Законодательная база Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 08.08.2001 N 581 (ред. от 14.02.2002) "О ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЕ "ЮГ РОССИИ" (Том I)

Важнейшим приоритетом Программы является обеспечение государственной поддержки развития рекреационного комплекса, являющегося одной из ведущих составляющих экономики юга России, формирование условий его долгосрочной конкурентоспособности как на внутреннем, так и по отдельным позициям на мировом рынке.

Трансформационные изменения в российской экономике, сопровождаемые социальной стратификацией и общим снижением жизненного уровня населения, а также возросшей конкуренцией в сфере туристско - рекреационных услуг, повлекли за собой 4-, 5-кратное сокращение потоков рекреантов на курорты юга России. Неблагоприятное воздействие на ситуацию в рекреационном комплексе оказала локализация в регионе очагов этнополитических конфликтов, удаленность курортов от основных эпицентров платежеспособного спроса в сочетании с опережающим ростом транспортных тарифов, дополняемая низким уровнем сервиса, технологическая отсталость баз размещения и инфраструктуры, отсутствие адекватной информации о предложении рекреационных услуг, изменение системы управления и условий финансирования рекреации и др. В итоге, ухудшилось финансово - экономическое положение рекреационных предприятий, актуализировалась проблема безработицы, замедлился приток инвестиций в рекреационную сферу, что привело к общему обострению социально - экономической ситуации на рекреационных территориях, усилению их зависимости от финансовой "подпитки" из бюджета Российской Федерации.

С рубежа 1998 г. наметилось оживление спроса на формируемый в регионе рекреационный продукт. В 2000 г. по официальным данным в регионе отдохнули и поправили здоровье порядка 3 - 3,5 млн. чел., что почти на 20% больше чем в 1999 г. Складывающаяся ситуация предопределяет необходимость в реконструкции и дальнейшем развитии рекреационного комплекса на основе адаптивного, учитывающего субрегиональную специфику подхода.

В качестве приоритетных с учетом имеющихся ресурсных предпосылок, сложившейся специализации рекреационного комплекса и тенденций на рынке должны рассматриваться лечебный, оздоровительный, спортивный и экологический туризм.

Наличие в регионе протяженных морских побережий и уникальных горных ландшафтов, а также обширной бальнеологической базы предопределяет благоприятные возможности для развития оздоровительного туризма.

В масштабе России регион должен сохранить (а по возможности и упрочить) свои позиции основного региона пляжного туризма. Отдых на побережье в настоящее время притягивает до 70% всего потока рекреантов, приходящегося на регионы юга России.

Для Северного Кавказа перспективно и развитие оздоровительного туризма в его предгорной и горной зонах (включая развитие курортного комплекса в районе Красной Поляны). Реализация данного приоритета предполагает реконструкцию всей сложившейся системы инфраструктуры (дороги, подъемники, водоснабжение, канализация, энергоснабжение и др.). Особое внимание также должно быть уделено формированию комплексных ("море - горы", "степь - горы - море") туристических маршрутов ("Золотое кольцо Кавказа" и т.п.).

Весьма перспективна также дальнейшая ориентация юга России как региона санаторно - курортного лечения. Целесообразность развития данного направления связана с возможностью использования уникальной бальнеологической базы, а также сложившейся сети разнопрофильных локальных санаторно - курортных комплексов, в совокупности насчитывающих более 80 тыс. мест. В стратегической перспективе санаторно - курортная составляющая рекреации на юге России должна быть не только сохранена, но и получить дополнительный импульс. В рамках данного направления рекреационной сферы приоритетное внимание должно быть уделено реконструкции и развитию традиционных центров санаторно - курортного лечения: Кавказские Минеральные Воды, Сочи, Нальчик, Кармадон, Каякент, Талги, Горячий Ключ и др., содействию обретения ими эффективной рыночной "ниши".

Ландшафты Северного Кавказа (преимущественно его горной части) и его морские побережья перспективны для различных видов спортивного туризма, развитие которого во многом сдерживается неудовлетворительным уровнем технической оснащенности поисково - спасательных служб, отсутствием иной необходимой инфраструктуры. В приморской зоне существуют предпосылки для водно - парусного спорта, потенциал которого по ряду причин пока практически не реализован.

В ситуации повсеместного обострения экологических проблем и усиления соответствующей мотивации при выборе потенциальными рекреантами мест отдыха и лечения, южный регион (с его многочисленными заповедниками и национальными парками, слабо преобразованными человеком горными ландшафтами, обширной сельской периферией) способен стать перспективным регионом экологического туризма. В рамках данного направления весьма благоприятные предпосылки (учитывая современную практику высокоразвитых стран) существуют для экологического туризма в сельской местности (в сочетании с познавательной и религиозно - этнической его компонентами), а также для организации элитной рыбалки в устьевых зонах Волги, Дона, Кубани и охоты в высокогорьях Кавказа.

Становление рыночных отношений и обозначившаяся с 1998 г. тенденция экономического роста создают благоприятные предпосылки для развития в регионе делового туризма. Его эпицентрами призваны стать как наиболее развитые туристско - рекреационные ареалы (г. Сочи и регион Кавказских Минеральных Вод), так и важнейшие административные, хозяйственные и культурные центры (г. г. Ростов - на - Дону, Волгоград, Краснодар).

Перспективы познавательных видов туризма предопределяются тем, что юг России располагает обширным и разнообразным культурно - историческим потенциалом, представленным памятниками разных эпох, материализованными фактами новейшей истории, литературно - мемориальными и историко - культурными музеями, природоведческими объектами. Представляет значительный, во многом невостребованный рекреацией интерес уникальная в масштабе России этнокультурная мозаика региона, специфические традиции населяющих его народов в сфере вероисповедания, архитектуры, ремесел, кулинарии и т.п.

В рамках этнического и религиозного туризма перспективна организация визитов на историческую родину потомков мухаджиров, донских, ставропольских и терских казаков, а также различные виды паломничества.

Заслуживают поддержки любые иные шаги по диверсификации формируемого в регионе рекреационного продукта (с учетом природных, исторических, а также этнокультурных особенностей региона).

Наращивание в регионе рекреационной деятельности предполагает комплексный, взаимосвязанный подход к развитию отдельных направлений туризма. Базовые для региона приморские виды отдыха и санаторно - курортное лечение целесообразно дополнять познавательными маршрутами. Бизнес - туризм (особенно в основных деловых центрах) также способен стать катализатором иных сфер рекреации на сопряженных территориях.

Территориальный аспект стратегии развития комплекса должен предусматривать полномасштабную реализацию рекреационного потенциала всех регионов юга России в интересах устойчивого развития как староосвоенных, традиционно притягательных для рекреантов территорий (Сочи, Кавказские Минеральные Воды, Приэльбрусье и др.), так и курортов, в силу ряда обстоятельств оказавшихся на периферии современных рекреационных потоков. В своей основе он должен базироваться на учете объективно складывающейся дифференциации рекреационных территорий (зонировании), предусматривающим, в частности, обособление трех их основных групп в соответствии с конкурентоспособностью на рынке рекреационных услуг, инфраструктурными, экологическими и иными условиями для развития рекреации.

К первой группе отнесены наиболее притягательные для рекреантов курорты Краснодарского и Ставропольского краев, Карачаево - Черкесии и Кабардино - Балкарии (Сочи, Анапа, Туапсе, Геленджик, Кавказские Минеральные Воды, Приэльбрусье, Теберда, Архыз, Домбай и др.). Для данных территорий (в ситуации общего оживления в российской экономике все более укрепляющих свои позиции на рынке туристско - рекреационных услуг) преимущественную федеральную поддержку должны получить реконструкция и наращивание мощности инфраструктуры (прежде всего природоохранной), дополняемые стимулированием развития материально - технической базы рекреационных предприятий (главным образом за счет механизма кредитно - налогового льготирования).

Программой предусматривается приоритетная государственная поддержка развития санаторно - курортной и туристско - рекреационной сферы особого эколого - курортного региона Кавказских Минеральных Вод, функционирующего на уникальной бальнеологической базе (минеральные воды с эксплуатационными запасами 15,3 тыс. куб. м в сутки, лечебные грязи оз. Тамбукан и др.) и располагающего мощной инфраструктурой размещения, предполагающей одновременный прием более 36 тыс. рекреантов. В перспективе курортная агломерация Кавказских Минеральных Вод должна сохранить (и по возможности нарастить) свои функции общефедерального центра санаторно - курортного лечения, для чего необходимы последовательные усилия по воспроизводству природно - экологических условий и материально - технической базы развития курортов, сочетанию комплексности в развитии рекреации (наращивание инфраструктуры, расширение спектра оказываемых услуг, стимулирование бизнес - туризма и познавательного туризма, в том числе и за счет организации трансрегиональных туристических маршрутов и др.) с поиском эффективной рыночной "ниши" (специализация г. Ессентуки на лечении и профилактике сахарного диабета и др.).

Вторая зона объединяет территории, пока недостаточно вовлеченные в туристско - рекреационные виды деятельности (Республика Калмыкия, Астраханская, Волгоградская и Ростовская области, каспийского и некоторых участков черноморского побережий и др.). Их рекреационное освоение (в соответствии с имеющимся рекреационным потенциалом) предполагает государственную финансовую поддержку общего инфраструктурного обустройства, дополняемую выстраиваемой на федеральном, региональном и муниципальном уровнях системой мер по привлечению как корпоративных, так и частных инвесторов.

Третья группа объединяет территории, оказавшиеся в современной рыночной ситуации неконкурентоспособными из-за близости к очагам социально - политической нестабильности (Республики Дагестан, Ингушетия, Северная Осетия - Алания). Для них возможно прямое финансовое участие федерального центра в реконструкции и завершении ранее начатого строительства курортно - рекреационных объектов, способных послужить импульсом в развитии рекреационного комплекса и имеющих важное экономическое и социальное значение для соответствующего субъекта Российской Федерации.

Федеральная поддержка рекреационного комплекса должна носить системный характер и включать меры, реализуемые на общефедеральном, общерегиональном и субрегиональном (локальном) уровнях.

На общефедеральном уровне необходимо, в частности, обеспечить переход от преимущественно финансовой поддержки рекреационных территорий к обеспечению экономических и правовых условий для развития рекреации. Целесообразны усилия по дополнительному стимулированию платежеспособного спроса на рекреационный продукт юга России (регулирование транспортно - тарифной политики, развитие транспортной инфраструктуры, частичное государственное датирование санаторно - курортных путевок в "межсезонье"), меры по упорядочению отношений собственности в санаторно - курортном комплексе, коррекцию бюджетно - налоговых механизмов для дополнительного инвестирования в реконструкцию материально - технической базы и др. На общерегиональном уровне (в масштабе юга России) приоритетной государственной поддержки требует:

инвентаризация и сертификация курортно - рекреационных предприятий и формирование на этой основе интегрированных в единую информационную систему баз данных о ресурсном потенциале курортов, наличии мест, ценовых предложениях и др.;

инвентаризация сложившихся институциональных условий для развития туризма в регионах и на этой основе формирование и реализация общерегиональной стратегии коррекции действующей нормативно - правовой базы в интересах повышения туристско - рекреационной и инвестиционной привлекательности курортных территорий;

становление общерегиональной инфраструктуры развития рекреации (специализированные ярмарки и биржи, инвестиционные и инновационные компании, целевые фонды, ассоциации курортных территорий и предприятий туристско - рекреационной сферы и др.);

реализация системных, координируемых на общерегиональном уровне мероприятий по продвижению формируемого на юге России туристско - рекреационного продукта на внутренний и внешний рынки (выставочная, рекламная, информационная деятельность и др.);

создание действенного многоаспектного (координация действий силовых структур, усиление "рекреационной составляющей" в деятельности природоохранных ведомств, страхование и др.) механизма обеспечения безопасности туристов и туристско - рекреационных объектов в регионе;

модернизация сложившейся в регионе системы подготовки кадров в интересах преодоления дефицита в специалистах туристско - рекреационного профиля, общего повышения культуры "индустрии гостеприимства";

разработка концепции и программы развития рекреационного комплекса южного региона (детализированной по отдельным субъектам Российской Федерации и основным курортам) с особым акцентом на рыночный механизм ее реализации.

Вышеназванные мероприятия должны рассматриваться в качестве первоочередных и получить приоритетную государственную поддержку.

На локальном уровне (для отдельных курортов) основные усилия должны быть направлены на стимулирование создания новых (на перспективных для развития рекреации территориях) туристских объектов размещения (преимущественно за счет малых гостиниц и пансионатов) и модернизацию традиционных курортных комплексов. Для этого необходимо сочетание общих усилий по улучшению инвестиционного климата на рекреационных территориях с адресным государственным воздействием на узловые (для каждого курортного субрегиона) проблемные ситуации и потенциальные "точки роста". Значимым инструментом подобного воздействия в интересах эффективной реструктуризации рекреационного комплекса призвано стать и участие Российской Федерации (на бюджетной и внебюджетной основе) в финансировании приоритетных инвестиционных проектов (преимущественно инфраструктурной направленности).

Для создания условий оснащения горных, горнолыжных и других рекреационных зон современным импортным оборудованием целесообразно распространить на отдельные туристско - рекреационные зоны, имеющие четко выраженные естественные орографические границы, статуса свободного склада с особенностями правового регулирования таможенного режима. К ним относятся в первую очередь наиболее посещаемые горнолыжные туристические и альпинистские рекреационные зоны: Лаго - Наки (Республика Адыгея), Домбай и Архыз (Карачаево - Черкесская Республика), Приэльбрусье (Кабардино - Балкарская Республика). Это будет способствовать повышению их уровня до международного.

Для этих же рекреационных зон необходимо установить особый режим хозяйствования (льготное налогообложение, предоставление субвенций и дотаций на развитие автодорожной сети, особые правила распределения валютных поступлений от иностранных туристов и т.д.).

Статус свободного таможенного склада должен быть распространен также на международный аэропорт "Минеральные Воды", являющийся центральным транспортным узлом не только Кавказских Минеральных Вод, но и всей курортной зоны Северного Кавказа.

(Перечень инвестиционных проектов - том II, раздел 3.3.)