Законодательная база Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 28.04.95 N 439 "О ПРОГРАММЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "РЕФОРМЫ И РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ В 1995 - 1997 ГОДАХ"

В результате проведенной в 1994 году реформы межбюджетных отношений были заложены основы реального бюджетного федерализма. Органы исполнительной и представительной власти субъектов Российской Федерации получили право устанавливать ставку налога на прибыль предприятий и организаций, поступающего в местные бюджеты. Сделаны шаги по установлению единых пропорций разделения основных федеральных налогов между уровнями бюджетной системы. Внедрены нормативно-расчетные методы распределения федеральной помощи (трансфертов) регионам на основе объективных критериев и единой формулы, создан фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Тем самым было положено начало формированию нового механизма частичного территориального перераспределения бюджетных ресурсов как одного из важнейших способов достижения целей региональной политики.

В 1994 году произошло укрепление самостоятельности субъектов Российской Федерации в налогово-бюджетной сфере, продолжилось перераспределение бюджетных доходов в пользу местных бюджетов, доля которых в налоговых поступлениях консолидированного бюджета возросла до 51 процента (без учета взаимных расчетов, бюджетных ссуд и субвенций). Суммарные трансферты регионам из фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, как и планировалось, составили 22 процента общего объема поступлений налога на добавленную стоимость.

Однако сфера действия нормативно-расчетных методов регулирования межбюджетных отношений оказалась ограниченной. Почти 3/4 средств, получаемых местными бюджетами, поступало через неформализованные каналы (главным образом, по взаимным расчетам с федеральным бюджетом). Лишь около 40 процентов средств фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации поступало в виде прямых трансфертов, остальные же средства передавались в местные бюджеты в виде косвенных дотаций за счет повышения нормативов зачисления налога на добавленную стоимость в бюджеты регионов. В результате резко возросла территориальная дифференциация пропорций разделения налога на добавленную стоимость между федеральным и местными бюджетами, сохранилась основа для их неформализованного согласования.

Резко увеличилось число регионов, получающих прямую помощь из федерального бюджета, произошло "распыление" федеральной помощи. В 1994 году трансферты из фонда поддержки субъектов Российской Федерации получали 64 региона, причем в каждом третьем из них доля этих трансфертов в общих бюджетных доходах не превышала 10 процентов. Привязка фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации к единственному источнику - налогу на добавленную стоимость - повысила неустойчивость доходной базы дотационных регионов.

Новый порядок оказания централизованной финансовой поддержки оказался слабо увязанным с долгосрочными целями и механизмами федеральной региональной политики. Произошел "сдвиг" федеральных бюджетных дотаций в общем направлении с севера на юг и с востока на запад. Почти для половины регионов изменение их долей в дотациях (трансфертах) и средствах, выделяемых через механизм взаимных расчетов на финансирование федеральных программ, оказалось разнонаправленным. Фонд поддержки субъектов Российской Федерации, формула распределения его средств между регионами были ориентированы на выравнивание только текущих бюджетных расходов, оказывая лишь косвенное воздействие на решение долгосрочных проблем сближения уровней социально-экономического развития регионов.

Наиболее сложной проблемой, тормозящей внедрение единых нормативно-расчетных методов регулирования межбюджетных отношений, является сложившееся неравноправие бюджетов субъектов Российской Федерации в их взаимоотношениях с федеральным бюджетом.

Крайне неравномерным остается размещение налогового потенциала по территории страны. В совокупности 10 - 12 субъектов Российской Федерации, население которых составляет около 1/3 населения страны, обеспечивают почти 60 процентов налоговых поступлений в федеральный бюджет. Для 20 субъектов Российской Федерации (главным образом, республик и автономных округов) поступления из федерального бюджета превышают 50 процентов их общих бюджетных доходов, а в 32 регионах всей суммы собираемых на их территории налогов недостаточно для финансирования фактически сложившегося уровня их бюджетных расходов.

В 1995 году внесение существенных изменений в действующий механизм оказания регионам централизованной финансовой помощи нецелесообразно, поскольку это нарушило бы бюджетный процесс, внесло дополнительную неопределенность в бюджетную систему и усложнило адаптацию бюджетной системы к новым для нее нормативно-расчетным методам регулирования межбюджетных отношений.

Основное внимание в 1995 году будет уделено распространению общего механизма межбюджетных отношений на всех субъектов Российской Федерации без исключения. Его правовую основу составит предусмотренная Федеральным законом "О федеральном бюджете на 1995 год" норма, отменяющая принятые органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации решения, противоречащие установленным бюджетным законодательством принципам взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации и нарушающие единый подход к финансово-бюджетным отношениям с регионами.

В 1996 - 1997 годах совершенствование механизма предоставления местным бюджетам централизованной помощи будет осуществляться по следующим основным направлениям:

- распространение нормативно-расчетных методов регулирования межбюджетных отношений на основную часть финансовых потоков между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации;

- обеспечение адресности федеральной помощи регионам, создание механизма контроля за ее целевым использованием, внедрение в практику межбюджетных отношений принципа обусловленности предоставления федеральной помощи открытостью местных бюджетов и внебюджетных фондов, соблюдением налогово-бюджетного законодательства, требований программы финансовой стабилизации. Это значит, что средства из федерального бюджета будут выделяться с учетом рациональности расходов местных бюджетов и внебюджетных фондов, в том числе затрат на дотации к ценам, тарифам и на поддержку предприятий;

- диверсификация форм предоставления региональным бюджетам централизованной поддержки, внедрение целевых субвенций на образование, здравоохранение, культуру, социальную защиту населения, использование долевого метода финансирования имеющих общенациональное значение бюджетных расходов;

- создание, по мере расширения инвестиционных возможностей федерального бюджета, целевого фонда (фонда регионального развития), средства которого должны быть направлены на долевое финансирование инвестиций в социальную и производственную инфраструктуру слаборазвитых регионов, других проектов и программ, осуществляемых в рамках федеральной региональной политики;

- финансовая поддержка органов местного самоуправления вплоть до прямых целевых ассигнований из федерального бюджета с зачетом выделяемых средств в лимит трансфертов, предоставляемых региону;

- повышение "устойчивости" фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации путем его утверждения в процентах от общей суммы поступлений налогов и сборов в федеральный бюджет с последующим переходом к утверждению размеров данного фонда в абсолютном выражении и включением его в перечень защищенных статей федерального бюджета;

- отказ от разделения централизованной помощи на прямые и косвенные трансферты, оставляющего возможности для неформализованного согласования нормативов отчислений от общефедеральных налогов в местные бюджеты. Предполагается, что к 1997 году все поступления из фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации будут иметь форму прямых трансфертов;

- постепенное сокращение числа регионов, получающих прямую помощь из федерального бюджета (прежде всего за счет тех регионов, в которых эта помощь занимает не более 10 - 15 процентов их бюджетных доходов). Поскольку в ближайшие 2 - 3 года кардинальных изменений в распределении налогового потенциала по территории страны не произойдет, решение этой задачи, возможно, потребует возврата на принципиально новой основе к установлению дифференцированных пропорций разделения одного из федеральных налогов (в первую очередь налога на добавленную стоимость) между федеральным и местными бюджетами. Наряду с установлением единых стабильных базовых ставок разделения налога на добавленную стоимость между федеральным и местными бюджетами для регионов со слабым налоговым потенциалом будут вводиться рассчитанные на основе специальных формул льготные ставки;

- включение в методику определения размеров федеральной помощи регионам более объективных оценок потребностей территорий в бюджетных ресурсах на основе дифференцированных по территории социальных и бюджетных нормативов, использование в качестве критерия для выделения регионов, имеющих право на получение текущих трансфертов, превышение доли нормативных расходов в собственных бюджетных доходах установленного законодательством Российской Федерации уровня;

- введение для удовлетворяющих заранее установленным критериям наиболее слабых в финансовом отношении регионов особого бюджетного режима, что позволит более последовательно добиваться унифицированных нормативно-расчетных методов регулирования бюджетных взаимоотношений с абсолютным большинством субъектов Российской Федерации;

- создание системы учета расходов федерального бюджета по регионам при установлении размеров, форм и методов предоставления централизованной помощи местным бюджетам, а также механизмов ориентации территориального распределения расходов по основным статьям федерального бюджета на достижение целей федеральной региональной политики.

Реализация этих направлений будет осуществляться в рамках формирования общей нормативно-законодательной базы бюджетного федерализма, включающей в себя закон о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и управления разных уровней, закон об основах местного самоуправления, Налоговый кодекс Российской Федерации, новые редакции законов об основах бюджетной системы и бюджетного процесса, о субвенциях, о бюджетных правах органов государственной власти разных уровней и органов местного самоуправления, закон о взаимоотношениях между разными уровнями бюджетной системы, ежегодные законы о федеральном бюджете.

3.4. Кредитно-денежная политика