Законодательная база Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 05.12.2001 N 848 (ред. от 31.05.2006) "О ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЕ "МОДЕРНИЗАЦИЯ ТРАНСПОРТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ (2002-2010 ГОДЫ)" (Часть 1)

В целях приведения структуры сети автомобильных дорог федерального и регионального значения, а также автомобильных дорог местного значения, системы управления этими дорогами и их финансирования в соответствие с положениями законодательства в области разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления постановлением Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2006 г. N 209 внесены изменения в классификацию автомобильных дорог. Указанные изменения предусматривают включение в сеть автомобильных дорог общего пользования помимо автомобильных дорог федерального и регионального значения автомобильных дорог местного значения, которые должны ликвидировать имеющиеся разрывы на автомобильных дорогах федерального и регионального значения в городах и других населенных пунктах.

В соответствии с указанными изменениями сеть автомобильных дорог включает:

автомобильные дороги федерального значения, находящиеся в собственности Российской Федерации;

автомобильные дороги регионального значения, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации;

автомобильные дороги местного значения, находящиеся в собственности городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений.

В целях формирования указанной структуры сети автомобильных дорог общего пользования необходимо реализовать следующие мероприятия:

установление органов, ответственных за состояние и развитие соответствующих автомобильных дорог, установление полномочий по управлению, организации и финансированию работ для каждого уровня сети автомобильных дорог общего пользования;

определение расходных обязательств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований по финансированию дорожного хозяйства в соответствии с нормативами;

инвентаризация сети автомобильных дорог общего пользования с учетом положений и критериев новой классификации;

приведение закрепления автомобильных дорог общего пользования или их участков, а также иного имущества за органами управления дорожным хозяйством федерального, регионального и местного уровня в соответствие с установленными полномочиями;

приведение форм государственной статистической отчетности по автомобильным дорогам в соответствие с принятой структурой сети автомобильных дорог общего пользования, системой управления и финансирования указанных дорог.

С учетом неопределенности объемов изменения протяженности сети автомобильных дорог общего пользования мероприятия подпрограммы приведены с учетом показателей ранее действовавшей классификации, предусматривавшей разделение автомобильных дорог общего пользования на федеральные и территориальные автомобильные дороги. По результатам передачи участков дорожной сети от одного уровня управления к другому уровню должно быть произведено уточнение целевых показателей подпрограммы.

До передачи автомобильных дорог регионального значения в ведение органов местного самоуправления рекомендуется осуществлять строительство или приведение в нормативное состояние таких дорог за счет средств субъектов Российской Федерации с привлечением для этих целей в отдельных случаях средств бюджетов муниципальных образований.

В целях приведения в соответствие с требованиями законодательства в области разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также в целях обеспечения достижения поставленных целей и задач в рамках подпрограммы следует реализовать меры по совершенствованию системы финансирования дорожного хозяйства с учетом протяженности сети автомобильных дорог федерального и регионального значения, ее загрузки и потребностей в совершенствовании и развитии.

Необходимо переработать и утвердить в установленном порядке нормативы содержания и ремонта автомобильных дорог федерального и регионального значения, учитывающие их категорию, интенсивность движения транспортных средств и дорожно-климатические условия.

Для повышения обоснованности предложений по формированию бюджета дорожного хозяйства, обеспечения стабильности финансирования крупных инвестиционных проектов, имеющих длительный инвестиционный цикл, в 2005-2007 годах будет осуществлен переход на бюджетирование, ориентированное на достижение конечных результатов и целевых показателей в увязке со среднесрочным планированием.

Перспективное планирование реконструкции и строительства автомобильных дорог федерального и регионального значения будет основываться на своевременной разработке и актуализации предпроектной и проектной документации с учетом длительности инвестиционного цикла дорожных проектов, сроков разработки, рассмотрения и утверждения проектной документации.

В целях снижения нагрузки на государственный бюджет в период реализации подпрограммы предусматривается привлечение внебюджетных источников финансирования, в том числе средств внешних и внутренних займов, кредитов, облигационных займов, средств частных инвесторов, грантов для строительства и эксплуатации автомобильных дорог федерального и регионального значения, внедрение принципов государственно-частного партнерства в дорожном хозяйстве.

Совершенствование системы финансирования дорожного хозяйства будет сопровождаться разработкой и реализацией ряда мероприятий по обеспечению прозрачности системы финансирования и бюджетного планирования, повышению эффективности инвестиций и текущих расходов, адресности расходования средств, исключающей их нецелевое использование, усилению ответственности соответствующих органов власти за эффективное и целевое использование средств, направляемых на финансирование автомобильных дорог федерального и регионального значения.

Эффективность инвестиций в дорожное хозяйство должна обеспечиваться за счет:

приоритетного финансирования ремонта и содержания автомобильных дорог федерального и регионального значения;

сокращения количества объектов незавершенного строительства путем концентрации финансовых ресурсов на финансировании объектов высокой степени готовности и ввода их в эксплуатацию для скорейшего получения отдачи от вложенных средств;

планирования сроков завершения проектов совершенствования и развития автомобильных дорог федерального и регионального значения исходя из показателей экономической эффективности, учитывающих особенности социально-экономического развития регионов.

Необходимо принять меры, направленные на ускорение ликвидации отставания в развитии автомобильных дорог федерального и регионального значения, устранение на основных автомобильных магистралях узких мест, создание условий для пропуска возрастающих транспортных потоков с учетом наделения соответствующими бюджетными полномочиями органов местного самоуправления, в ведение которых будут переданы автомобильные дороги местного значения.

Финансирование автомобильных дорог федерального значения будет осуществляться за счет средств федерального бюджета, а автомобильных дорог регионального значения - за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и субсидий, выделяемых из федерального бюджета.

Одним из важнейших факторов повышения эффективности предоставления государственных услуг и управления имуществом в дорожном хозяйстве является создание условий для реализации мероприятий подпрограммы и разработка соответствующих нормативных правовых актов, обеспечивающих решение первоочередных задач, требующих законодательного урегулирования.

В системе управления автомобильными дорогами общего пользования и имуществом в дорожном хозяйстве предполагается:

определить права и ответственность органов управления автомобильными дорогами и участников дорожного движения, установить систему взаимодействия органов управления автомобильными дорогами федерального, регионального и местного значения между собой с целью формирования единой сети автомобильных дорог общего пользования, а также взаимодействия этих органов с хозяйствующими субъектами и другими органами власти;

установить порядок планирования создания автомобильных дорог общего пользования, порядок учета перспективного развития этих автомобильных дорог и объектов дорожной инфраструктуры на них при градостроительном планировании;

установить правила функционирования, использования и учета автомобильных дорог общего пользования с учетом обеспечения их сохранности, определить порядок введения ограничений движения по автомобильным дорогам федерального значения;

определить особенности хозяйственного использования территорий, примыкающих к автомобильным дорогам федерального значения, включая введение ограничений на осуществление на них хозяйственной деятельности с целью повышения безопасности дорожного движения;

установить порядок создания и функционирования платных автомобильных дорог федерального значения, права участников дорожного движения на этих дорогах, а также права населения и юридических лиц на прилегающих территориях, определить права и гарантии инвесторов;

разработать механизм регулирования проезда крупногабаритного и тяжеловесного автомобильного транспорта, включая вопросы возмещения ущерба от его проезда по автомобильным дорогам федерального значения.

В системе использования земельных участков для государственных нужд в целях развития сети автомобильных дорог общего пользования предполагается внести соответствующие изменения в законодательство Российской Федерации, предусматривающие:

определение норм отвода земельных участков для автомобильных дорог общего пользования в Российской Федерации;

определение порядка установления и использования полос отвода и придорожных полос автомобильных дорог федерального значения;

определение порядка резервирования земельных участков, необходимых для размещения и строительства автомобильных дорог федерального значения и объектов дорожной инфраструктуры на них при градостроительном планировании;

определение порядка проведения работ по изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных нужд в целях развития сети автомобильных дорог федерального значения;

совершенствование налогообложения имущества и земельных участков, занятых автомобильными дорогами общего пользования, а также определения арендных платежей за пользование земельными участками, занятыми предприятиями дорожного хозяйства, что особенно важно при заключении концессионных соглашений на строительство и последующую эксплуатацию автомобильных дорог на платной основе;

совершенствование механизмов определения платежей за пользование природными ресурсами при строительстве и эксплуатации автомобильных дорог общего пользования.

Указанные изменения необходимы, поскольку в законодательстве Российской Федерации отсутствуют четкие основания изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд. В то же время критерии отнесения размещаемых объектов к объектам государственного или муниципального значения законодательством не определены.

Так же не регламентированы вопросы, связанные с определением состава документов и данных, необходимых для инициирования процедуры изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Не определены механизмы взаимодействия органов государственной власти, уполномоченных на изъятие земельных участков, с другими органами власти и заинтересованными организациями при принятии решений об изъятии земельных участков.

Кроме того, в настоящее время не определен перечень сведений, включаемых в решения об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд, а также не определены положения, касающиеся регистрации этого решения и уведомления о нем собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов изымаемых земельных участков.

При изъятии земельных участков из одной публичной собственности в другую (из государственной в муниципальную собственность или из муниципальной в государственную собственность) должен быть определен принцип безвозмездности передачи указанных земельных участков.

Правоприменительная практика показывает наличие конфликта интересов, возникающего при объединении функций публично-правового и частноправового характера, а также того, что задачи государственного управления земельными ресурсами отличны от задач управления государственными землями.

В этой связи полагается целесообразным наделение отраслевых федеральных органов исполнительной власти частью полномочий собственника государственных земель, в частности, по изъятию земельных участков, в том числе путем выкупа, для нужд Российской Федерации, а также по предоставлению их в аренду при координации деятельности указанных органов исполнительной власти со стороны органа, реализующего верховный суверенитет государства в сфере земельно-имущественных отношений.

В системе бюджетного финансирования дорожного хозяйства необходимо определить, что распределение субсидий на строительство и реконструкцию автомобильных дорог регионального значения из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, на основе следующих приоритетов:

завершение строительства внеклассных мостовых сооружений, объектов незавершенного строительства, имеющих высокую степень готовности;

устранение мест высокой концентрации дорожно-транспортных происшествий;

обеспечение круглогодичной связи населенных пунктов с сетью автомобильных дорог федерального и регионального значения по автомобильным дорогам с твердым покрытием;

реконструкция участков автомобильных дорог регионального значения, обслуживающих движение в режиме перегрузки.

Кроме того, необходимо установить принципы планирования дорожных работ и их финансирования с учетом длительного цикла реализации дорожных проектов.

В целях совершенствования механизмов реализации подпрограммы требуется принятие ряда нормативных правовых актов, в том числе федеральных законов "Об автомобильных дорогах", "О платных автомобильных дорогах", а также законодательных актов, регулирующих резервирование земель.

Необходима также ратификация международных соглашений и конвенций, регламентирующих допустимые нагрузки от автотранспортных средств на автомобильные дороги, габариты автотранспортных средств и геометрические параметры автомобильных дорог, требования, направленные на обеспечение безопасности движения, включая допустимые значения коэффициента сцепления, ровности дорожных покрытий, требования к дорожным знакам и другие.

Для реализации инвестиционных проектов создания платных автомобильных дорог федерального и регионального значения необходимо принятие соответствующих нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В подпрограмме предусмотрено проведение ряда мер, направленных на повышение эффективности расходов на дорожное хозяйство, в том числе на повышение срока службы дорожных сооружений, снижение стоимости и сокращение сроков дорожных работ, повышение качества дорожных работ, совершенствование системы планирования, системы ценообразования, повышение эффективности системы закупок для нужд отрасли, применение новых материалов и других.

Особенности дорожной отрасли диктуют необходимость определенной регламентации ценообразования в целях обеспечения его прозрачности и возможности государственного контроля, а также регулирования процесса формирования цен. Действующая нормативная система ценообразования имеет ряд недостатков (использование устаревших норм, технологий, машин, механизмов и материалов, отсутствие единых методик, приемов и процедур определения стоимости и других), приводящих к ее неэффективности. Существенным недостатком является отсутствие экономических стимулов для подрядчика к снижению стоимости работ и внедрению новых, более эффективных технологий и материалов (система стимулирует затратный механизм и заинтересованность подрядчика в использовании более дорогих конструкций и материалов).

Совершенствование системы ценообразования должно обеспечить решение следующих задач:

упрощение системы ценообразования, определения и контроля за стоимостью работ, обеспечение прозрачности и простоты ценообразования;

формирование конкурентной среды и предупреждение монополизма на рынке подрядных работ;

стимулирование эффективного расходования финансовых и материальных ресурсов подрядчиками, а также снижения стоимости работ.

В целях решения этих задач предполагается:

переход от нормативного ценообразования к использованию фиксированных укрупненных единичных расценок при определении стоимости работ на всех стадиях инвестиционного процесса, оценке стартовой стоимости контракта, проведении торгов, контроле за выполнением работ и их оплате;

обеспечение прозрачности ценообразования и контроля за ценами путем публикации единичных расценок в открытой печати;

совершенствование системы закупок подрядных работ для нужд дорожного хозяйства.

Результаты работы дорожного хозяйства показали, что применение системы конкурсных торгов позволяет повысить эффективность бюджетных расходов на дорожное хозяйство. Только в 2005 году, по данным государственной статистической отчетности, в дорожной отрасли проведено 5044 конкурса, в которых участвовали 14287 подрядных организаций. Сокращение расходования средств федерального бюджета за счет проведения конкурсов составило 4,5 млрд. рублей или 4,9 процента общей стоимости работ, выставленных на конкурс.

Закупки для нужд дорожного хозяйства субъектов Российской Федерации часто менее эффективны, но и там преимущественное применение системы открытых конкурсных торгов позволяет более эффективно осуществлять расходы.

В целях совершенствования закупок для нужд дорожного хозяйства необходимо совершенствовать процедуры организации конкурсных торгов в рамках действия Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Повышение эффективности системы планирования предусматривает проведение мероприятий по сокращению количества объектов незавершенного строительства, выбору объектов на основании результатов оценки социально-экономической эффективности, а также по улучшению экспертизы проектных решений.

Сокращение объемов финансирования в последние годы привело к увеличению сроков или остановке строительства ряда объектов, что обусловило снижение эффективности уже осуществленных инвестиций. Появление таких объектов является результатом несоответствия системы планирования и мероприятий подпрограммы объему финансирования дорожного хозяйства. Планирование новых инвестиций должно осуществляться таким образом, чтобы обеспечивать финансирование принятых обязательств по реализации инвестиционных проектов и избегать увеличения объемов незавершенного строительства. Это невозможно, в частности, без использования системы среднесрочного планирования бюджетных расходов, основанной на составлении 3- или 5-летнего плана инвестиционных и текущих расходов. Необходимо расширять использование оптимизационных моделей планирования ремонтных работ на основе данных диагностики о фактическом состоянии дорожных сооружений.

Социально-экономическая эффективность инвестиций в дорожное хозяйство предполагает первоочередную реализацию проектов с наибольшим эффектом от инвестирования средств. Оценка эффективности должна учитывать не только снижение издержек эксплуатации автомобильного транспорта, но и другие составляющие социально-экономического эффекта. Отбор приоритетных для реализации проектов с учетом планируемой интенсивности и состава движения, прогноза развития автомобильных грузо- и пассажироперевозок и развития прилегающих территорий позволит повысить эффективность расходов на дорожное хозяйство. С целью экономии бюджетных средств необходимо обеспечить резервирование земель на стадии утверждения предпроектной документации.

Совершенствование экспертизы проектных решений должно быть направлено на повышение эффективности бюджетных расходов на дорожное хозяйство, в том числе на оптимизацию стоимости проектов с учетом качества строительства. В настоящее время рекомендуемые проектные решения часто предполагают использование дорогих конструкций и материалов, что в ряде случаев не является необходимым (например, по причине низкой интенсивности движения). Необходимо обеспечить принятие основных технических решений на основе технико-экономического сравнения вариантов с учетом всех затрат, произведенных за проектный срок службы сооружения или его элемента.

Кроме того, необходимо осуществить ряд мероприятий, направленных на повышение срока службы дорожных сооружений, снижение стоимости и сокращение срока выполнения дорожных работ за счет:

своевременного выполнения в полном объеме регламентных работ по содержанию автомобильных дорог федерального и регионального значения и искусственных сооружений на них;

своевременного проведения ремонтных работ, обеспечивающих полное восстановление износа с целью сокращения расходов на ремонт автомобильных дорог федерального и регионального значения, которые при несвоевременном выполнении этих работ могут возрасти в 1,5 - 2,5 раза;

своевременного проведения ремонтно-восстановительных работ;

усиления контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог;

применения новых технологий и более долговечных материалов и конструкций;

применения покрытий переходного типа на проезжей части автомобильных дорог, расположенных вне пределов поселений и обслуживающих движение менее 150 автомобилей в сутки;

повышения качества проектов автомобильных дорог;

ужесточения ответственности исполнителя за результаты работы, введение гарантийных сроков (период ответственности исполнителя за состояние сооружений), а также практики предоставления исполнителю банковских гарантий исполнения обязательств.

Помимо указанных мер в дорожном хозяйстве необходимо повысить эффективность текущих расходов путем использования автоматизированных систем планирования дорожных работ на основе данных диагностики автомобильных дорог, учета состава и интенсивности движения, моделирования и прогнозирования автотранспортных потоков, оптимизации управленческих решений на основе выбора наиболее эффективного варианта реализации подпрограммы в рамках заданных финансовых ограничений. Эти меры должны сопровождаться повышением эффективности системы управления дорожным хозяйством, в том числе оптимизацией порядка принятия решений и сокращением административных расходов.