремонта жилища и коммунальных услуг должна стать важным направлением воздействия государства на экономические процессы в жилищной сфере.

7.8. Отрасли социальной сферы

Одной из ключевых проблем современного этапа экономической реформы является конверсия объектов социальной сферы предприятий. Уже в этом году Правительство Российской Федерации разработает план - программу приватизации и передачи объектов социальной сферы предприятий в муниципальную собственность, в котором будут изложены конкретные механизмы, направления и сроки конверсии социальной сферы.

Образование - это важнейшая социальная гарантия развития всего общества. Стратегия в области образования состоит в том, чтобы способствовать решению общесоциальных задач, прежде всего:

- укреплению и развитию демократии;

- становлению национального самосознания, гармонизации межнациональных отношений, уменьшению социальной напряженности в обществе;

- развитию кадрового потенциала российской экономики в новых условиях.

Реализация указанных задач осуществляется путем:

- сохранения единого образовательного пространства Российской Федерации;

- обеспечения гарантий прав граждан на получение образования;

- изменения содержания образования, его гуманизации и гуманитаризации;

- перехода на образование по выбору и обеспечения возможности получить образование в соответствии с интересами, способностями и состоянием здоровья обучаемых.

Среди первоочередных задач Правительства Российской Федерации в области развития системы образования следует назвать:

- сохранение масштабов системы образования и качественного уровня предоставляемых населению образовательных услуг;

- разработка и совершенствование законодательной и нормативной правовой базы в области образования;

- усиление социальной защиты воспитанников и обучающихся, студентов, учителей и преподавателей при существенном повышении ее адресности;

- укрепление экономических и социально-правовых гарантий, предоставляемых гражданам в области получения образования;

- сокращение роста количества детей и подростков, находящихся вне образовательных учреждений различного уровня.

Для этого Правительство Российской Федерации намерено осуществлять:

- финансирование системы образования в соответствии с федеральной программой развития образования в России;

- проведение протекционистской государственной политики в отношении издания учебников и учебных пособий;

- обновление содержания образования, особенно гуманитарного и экономического, переподготовки кадров, прежде всего управленческих;

- обеспечение постепенного и поэтапного перехода на нормативное финансирование образовательных программ, осуществление персонифицированной социальной поддержки обучающихся, в том числе за счет постепенного введения в системе образования личного социального образовательного кредита.

Правительство Российской Федерации намерено поддерживать дальнейшую дифференциацию сети образовательных учреждений, развитие негосударственных форм образования, рост количества учреждений новых видов в сельской местности и в районах с низкой плотностью населения, прежде всего Крайнего Севера, Дальнего Востока, Сибири, расширение сети учреждений, обеспечивающих возможность получения образования в форме экстерната, семейного образования и образования без отрыва от производства.

В этих же целях предполагается:

- завершить разработку государственных образовательных стандартов для общеобразовательных школ, начального, среднего и высшего профессионального образования, обеспечивающих поддержание требуемого уровня качества образования и постоянное воспроизводство;

- разработать и ввести новые принципы функционирования учебных заведений системы высшего, среднего и соответствующего дополнительного профессионального образования, создающие условия для эффективной реализации многоканального механизма их финансирования как за счет средств бюджетов всех уровней, так и средств, поступающих от юридических и физических лиц;

- продолжить реорганизацию структуры и сети образовательных учреждений системы высшего, среднего и соответствующего дополнительного профессионального образования для наиболее полного удовлетворения потребностей производства и социальной сферы в подготовке и переподготовке кадров;

- продолжить переход на нормативное персонифицированное финансирование образовательных учреждений в целях наиболее полного удовлетворения образовательных запросов граждан.

Здравоохранение. В ближайшие годы в рамках реформирования системы здравоохранения предусматривается:

- совершенствовать систему здравоохранения при сохранении государственной системы, обеспечивающей предоставление гарантированного минимума медицинских услуг;

- развивать и совершенствовать системы обязательного и добровольного медицинского страхования, создать цивилизованный рынок медицинских услуг, исходя из задачи обеспечения реальной возможности выбора гражданами медицинского учреждения и лечащего врача. Для этого планируется постепенный переход к финансированию основной части услуг здравоохранения путем введения индивидуальных счетов обязательного медицинского страхования, средства на которых формируются из личных обязательных взносов, а для счетов лиц социально не защищенных категорий - из бюджетных и внебюджетных ассигнований на эти цели;

- повысить качество медицинского обслуживания на основе расширения масштабов профилактических мер, реорганизации сети медицинских учреждений; дальнейшего развития сети дневных стационаров, диагностических и специализированных центров, дифференцирования стационаров по уровню оказания медицинской помощи (интенсивного лечения, долечивания, реабилитации, больниц сестринского ухода, хосписов);

- совершенствовать систему профилактической, реабилитационной помощи и медицинской помощи в сельской местности;

- обеспечить совершенствование системы финансирования здравоохранения, фармацевтической и медицинской промышленности как за счет бюджетных ассигнований, так и за счет использования привлеченных средств, в частности целевых инвестиционных кредитов, кредитов международных финансовых организаций и других внебюджетных источников;

- подготовить федеральную целевую программу развития курортов и туристских объектов общероссийского значения;

- завершить работу по подготовке и заключению в рамках СНГ и со странами Балтии межгосударственных соглашений об обеспечении благоприятных условий для детского и семейного отдыха жителей России в санаторно-курортных учреждениях этих стран;

- обеспечить дальнейшее развитие правовой базы здравоохранения посредством принятия законов "О государственной системе здравоохранения", "О муниципальной системе здравоохранения", "0 правах пациентов", "О лекарственных средствах".

В области санитарно-эпидемиологического благополучия населения будут приняты меры, обеспечивающие предупреждение возникновения и распространения массовых инфекционных и неинфекционных заболеваний, улучшение среды обитания человека и условий его жизнедеятельности.

Будут продолжены реализация целевых программ обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также дальнейшее формирование правовой базы путем разработки и принятия законов "О вакцинопрофилактике населения", "О безопасности пищевых продуктов", "Об охране территории Российской Федерации от завоза и распространения особо опасных заболеваний людей, животных, растений, а также токсичных веществ".

Культура. Правительство Российской Федерации ставит перед собой задачу сохранения и дальнейшего развития культурного потенциала страны, являющегося одним из решающих условий духовного оздоровления общества в ходе социально-экономических и политических реформ.

Важнейшими направлениями политики в области культуры и искусства являются:

- обеспечение преемственности культурных традиций, поддержка деятельности ведущих учреждений культуры и искусства, творческих инициатив выдающихся талантов и молодых дарований;

- возрождение культурной активности во всех регионах страны и поддержка национальных культур, создание условий, способствующих преодолению их обособленности и взаимообогащению;

- восстановление, реставрация и эффективное использование в интересах духовного обогащения общества памятников истории и культуры, исторических комплексов, заповедных территорий, музейных, архивных и библиотечных фондов, поддержка национальной кинематографии, выпуск социально значимой литературы.

К числу первоочередных мер в сфере культурного строительства, реализация которых будет осуществлена в среднесрочной перспективе, относятся:

- расширение сети национальных культурных центров, занимающихся развитием национальных культур;

- создание условий для эстетического воспитания и художественного образования детей и юношества;

- стимулирование создания и деятельности государственных и негосударственных организаций культуры;

- совершенствование финансово-хозяйственного механизма в сфере культуры, осуществление стабильного бюджетного финансирования, и прежде всего особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации;

- создание условий для развития благотворительности, меценатства и спонсорства в сфере культуры;

- дальнейшее развитие правовой базы культуры;

- осуществление мер по улучшению материального положения творческих работников.

7.9. Экологическая политика

Анализ экологической ситуации и наметившихся тенденций свидетельствует о том, что, несмотря на значительный спад производства, загрязнение окружающей природной среды остается недопустимо высоким.

Это обусловлено значительным износом технологического оборудования, повышением аварийности, низкой эффективностью работы очистных сооружений.

Политика в области охраны окружающей среды и рационального природопользования будет сосредоточена на следующих основных направлениях:

- совершенствование природоохранительного законодательства, системы экологических ограничений и регламентаций режимов природопользования с целью их адаптации к условиям рыночной экономики;

- последовательный переход на международные стандарты технологических процессов и производимой продукции, создающий необходимые условия для включения России в мировую экономику и международную систему обеспечения экологической безопасности;

- повышение эффективности государственного контроля за соблюдением существующих регламентов природопользования с применением экономических и административных санкций для предотвращения аварий и катастроф, пресечение экологических правонарушений и преступлений;

- обеспечение проведения экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую природную среду реализации всех программ и проектов хозяйственной и иной деятельности;

- проведение экологической санации предприятий, их реконструкция и перепрофилирование, а также закрытие экологически опасных производств;

- экономическое стимулирование инвестиционных проектов, которые имеют экологическую направленность и экономическую эффективность;

- обеспечение функционирования системы особо охраняемых природных территорий;

- широкомасштабное использование вторичных ресурсов, а также накопленных отходов производства и потребления.

В связи с этим будут осуществлены меры по поддержанию приемлемого уровня экологической безопасности и масштаба прямой природоохранной деятельности, компенсационные меры по сохранению и поддержанию природно-ресурсного потенциала. Неотложность реализации этих мер определяется как необходимостью выполнения обязательств, вытекающих из международных договоров и конвенций по сохранению биологического разнообразия, предотвращению глобального изменения климата, сохранению озонового слоя Земли, охране уникальных природных зон, включая Арктику, снижению трансграничного загрязнения воздуха, охране морей от загрязнения и других соглашений, так и остротой экологической обстановки во многих регионах страны.

Будет пересмотрена роль платежей за загрязнение окружающей природной среды и другие виды негативного воздействия на нее, включая поэтапное повышение объемов платежей, а также сохранена система целевых государственных экологических фондов.

Предполагается постепенный переход на повышение роли налогов за использование природно-ресурсного потенциала, введение налогов акцизного типа на продукцию, использование которой сопряжено с нанесением вреда окружающей среде. Одновременно будут расширены налоговые льготы для предприятий, осваивающих производство экологически чистой продукции или применяющих замкнутые (безотходные) технологии, а также введены льготы по налогам для субъектов хозяйствования и физических лиц, находящихся или проживающих в зонах чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия.

Действенной формой скоординированных усилий в данной области станут целевые комплексные программы, направленные на решение наиболее актуальных экологических проблем.

Среди них программы сохранения природного комплекса озера Байкал, возрождения Волги, вывода из кризисной экологической ситуации ряда крупных городов и промышленных центров, защиты населения и прибрежных территорий от последствий подъема уровня Каспийского моря и другие.

Важнейшим условием проведения эффективной экологической политики является активное включение всех слоев населения и социальных групп в обеспечение экологизации реформы.

Предстоит создать действенный механизм реализации каждым гражданином прав на участие в принятии решений, осуществление которых связано с экологическим риском, на компенсацию ущерба, нанесенного здоровью загрязнением окружающей природной среды, получение информации о состоянии окружающей среды, качестве пищи и питьевой воды.

Будет реализован комплекс мер по формированию системы непрерывного экологического образования, охватывающий весь процесс дошкольного, школьного образования, профессиональной подготовки специалистов.