Законодательная база Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 05.12.2001 N 848 (ред. от 17.03.2009) "О ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЕ "МОДЕРНИЗАЦИЯ ТРАНСПОРТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ (2002-2010 ГОДЫ)" (Часть 2)

Содержание проблемы

За 4 года реализации подпрограммы "Морской транспорт" федеральной целевой программы "Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)" (далее - подпрограмма) достигнуты определенные успехи в области наращивания производственной мощности морских портов и пополнения транспортного и обеспечивающего флота новыми судами. Перечень перегрузочных комплексов и транспортных судов приведен в приложении N 1. Объем ввода в эксплуатацию перегрузочных комплексов в морских портах приведен в приложении N 2. Объем поставки судов транспортного флота приведен в приложении N 3.

Однако ситуация в морских портах и на флоте складывается неоднозначно. Начиная с 1993 года (начало действия Программы возрождения торгового флота России на 1993-2000 годы) производственная мощность отечественных морских портов увеличилась на 117 млн. тонн. Объемы перевалки российских грузов за этот период возросли в 2,6 раза, а в портах России - в 3,3 раза.

Доля участия портов сопредельных стран в общем объеме перевалки российских внешнеторговых грузов сократилась с 43 процентов в 1993 году до 18,5 процента в 2005 году. Эта тенденция сохранится и в перспективе. Таким образом, одним из важнейших итогов реализации подпрограммы является устранение угрозы транспортной зависимости России со стороны портов сопредельных стран (Украины и стран Балтии).

Иная ситуация сложилась на транспортном и обеспечивающем флоте. Начиная с 1995 года общий тоннаж флота, контролируемого Российской Федерацией, постоянно уменьшался. При этом наиболее быстрыми темпами сокращался тоннаж флота, зарегистрированного под российским флагом. Происходило это потому, что судоходные компании вынуждены были списывать большое количество устаревших судов. Вплоть до 2000 года пополнение флота не восполняло его списание.

В 2000 году эта тенденция прекратилась. Общий тоннаж флота, контролируемого Россией, с января 2000 г. по январь 2005 г. вырос с 11,2 до 13,6 млн. тонн, или на 21 процент, а тоннаж флота под российским флагом за тот же период - с 4,5 до 6,7 млн. тонн, или на 48 процентов. Только в течение 2002 - 2005 годов транспортный флот пополнился 58 судами общим дедвейтом 4278 тыс. тонн.

И все же доля флота под российским флагом в общем тоннаже флота, контролируемого Российской Федерацией, хотя и выросла по сравнению с 2003 годом на 7 пунктов, составляет всего 49 процентов. Таким образом, большая часть российского флота зарегистрирована под иностранными флагами.

Средний возраст судов под российским флагом превышает 20 лет, в то время как этот показатель для судов под иностранными флагами составляет 9 лет. Следовательно, под российским флагом работает старый и потому неконкурентоспособный флот.

Доля участия отечественного флота в перевозке российских грузов в 2005 году, хотя и несколько возросла по сравнению с 2004 годом, но все еще остается незначительной (6,2 процента). Отечественный флот вытеснен на перевозки грузов иностранных фрахтователей, где он из-за своей слабой конкурентоспособности работает недостаточно эффективно.

Из этого следует, что если в области развития морских портов целевые установки подпрограммы в целом выполняются, хотя и с отставанием от установленных сроков по некоторым объектам, то в части транспортного флота многолетние негативные тенденции еще не преодолены.

Обеспечивающий флот (аварийно-спасательный, дноуглубительный, гидрографический, экологический и т. д.) находится в неудовлетворительном состоянии и не способен в полной мере выполнять возложенные на него функции.

Для обеспечения эффективной работы и высоких темпов развития морского транспорта необходимо решение следующих первоочередных проблем:

привлечение инвесторов для финансирования строительства судов транспортного и обеспечивающего флота, перегрузочных комплексов в морских портах и объектов производственной инфраструктуры;

создание экономических, социальных и правовых условий для строительства морских судов преимущественно на отечественных заводах с последующей регистрацией их под российским флагом;

повышение заинтересованности российских грузовладельцев в перевозке грузов на российских судах;

усиление межотраслевой транспортной координации.

Обоснование необходимости решения проблемы программными методами на федеральном уровне

По прогнозам, потребность в перевалке российских грузов в морских портах (включая порты сопредельных стран) к 2010 году составит более 600 млн. тонн, что на 70 процентов больше, чем в 2002 году.

Ожидается резкий рост объемов перевозок по международным транспортным коридорам и их продолжениям, проходящим по территории России. Морские порты являются узловыми пунктами этих коридоров, где сходятся наземные (железнодорожные, автомобильные) и водные (морские, речные) транспортные коммуникации.

Столь высокие темпы роста потребности в морских перевозках грузов, крайне необходимых для интенсивного развития российской экономики, обусловливают также необходимость ускоренного развития морского транспорта в рамках единой транспортной системы России.

При этом развитие морского транспорта не должно ограничиваться только ростом количественных показателей, в частности увеличением провозной способности флота и пропускной способности портов. Еще большее значение имеет качественное изменение всей транспортной системы, ее модернизация. В применении к морскому транспорту это означает пополнение флота самыми современными судами, оснащенными новейшим навигационным и другим оборудованием, использование в портах прогрессивных технологий перевалки грузов, хранения их на складах, предоставление грузо- и судовладельцам полного набора транспортных услуг в соответствии с международными стандартами.

Это означает также развитие производственной инфраструктуры, обеспечивающего флота, различных автоматизированных систем на базе современной вычислительной техники, укрепление материально-технической базы морских учебных заведений.

Совершенствование транспортной системы требует разработки ряда нормативно-правовых (в том числе законодательных) документов, регламентирующих работу отечественного морского транспорта и обеспечивающих его правовую защиту в сфере международного морского судоходства, а также определяющих различные формы государственной поддержки отрасли.

Необходимо учесть, что работа морского транспорта происходит в быстро меняющейся и трудно прогнозируемой обстановке мирового фрахтового рынка в условиях жесткой конкуренции с иностранными судоходными компаниями и морскими портами сопредельных стран.

Отсюда следует, что развитие морского транспорта представляет собой сложный процесс, охватывающий различные объекты и разные виды деятельности, протекающий в среде, отличающейся высокой степенью неопределенности. Попытка управления подобными процессами с помощью традиционных методов неминуемо приведет, во-первых, к снижению адаптивности транспортной системы к изменениям внешней среды, во-вторых, к нарушению координации различных звеньев системы, неравномерному развитию ее основных блоков - транспортного флота и морских портов (что отмечалось в прошлом даже при централизованном руководстве и тем более опасно в условиях рынка и хозяйственной самостоятельности предприятий), в-третьих, к нерациональному использованию материальных, финансовых и людских ресурсов.

Эффективное управление сложными процессами возможно только при использовании методов, позволяющих оперативно реагировать на любые изменения в сферах экономики и научно-технического прогресса и принимать эффективные решения по корректировке состава программных мероприятий, очередности и сроков их реализации.

Решение указанных задач в ходе реализации подпрограммы обеспечит России:

возможность владения мощным долговременным инструментом экономической и политической интеграции в сферы мировой торговли и международного морского судоходства;

бесперебойное транспортное обслуживание обширных районов Крайнего Севера и Дальнего Востока (вывоз нефти с шельфов северных и дальневосточных морей, продукции Норильского комбината, лесных грузов из Игарки, доставка различных видов снабжения и т. д.) как важнейшее условие жизнедеятельности проживающих там народов (включая малые коренные народы) и освоения природных богатств указанных регионов;

надежную, не требующую пересечения территорий иностранных государств транспортную связь с Калининградской областью;

возможность использования выгодного географического положения морских портов для продолжения транзитных перевозок по международным транспортным коридорам, проходящим по территории России;

укрепление обороноспособности страны путем использования морского транспорта в качестве резерва Военно-Морского Флота.

Включение подпрограммы в программу федерального уровня, каковой является федеральная целевая программа "Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)", помимо необходимости решения указанных задач, обусловлено следующими причинами:

морские порты являются не только коммерческими предприятиями, выполняющими перевалку и хранение грузов, обслуживание судов, но и важными стратегическими объектами. Значительная часть имущества портов (причалы, гидротехнические сооружения, подъездные пути, системы безопасности судоходства) находится в государственной собственности и не подлежит приватизации;

строительство ледокольного (в том числе атомного) и большей части аварийно-спасательного флота, объектов федерального государственного учреждения "Государственная морская аварийная и спасательно-координационная служба Российской Федерации" (далее - Госморспасслужба), гидрографии, морских учебных заведений и ряда других, выполняющих государственные функции по обеспечению безопасности мореплавания и охраны человеческой жизни на море, охраны окружающей природной среды, подготовки квалифицированных специалистов, частично финансируется за счет средств федерального бюджета;

несмотря на то что большая часть мероприятий, в первую очередь строительство транспортных судов и перегрузочных комплексов в портах, финансируется за счет собственных средств предприятий морского транспорта, заемных средств, а также средств частных инвесторов, для успешной реализации указанных мероприятий и последующей эффективной эксплуатации объектов подпрограмма предусматривает ряд мер государственной поддержки.

Описание основных рисков, связанных с использованием программных методов для решения проблемы

Экономика страны после длительного периода спада находится на подъеме, улучшается инвестиционный климат. Развивающиеся внешнеэкономические связи обусловливают рост потребности в морских внешнеторговых перевозках. В связи с освоением нефтегазовых месторождений в северных и дальневосточных морях растет потребность и в каботажных перевозках. В сложившихся условиях риски, связанные с использованием программных методов для решения проблемы, минимальны. Тем не менее некоторые трудности могут возникнуть, в частности:

непоступление или несвоевременное поступление средств инвесторов для финансирования строительства перегрузочных комплексов в морских портах;

резкое изменение конъюнктуры на мировых товарных и фрахтовых рынках в силу каких-либо чрезвычайных обстоятельств долговременного действия.

Вероятность возникновения последнего фактора крайне мала. Первый фактор, если и повлияет на строительство отдельных объектов, не окажет серьезного воздействия на реализацию подпрограммы в целом.