Законодательная база Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 28.04.95 N 439 "О ПРОГРАММЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "РЕФОРМЫ И РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ В 1995 - 1997 ГОДАХ"

3.1. Основные задачи макроэкономической политики в

среднесрочной перспективе

Главной задачей макроэкономической политики на среднесрочную перспективу является создание благоприятных экономических условий, способствующих росту деловой активности всех экономических агентов, формированию на этой основе потенциала экономического роста и улучшению качества жизни населения страны. Возможности для реализации этой задачи могут сформироваться прежде всего на основе финансовой стабилизации.

Темпы инфляции во второй половине 1995 года должны быть снижены до 1 - 2 процентов в месяц с их удержанием в последующие годы в пределах 15 - 20 процентов в год.

Анализ итогов трех лет проведения реформ показывает, что, с одной стороны, борьба с инфляцией наталкивается на серьезные трудности объективного характера, а с другой - непоследовательность в достижении финансовой стабилизации обусловливает затягивание кризиса, препятствует решению большинства созидательных задач в российской экономике. В этом смысле 1994 год оказался годом и реальных надежд, и упущенных возможностей.

Масштабы субсидирования, препятствующие структурным изменениям, все еще оставались существенными. Субсидии посредством льготного кредитования заменялись налоговыми отсрочками и созданием множества внебюджетных фондов, существовавших за счет уменьшения выплат в бюджет. Одновременно в расходах бюджетов всех уровней оставались значительные субсидии на отдельные виды услуг и товаров.

Хотя значительная часть государственных расходов, включая внебюджетные фонды, была переведена в бюджет, общий дефицит по всему кругу государственных расходов в 1994 году остался на уровне 1993 года.

Усилилась долларизация экономики. В России в обращении находится более 15 млрд. долларов США, или свыше 50 трлн. рублей по курсу на конец 1994 года, что сопоставимо с суммарной величиной наличной денежной массы и рублевых сбережений населения. Поддержка курса рубля с помощью интервенций на валютном рынке вызвала значительное сокращение валютных резервов государства. Существенная часть "инфляционного налога" 1994 года по существу не использовалась внутри страны, а перераспределялась в пользу тех стран, чьи валюты приобретались в России для спасения накоплений от инфляции.

Таким образом, инфляционная поддержка производства не принесла положительных плодов ни производителям, ни населению, ни государству.

Главным недостатком бюджета 1994 года было завышение его доходов, основанное на заниженном прогнозе масштабов спада производства и ожидании более высоких темпов инфляции. На исполнение бюджета повлиял также рост недоимки в результате кризиса неплатежей и сокрытия доходов. В итоге фактическое исполнение федерального бюджета составило всего лишь около 70 процентов от намеченного, что вызвало значительный рост задолженности бюджета.

Учитывая эти уроки, для достижения финансовой стабилизации в 1995 году предполагается:

а) существенно сократить субсидии в экономике;

б) увеличить реальные доходы бюджета;

в) коренным образом изменить механизмы финансирования бюджетного дефицита, предусмотрев:

- доведение уровня финансирования государственных расходов за счет выпуска государственных ценных бумаг и их размещения на открытом рынке до 1,5 - 2 процентов от объема валового внутреннего продукта, ожидаемого в 1995 году;

- привлечение кредитов международных финансовых организаций;

г) усилить роль Центрального банка Российской Федерации в кредитно-денежном регулировании, в том числе за счет перехода на рефинансирование коммерческих банков через кредитные аукционы, ломбардные кредиты и операции по переучету векселей, активизации операций с ценными бумагами на открытом рынке с целью управления денежным предложением в экономике, совершенствования регулирования валютного курса;

д) осуществить программу реализации государственных ценных бумаг населению и мелким инвесторам.

Меры по сокращению необоснованных субсидий в экономике включают в себя:

- отказ от предоставления в 1995 году бюджетных ссуд отраслям хозяйства по ставке ниже рыночной (или ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации), а также от субсидирования процентных ставок по кредитам, предоставляемым из других источников, сверх объемов, предусмотренных в принятом бюджете;

- существенное ограничение практики отсрочки процентных платежей по ранее выданным кредитам, а также списания задолженности;

- прекращение централизованного распределения кредитов.

Результатом такой политики будет быстрое уменьшение темпов прироста инфляции. Во втором полугодии среднемесячные темпы инфляции не должны превысить 1 - 2 процентов в месяц.

По сравнению с 1994 годом интенсивность спада промышленного производства и валового внутреннего продукта в 1995 году ожидается в три раза меньшей, причем во втором полугодии производство валового внутреннего продукта стабилизируется.

Начиная со II квартала 1995 года реальные процентные ставки по депозитам станут вновь положительными, повысится склонность к сбережениям. В результате в 1995 году ожидается еще два важнейших положительных сдвига в финансово-экономической ситуации:

- остановка процесса долларизации экономики, снижение спроса на иностранную валюту и, следовательно, стабилизация номинального обменного курса рубля;

- рост накоплений и возрастание потенциала частных инвестиций в национальную экономику.

В последующие годы появится возможность воспользоваться результатами снижения инфляции, в частности, за счет удешевления кредитов и сокращения неплатежей, что должно привести к улучшению сбора налогов, а также росту инвестиций. Одновременно обострятся проблемы, связанные с обслуживанием внутреннего и внешнего долга.

Маневр, предлагаемый к осуществлению в 1995 году и заключающийся в привлечении на финансирование дефицита бюджета внешних и внутренних займов, предъявляет достаточно жесткие требования к макроэкономической динамике и бюджету за пределами этого года.

Последовательно осуществляя институциональные и структурные реформы, Россия сможет получить в текущем году финансовые кредиты Международного валютного фонда и Международного банка реконструкции и развития в размере 8 млрд. долларов США, а также привлечь связанные кредиты по двусторонним соглашениям с правительствами зарубежных государств.

В 1996 - 1997 годах в целом сохраняются хорошие перспективы для внешних заимствований, но их использование будет ограничиваться из-за превышения расходов по обслуживанию внешнего долга над возможными поступлениями внешних займов. В этот период по сравнению с 1995 годом расходы на уплату процентов по обслуживанию государственного долга будут возрастать. Жесткие рамки использования внешних заимствований определяются прежде всего накопленной до 1992 года внешней задолженностью бывшего СССР.

Для удержания темпов инфляции на низком уровне должна быть обеспечена преемственность финансово-экономической политики, начатой в 1995 году. Поэтому в 1996 - 1997 годах в целях улучшения сбалансированности бюджета и мобилизации неинфляционных источников финансирования бюджетного дефицита, дальнейшего оздоровления финансовой системы в целом предстоит решить следующие задачи:

- повысить реальные налоговые поступления в бюджет на основе улучшения сбора налогов, а также стабилизации производства и возобновления экономического роста;

- увеличить поступление средств от приватизации;

- развивать масштабную программу привлечения средств частных инвесторов для покрытия государственных расходов;

- стабилизировать национальную валюту;

- поддерживать положительное сальдо торгового баланса и прекратить утечку капиталов;

- достичь соглашения с кредиторами о долгосрочной реструктуризации внешнего долга при приемлемой нагрузке на бюджет.

3.2. Бюджет и налоговая реформа

Прогнозные расчеты на среднесрочную перспективу показывают, что основные показатели федерального бюджета будут характеризоваться следующими ориентировочными значениями.

Таблица 3.1

ОРИЕНТИРОВОЧНЫЕ ПОКАЗАТЕЛИ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА
НА 1995 - 1998 ГОДЫ

Прогноз доходов строится на основе предполагаемого роста налоговых и неналоговых поступлений в процентах к валовому внутреннему продукту с 13,5 процента в 1995 году до 14 - 15 процентов в 1996 году, 16 - 17 процентов - в 1997 году.

При прогнозировании расходов учитывалось, что дальнейшее сокращение бюджетных расходов на федеральном уровне практически невозможно.

Соотношение внутреннего долга, образовавшегося в результате эмиссии государственных ценных бумаг, и валового внутреннего продукта стабилизируется в долгосрочной перспективе на уровне 25 - 30 процентов. Это достаточно безопасный уровень для стабильно растущей экономики. Нагрузка на бюджет в связи с обслуживанием этого вида долга в перспективе не будет превышать 10 - 12 процентов суммарной величины расходов федерального бюджета. Однако вместе с обслуживанием внешнего долга в период 1995 - 2005 годов нагрузка может быть весьма существенной.

Нагрузка на бюджет, обусловленная внешним государственным долгом, начиная с 1996 года может быть уменьшена, если реальный курс рубля будет повышаться. Однако интенсивный рост реального курса рубля будет понижающе действовать на сальдо торгового баланса. В этом случае использование инструментов регулирования внешнеэкономической деятельности должно содействовать росту экспорта и ограничению импорта. Для улучшения платежного баланса государство будет стимулировать рост положительного сальдо по капитальным счетам, включая привлечение прямых иностранных инвестиций и создание условий для репатриации российских капиталов из-за рубежа. Россия продолжит переговоры с кредиторами по долгосрочной реструктуризации внешнего долга, с тем чтобы расходы по его обслуживанию и постепенному погашению не привели к сокращению текущих расходов федерального бюджета.

В источниках покрытия дефицита бюджета основную часть составят внутренние заимствования, в то время как величина чистых внешних поступлений начиная с 1996 года будет уменьшаться.

В составе внутренних заимствований будет возрастать доля небанковского финансирования, то есть покупка государственных ценных бумаг населением, предприятиями и крупными институциональными инвесторами. После 1997 года этот источник финансирования дефицита бюджета должен стать основным.

Для осуществления программы заимствований Правительство Российской Федерации предусматривает начиная со II квартала 1995 года расширение объемов заимствований на внутреннем финансовом рынке, включая привлечение средств населения.

Увеличение объема заимствований базируется на совершенствовании торговых технологий, расширении перечня предлагаемых на рынке финансовых инструментов, рассчитанных на различные интересы инвесторов. Предполагается развивать региональные рынки государственных ценных бумаг путем создания дополнительных торговых площадок на территории России, привлекать сбережения населения за счет улучшения доступа мелких клиентов к государственным ценным бумагам через систему банков.

На первом этапе (1995 - 1996 годы) важно привлечь на рынок государственного долга находящиеся у населения средства в валюте.

В связи с этим предполагается выпуск государственных ценных бумаг в валютном номинале для мелкого инвестора и продажа их через разветвленную дилерскую сеть. В дальнейшем укрепление позиций государства на рынке заимствований позволит осуществлять эмиссию ценных бумаг, ориентированных на мелкого инвестора, в национальной валюте. Укреплению интереса к государственным ценным бумагам будет способствовать выпуск с июня 1995 года золотых сертификатов.

Значительные финансовые ресурсы, длительное время находящиеся в активах финансовых компаний, особенно страховых и пенсионных фондов, будут привлечены для финансирования государственного долга путем предложения специальных государственных среднесрочных ценных бумаг, обеспечивающих положительную процентную ставку и высокую ликвидность.

По мере снижения инфляции и появления у инвестора устойчивой уверенности в надежности инвестиций Правительство Российской Федерации намерено существенно удлинять сроки заимствований, формируя среднесрочный рынок государственных заимствований. В конце 1995 года предполагается выпуск первых видов среднесрочных государственных облигаций с плавающей процентной ставкой, конвертируемых в 1996 году в обязательства с фиксированными процентами.

Эффективное использование государственной собственности предполагает продажу части активов путем выпуска государственных ценных бумаг, конвертируемых в последующем в акции приватизированных предприятий. Такой подход не только позволит привлечь на финансирование дефицита бюджета средства крупных инвесторов, но и будет способствовать повышению курсовой стоимости акций продаваемых предприятий.

Для достижения указанных ориентировочных показателей в 1995 - 1996 годах предстоит завершить бюджетно-налоговую реформу, которая позволит существенно повысить качество планирования и финансирования государственных расходов, укрепить доходную базу бюджетной системы, создать механизмы действенного контроля за использованием государственных финансовых ресурсов.

Назрела необходимость внесения существенных изменений в действующую налоговую систему. Они, однако, не предполагают ее радикального преобразования: основные виды федеральных, региональных и местных налогов должны сохраниться, поскольку большинство применяемых налогов при улучшении порядка их исчисления и сбора в целом соответствуют условиям развития российской экономики.

Основными направлениями налоговой реформы являются:

- снижение налогового бремени и упрощение налоговой системы за счет отмены или снижения ставок ряда налогов и отчислений во внебюджетные фонды;

- расширение налоговой базы за счет отмены не оправдавших себя налоговых льгот, расширение круга плательщиков налогов и состава источников налогообложения, что позволит реализовать принцип "налоговой справедливости"

- постепенное перемещение налогового бремени с предприятий на доходы и имущество физических лиц;

- решение комплекса мер, связанных со сбором налогов и контролем за соблюдением налогового законодательства.

В частности, предстоит осуществить меры по снижению ставок основных налогов, которыми облагаются предприятия, с одновременным улучшением их сбора; совершенствованию системы расчетов и взимания налога на добавленную стоимость (переход к обязательному использованию системы счетов - фактур), что облегчит инспектирование и контроль за сбором налога на добавленную стоимость; поэтапной отмене налога на сверхнормативный фонд потребления с компенсацией потерь бюджетов за счет увеличения поступлений от налога на доходы физических лиц и иных источников.

Планируется дальнейшее распространение программы модернизации системы сбора налогов в регионах с координацией работ по ее компьютеризации.

В 1995 году Правительство Российской Федераций намерено внести на рассмотрение Федерального Собрания Налоговый кодекс Российской Федерации, который станет всеобъемлющим документом, регламентирующим взаимоотношения государства и налогоплательщиков.

Предстоит пересмотреть принципы регулирования амортизационной политики предприятий, законодательно закрепить основы таможенно - тарифной политики России.

Серьезное внимание предстоит уделить повышению качества работы органов, занимающихся сбором государственных доходов. Номинальные ставки по основным видам налогов, действующие сегодня, в случае повышения их собираемости способны обеспечить поступление налоговых доходов в бюджет в размере до 17 - 18 процентов от валового внутреннего продукта вместо 12 - 13 процентов, планируемых в 1995 году. Улучшение сбора на 5 - 6 процентных пунктов обеспечило бы более стабильный уровень финансирования из федерального бюджета.

Реализация политики постепенной стабилизации макроэкономической ситуации с неизбежностью приводила к тому, что государство сокращало бюджетные расходы. Политика поэтапного снижения бюджетного дефицита приблизила долю расходов федерального бюджета по отношению к валовому внутреннему продукту к пределу, ниже которого опускаться опасно.

Одна из основных задач Правительства Российской Федерации на 1995 - 1997 годы - не допустить дальнейшего снижения доли расходов федерального бюджета по отношению к валовому внутреннему продукту.

При формировании среднесрочной стратегии бюджетной политики следует учитывать следующие тенденции изменения отдельных статей расходов федерального бюджета:

- доля платежей по обслуживанию государственного долга будет возрастать;

- доля расходов на выплату заработной платы и пособий населению несколько увеличится, но в основном будет стабильна;

- сокращение дотаций предприятиям будет связано с постепенным решением проблем структурной перестройки сельского хозяйства, угольной, оборонной и других отраслей промышленности.

Основное направление государственной политики в области расходов бюджета - переход от неэффективных расходов к необходимым. Будет проведена "инвентаризация" всех расходов, внимательно проанализированы эффективность и целесообразность тех или иных государственных расходов. Этому должны способствовать завершение создания системы федерального казначейства, укрепление контрольных органов финансовой системы, более жесткий контроль за принятием решений о расходовании бюджетных средств.

Все это позволит России и 1998 году иметь устойчивый сбалансированный бюджет, который будет обеспечивать макроэкономическую стабильность.

3.3. Развитие бюджетного федерализма

В результате проведенной в 1994 году реформы межбюджетных отношений были заложены основы реального бюджетного федерализма. Органы исполнительной и представительной власти субъектов Российской Федерации получили право устанавливать ставку налога на прибыль предприятий и организаций, поступающего в местные бюджеты. Сделаны шаги по установлению единых пропорций разделения основных федеральных налогов между уровнями бюджетной системы. Внедрены нормативно-расчетные методы распределения федеральной помощи (трансфертов) регионам на основе объективных критериев и единой формулы, создан фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Тем самым было положено начало формированию нового механизма частичного территориального перераспределения бюджетных ресурсов как одного из важнейших способов достижения целей региональной политики.

В 1994 году произошло укрепление самостоятельности субъектов Российской Федерации в налогово-бюджетной сфере, продолжилось перераспределение бюджетных доходов в пользу местных бюджетов, доля которых в налоговых поступлениях консолидированного бюджета возросла до 51 процента (без учета взаимных расчетов, бюджетных ссуд и субвенций). Суммарные трансферты регионам из фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, как и планировалось, составили 22 процента общего объема поступлений налога на добавленную стоимость.

Однако сфера действия нормативно-расчетных методов регулирования межбюджетных отношений оказалась ограниченной. Почти 3/4 средств, получаемых местными бюджетами, поступало через неформализованные каналы (главным образом, по взаимным расчетам с федеральным бюджетом). Лишь около 40 процентов средств фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации поступало в виде прямых трансфертов, остальные же средства передавались в местные бюджеты в виде косвенных дотаций за счет повышения нормативов зачисления налога на добавленную стоимость в бюджеты регионов. В результате резко возросла территориальная дифференциация пропорций разделения налога на добавленную стоимость между федеральным и местными бюджетами, сохранилась основа для их неформализованного согласования.

Резко увеличилось число регионов, получающих прямую помощь из федерального бюджета, произошло "распыление" федеральной помощи. В 1994 году трансферты из фонда поддержки субъектов Российской Федерации получали 64 региона, причем в каждом третьем из них доля этих трансфертов в общих бюджетных доходах не превышала 10 процентов. Привязка фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации к единственному источнику - налогу на добавленную стоимость - повысила неустойчивость доходной базы дотационных регионов.

Новый порядок оказания централизованной финансовой поддержки оказался слабо увязанным с долгосрочными целями и механизмами федеральной региональной политики. Произошел "сдвиг" федеральных бюджетных дотаций в общем направлении с севера на юг и с востока на запад. Почти для половины регионов изменение их долей в дотациях (трансфертах) и средствах, выделяемых через механизм взаимных расчетов на финансирование федеральных программ, оказалось разнонаправленным. Фонд поддержки субъектов Российской Федерации, формула распределения его средств между регионами были ориентированы на выравнивание только текущих бюджетных расходов, оказывая лишь косвенное воздействие на решение долгосрочных проблем сближения уровней социально-экономического развития регионов.

Наиболее сложной проблемой, тормозящей внедрение единых нормативно-расчетных методов регулирования межбюджетных отношений, является сложившееся неравноправие бюджетов субъектов Российской Федерации в их взаимоотношениях с федеральным бюджетом.

Крайне неравномерным остается размещение налогового потенциала по территории страны. В совокупности 10 - 12 субъектов Российской Федерации, население которых составляет около 1/3 населения страны, обеспечивают почти 60 процентов налоговых поступлений в федеральный бюджет. Для 20 субъектов Российской Федерации (главным образом, республик и автономных округов) поступления из федерального бюджета превышают 50 процентов их общих бюджетных доходов, а в 32 регионах всей суммы собираемых на их территории налогов недостаточно для финансирования фактически сложившегося уровня их бюджетных расходов.

В 1995 году внесение существенных изменений в действующий механизм оказания регионам централизованной финансовой помощи нецелесообразно, поскольку это нарушило бы бюджетный процесс, внесло дополнительную неопределенность в бюджетную систему и усложнило адаптацию бюджетной системы к новым для нее нормативно-расчетным методам регулирования межбюджетных отношений.

Основное внимание в 1995 году будет уделено распространению общего механизма межбюджетных отношений на всех субъектов Российской Федерации без исключения. Его правовую основу составит предусмотренная Федеральным законом "О федеральном бюджете на 1995 год" норма, отменяющая принятые органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации решения, противоречащие установленным бюджетным законодательством принципам взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации и нарушающие единый подход к финансово-бюджетным отношениям с регионами.

В 1996 - 1997 годах совершенствование механизма предоставления местным бюджетам централизованной помощи будет осуществляться по следующим основным направлениям:

- распространение нормативно-расчетных методов регулирования межбюджетных отношений на основную часть финансовых потоков между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации;

- обеспечение адресности федеральной помощи регионам, создание механизма контроля за ее целевым использованием, внедрение в практику межбюджетных отношений принципа обусловленности предоставления федеральной помощи открытостью местных бюджетов и внебюджетных фондов, соблюдением налогово-бюджетного законодательства, требований программы финансовой стабилизации. Это значит, что средства из федерального бюджета будут выделяться с учетом рациональности расходов местных бюджетов и внебюджетных фондов, в том числе затрат на дотации к ценам, тарифам и на поддержку предприятий;

- диверсификация форм предоставления региональным бюджетам централизованной поддержки, внедрение целевых субвенций на образование, здравоохранение, культуру, социальную защиту населения, использование долевого метода финансирования имеющих общенациональное значение бюджетных расходов;

- создание, по мере расширения инвестиционных возможностей федерального бюджета, целевого фонда (фонда регионального развития), средства которого должны быть направлены на долевое финансирование инвестиций в социальную и производственную инфраструктуру слаборазвитых регионов, других проектов и программ, осуществляемых в рамках федеральной региональной политики;

- финансовая поддержка органов местного самоуправления вплоть до прямых целевых ассигнований из федерального бюджета с зачетом выделяемых средств в лимит трансфертов, предоставляемых региону;

- повышение "устойчивости" фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации путем его утверждения в процентах от общей суммы поступлений налогов и сборов в федеральный бюджет с последующим переходом к утверждению размеров данного фонда в абсолютном выражении и включением его в перечень защищенных статей федерального бюджета;

- отказ от разделения централизованной помощи на прямые и косвенные трансферты, оставляющего возможности для неформализованного согласования нормативов отчислений от общефедеральных налогов в местные бюджеты. Предполагается, что к 1997 году все поступления из фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации будут иметь форму прямых трансфертов;

- постепенное сокращение числа регионов, получающих прямую помощь из федерального бюджета (прежде всего за счет тех регионов, в которых эта помощь занимает не более 10 - 15 процентов их бюджетных доходов). Поскольку в ближайшие 2 - 3 года кардинальных изменений в распределении налогового потенциала по территории страны не произойдет, решение этой задачи, возможно, потребует возврата на принципиально новой основе к установлению дифференцированных пропорций разделения одного из федеральных налогов (в первую очередь налога на добавленную стоимость) между федеральным и местными бюджетами. Наряду с установлением единых стабильных базовых ставок разделения налога на добавленную стоимость между федеральным и местными бюджетами для регионов со слабым налоговым потенциалом будут вводиться рассчитанные на основе специальных формул льготные ставки;

- включение в методику определения размеров федеральной помощи регионам более объективных оценок потребностей территорий в бюджетных ресурсах на основе дифференцированных по территории социальных и бюджетных нормативов, использование в качестве критерия для выделения регионов, имеющих право на получение текущих трансфертов, превышение доли нормативных расходов в собственных бюджетных доходах установленного законодательством Российской Федерации уровня;

- введение для удовлетворяющих заранее установленным критериям наиболее слабых в финансовом отношении регионов особого бюджетного режима, что позволит более последовательно добиваться унифицированных нормативно-расчетных методов регулирования бюджетных взаимоотношений с абсолютным большинством субъектов Российской Федерации;

- создание системы учета расходов федерального бюджета по регионам при установлении размеров, форм и методов предоставления централизованной помощи местным бюджетам, а также механизмов ориентации территориального распределения расходов по основным статьям федерального бюджета на достижение целей федеральной региональной политики.

Реализация этих направлений будет осуществляться в рамках формирования общей нормативно-законодательной базы бюджетного федерализма, включающей в себя закон о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и управления разных уровней, закон об основах местного самоуправления, Налоговый кодекс Российской Федерации, новые редакции законов об основах бюджетной системы и бюджетного процесса, о субвенциях, о бюджетных правах органов государственной власти разных уровней и органов местного самоуправления, закон о взаимоотношениях между разными уровнями бюджетной системы, ежегодные законы о федеральном бюджете.

3.4. Кредитно-денежная политика

Последовательное сокращение дефицита федерального бюджета в 1995 - 1997 годах создает благоприятные предпосылки для повышения роли Центрального банка Российской Федерации в финансовом регулировании посредством традиционных для рыночной экономики инструментов кредитной и денежной политики.

За период с 1991 года банковская система страны и соответственно Центральный банк Российской Федерации претерпели глубокие преобразования, связанные с созданием двухуровневой банковской системы, быстрым ростом числа коммерческих банков, формированием рынка кредитных ресурсов и ценных бумаг, внутреннего валютного рынка и переходом к использованию рыночных инструментов кредитно-денежного регулирования, которые последовательно замещают прямой административный контроль над движением финансовых средств.

В то же время демонополизация банковской системы осуществлялась без достаточно проработанной законодательной, нормативной и организационной базы, что послужило одним из факторов появления проблемы расчетов между хозяйствующими субъектами, затормозило формирование системы действенного банковского аудита и привело к созданию множества мелких банков, неспособных, как правило, проводить эффективную кредитную политику.

Главными задачами Центрального банка Российской Федерации должны стать контроль за инфляцией и поддержание стабильной национальной денежной единицы - российского рубля. Контроль за предложением денег в экономике требует достаточно жесткой централизации. В противном случае "автономно" принимаемые решения могут подорвать эффективность управления денежной массой и грозят полным выходом ситуации из-под контроля.

Стратегия, проводимая Центральным банком Российской Федерации в долгосрочном плане, заключается в контроле за темпами роста агрегатов денежной массы и уровнем процентных ставок в целях поддержания ценовой стабильности и обеспечения экономического роста. Для реализации денежной политики Центральный банк Российской Федерации в качестве основных инструментов будет использовать операции на открытом рынке, регулирование ставки рефинансирования и обязательных резервных требований.

Усилия Центрального банка Российской Федерации будут сконцентрированы на реформировании и дальнейшем совершенствовании системы рефинансирования коммерческих банков, а также полном исключении кредитов Центрального банка Российской Федерации из круга источников финансирования дефицита государственного бюджета. Одновременно весь объем прямых кредитов Центрального банка Российской Федерации Правительству Российской Федерации, не погашенных на момент конвертирования, будет преобразован в средне- и долгосрочные купонные облигации с процентной ставкой.

Рост денежной базы и предложения денег будут определяться политикой Центрального банка Российской Федерации по предоставлению кредитов коммерческим банкам, операциями Центрального банка Российской Федерации с государственными ценными бумагами на открытом рынке, а также покупкой и продажей валюты Центральным банком Российской Федерации на валютных рынках. Для контроля за ростом денежной массы будут установлены предельные размеры чистых внутренних активов кредитно-денежных органов.

Развивая инструментарий кредитно-денежного регулирования, Центральный банк Российской Федерации будет исходить из недопустимости дифференцированного применения основных рычагов кредитно-денежной политики по регионам (ставка рефинансирования, лимиты кредитования, определение приоритетных сфер деятельности и предельной маржи по кредитам банка, установление резервных требований). Регионализация определения данных позиций по территориальным управлениям и национальным банкам республик означала бы полную потерю контроля за эмиссией и отказ от принципа единства кредитно-денежной политики.

Деятельность Банка России в 1995 - 1997 годах будет направлена на достижение следующих задач:

- обеспечение стабильной покупательной способности национальной денежной единицы;

- поддержание стабильности банковской системы, осуществление надзора и инспектирования коммерческих банков, выполнение роли кредитора последней инстанции для коммерческих банков;

- обеспечение функционирования общедоступной для коммерческих банков системы платежей в национальном масштабе.

С укреплением позиций национальной валюты в указанный период активизируется процесс вытеснения иностранной валюты из внутреннего обращения. Будет изжито декларирование цен в иностранной валюте во внутреннем обороте, розничная торговля полностью перейдет на расчеты в рублях, включая безналичные расчеты и расчеты по международным пластиковым картам, перечень разрешенных случаев расчетов в иностранной валюте между резидентами будет повергнут радикальному сокращению.

3.5. Платежный баланс и укрепление национальной валюты

Основные особенности валютно-финансового положения Российской Федерации заключаются в том, что при положительном сальдо торгового баланса государство не в состоянии пока обслуживать внешний долг в полном объеме, при огромных потребностях страны в инвестициях частный капитал предпочитает пока инвестировать в зарубежные, причем преимущественно краткосрочные, активы.

Динамика платежного баланса Российской Федерации в 1992 - 1994 годах характеризовалась следующими тенденциями:

- росло положительное сальдо торгового баланса по зарегистрированным операциям, достигнув в 1994 году почти 20 млрд. долларов США. В то же время, по оценкам Государственного комитета Российской Федерации по статистике и Государственного таможенного комитета Российской Федерации, незарегистрированный импорт превысил 10 млрд. долларов США, в том числе за счет внешнеторговой деятельности физических лиц - 8 млрд. долларов США;

- в связи с увеличением в соответствии с графиком платежей процентов по внешнему долгу росло отрицательное сальдо как баланса услуг, так и баланса движения капиталов (за счет увеличения амортизационных платежей в соответствии с графиком обслуживания внешнего долга и увеличения оттока краткосрочных активов, прежде всего из-за увеличения остатков на валютных счетах коммерческих банков и ввоза наличной валюты);

- объем прямых иностранных инвестиций оказался незначительным для улучшения структуры платежного баланса;

- объем официальных международных резервов испытывал достаточно резкие колебания на протяжении всего периода реформ, но в целом оставался на относительно невысоком уровне, что не позволяло достаточно эффективно проводить валютную политику;

- фактические платежи по обслуживанию внешнего долга не соответствовали графику и осуществлялись исходя из существовавших бюджетных ограничений. Это вело к увеличению просроченных платежей и соответственно внешнего долга страны.

Внешняя задолженность Российской Федерации стала серьезным ограничителем развития не только внешнеэкономических связей страны, но и экономики в целом. В результате переговоров по задолженности в рамках Парижского клуба удалось существенно снизить нагрузку на бюджет в 1993 - 1994 годах. Однако без достижения многолетней реструктуризации внешнего долга проблема бюджетных ограничений встанет в 1995 - 1997 годах в еще более жесткой форме. Это означает, что уже начиная с 1995 года на погашение долгов придется направлять ощутимую часть национального дохода.

Политика в части внешнего долга должна исходить из необходимости обеспечения платежей по долгам в полном объеме. С этой целью Правительство Российской Федерации намерено разработать вместе с кредиторами новый подход, позволяющий обеспечить адекватное решение проблемы долга в среднесрочной перспективе.

Основная цель - добиться многолетней реструктуризации внешнего долга на переговорах с Парижским клубом и максимально благоприятных условий - с Лондонским клубом.

Недопустима дискриминация частных кредиторов по сравнению с официальными, так как это увязано с вопросом привлечения прямых иностранных инвестиций. Проблему коммерческой задолженности необходимо решать, используя все возможные способы, включая погашение со скидками, а также конвертацию задолженности по схеме "долг - акции" или "долг - прямые инвестиции".

Политика внешних заимствований будет строиться на следующих принципах:

- начиная с 1996 года в целом должен быть взят курс на сокращение объема внешних заимствований;

- преимущественная ориентация на заимствования у международных финансовых организаций и из других источников финансирования с льготными условиями кредитования;

- сокращение привлечения связанных кредитов под гарантии Правительства Российской Федерации;

- стимулирование частных кредитов без правительственных гарантий;

- соотношение между платежами по внешнему долгу и привлечением новых кредитов под гарантии Правительства Российской Федерации не должно вести к ухудшению относительных показателей внешней задолженности (долг / валовой внутренний продукт, долг / экспорт и другие).

При определении основных направлений и инструментов воздействия на платежный баланс страны в условиях отмены количественных ограничений по экспорту одним из ключевых параметров становится валютный курс. Повышение реального рыночного валютного курса рубля в результате либерализации внешних экономических связей наблюдается с 1992 года. К концу 1994 года по сравнению с декабрем 1991 года он вырос более чем в 30 раз, в том числе в 1992 году - в 8,8 раза, в 1993 году - в 3,1 раза и в 1994 году - на 15 процентов. Соответственно упала эффективность экспортных операций и возросла эффективность импортных операций, в результате чего возникла тенденция к сокращению положительного сальдо торгового баланса. Поэтому немаловажное значение с точки зрения состояния платежного баланса и валютного курса в среднесрочной перспективе приобретает регулирование импорта с помощью тарифных и нетарифных инструментов.

Таким образом, задачи экономической политики в сфере регулирования платежного баланса в среднесрочной перспективе до 1997 года сводятся к следующему:

- достижение договоренностей о многолетней реструктуризации внешнего долга в целях сглаживания пика платежей и переноса его на период экономического роста после 1998 года;

- проведение комплекса экономических мероприятий в валютной сфере в целях прекращения "долларизации" экономики и уменьшения краткосрочных капиталов по легальным и нелегальным каналам;

- обеспечение благоприятного инвестиционного климата в целях стимулирования притока прямых и "портфельных" инвестиций;

- поддержание положительного сальдо торгового баланса;

- усиление таможенного и валютного контроля;

- совершенствование статистики платежного баланса.