Законодательная база Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 05.12.2001 N 848 "О ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЕ "МОДЕРНИЗАЦИЯ ТРАНСПОРТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ (2002-2010 ГОДЫ)"

Экономическая стратегия Правительства Российской Федерации, намеченная в Основных направлениях социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу, определяет транспортную систему России как важнейшую составную часть производственной инфраструктуры, а ее развитие - как одну из приоритетных задач государственной деятельности.

Создание динамично развивающейся, устойчиво функционирующей и сбалансированной национальной транспортной системы является необходимым условием стабилизации и подъема экономики, обеспечения целостности страны, повышения уровня жизни.

В условиях реформирования экономики усиливается взаимосвязь развития транспорта с развитием других отраслей хозяйства и социальной сферы, которая не только определяет требования к транспорту в отношении направлений, объемов и качества перевозок, но и возможности его развития, поскольку от объемов перевозок зависят доходы транспортных предприятий, являющиеся в современных условиях основным источником инвестиций. Удешевление и ускорение грузовых перевозок стимулируют расширение транспортно-экономических связей, а удешевление, ускорение и повышение качества пассажирского сообщения приводят к росту мобильности населения и улучшению условий его жизни.

Таким образом, развитие и модернизация транспорта являются факторами, стимулирующими социально-экономическое развитие страны, укрепляющими ее федерализм и территориальную целостность.

Роль транспорта еще более повышается в условиях глобализации мировой экономики, приводящей к значительному увеличению межгосударственных хозяйственных связей.

В период экономических реформ были разработаны федеральные и отраслевые целевые программы развития всех видов транспорта, реализация которых должна была обеспечить эффективное удовлетворение потребностей экономики и населения в перевозках грузов и пассажиров в рыночных условиях.

В 1997 году Правительством Российской Федерации одобрена Концепция государственной транспортной политики Российской Федерации, содержащая конкретные направления стратегии развития транспортной системы и основные вопросы развития и работы транспортной отрасли в новых хозяйственных условиях, решение которых способствовало внедрению современных экономических механизмов на рынке транспортных услуг, а также обеспечению согласованности деятельности всех федеральных и территориальных органов государственной власти, органов местного самоуправления, транспортных и других предприятий.

Наряду с изменением отношений собственности и формированием рынка транспортных услуг в годы реформ осуществлялось совершенствование системы управления транспортом и законодательно-правовой базы, регламентирующей транспортную деятельность.

Однако эти меры в должной мере не улучшили ситуацию. Перевод транспортной отрасли на коммерческую основу и сокращение выделяемых ей государственных инвестиций существенно обострили проблемы развития отрасли.

Уменьшение доходов транспортных предприятий из-за резкого спада объемов перевозок при одновременном росте цен на необходимые им технические средства и материалы, топливо и энергию привели к существенному замедлению обновления основных фондов всех видов транспорта и ухудшению их состояния.

Развитие транспорта в последние годы осуществлялось в соответствии с отдельными целевыми федеральными и отраслевыми программами ("Дороги России", "Возрождение торгового флота России", "Внутренние водные пути" и др.). Однако эти программы, разработанные без должной увязки друг с другом, ориентированные в основном на федеральный бюджет и не обеспеченные ресурсами, выполнялись с большим отставанием. К настоящему времени выполнение программ составляет от 18 до 57 процентов.

Вследствие этого на транспорте накопилось много нерешенных проблем, которые могут стать тормозом в осуществлении социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу.

Основные фонды всех видов транспорта обновляются недостаточными темпами, их износ достиг 55-70 процентов и продолжает увеличиваться.

Финансово-экономические механизмы, в том числе обеспечивающие воспроизводство основных фондов и инновации, недостаточно эффективны и не в полной мере адаптированы к особенностям транспорта.

Значительно снизились мобильность населения и доступность для него транспортных услуг, в том числе из-за неудовлетворительного состояния материально-технической базы транспортного комплекса, что вызывает дополнительную социальную напряженность в обществе.

Недостаточен уровень межотраслевой и межрегиональной координации в развитии транспортной инфраструктуры, что ведет к нерациональному расходованию ресурсов и снижению эффективности работы.

Транспортные технологии не отвечают современным требованиям эффективного функционирования транспорта в условиях рынка, не получили достаточного развития интермодальные перевозки, широко распространенные в развитых странах мира.

Низок уровень информатизации транспортных процессов и информационного взаимодействия транспорта с другими отраслями экономики, что мешает интеграции в мировую коммуникационную систему.

Слабо реализуются выгоды географического положения Российской Федерации и возможности ее транспортных коммуникаций для доставки транзитных грузов третьих стран, в первую очередь грузов азиатско-европейского направления.

Недостаточно научное обеспечение функционирования и развития транспортной системы.

Помимо указанных общих проблем, имеются также специфические проблемы развития отдельных видов транспорта.

На железнодорожном транспорте:

существующая система управления производственной деятельностью и организация эксплуатационной работы не отвечают современным требованиям и препятствуют повышению эффективности работы транспорта;

недостаточен уровень взаимодействия с другими видами транспорта, и прежде всего с морским транспортом; не находят должного развития интермодальные перевозки;

за период с 1993 года износ основных производственных фондов возрос с 33,6 процента до 56,7 процента;

неадекватное сокращение в 1992-1998 годах объемов перевозок (на 48 процентов) и численности персонала, занятого на перевозках (на 13 процентов), привело к сокращению производительности труда на 41 процент, в связи с чем приведение численности трудящихся в соответствие с объемами перевозок является одной из актуальных задач;

недостаточен уровень механизации работ по обслуживанию инфраструктуры железнодорожного транспорта.

В дорожном хозяйстве:

по всем удельным показателям развития сети автомобильных дорог общего пользования Россия значительно уступает зарубежным странам, развитие дорожной сети не соответствует темпам автомобилизации страны;

не завершено формирование опорной сети федеральных автомобильных дорог, особенно в районах Севера, Сибири и Дальнего Востока;

все более резко проявляется дефицит пропускной способности федеральной дорожной сети, в первую очередь на подходах к крупным городам и транспортным узлам страны;

низкий технический уровень дорог обусловливает увеличение себестоимости перевозок в 1,5 раза, а расхода горючего на 30 процентов по отношению к аналогичным показателям развитых зарубежных стран;

из-за плохих дорожных условий в дорожно-транспортных происшествиях ежегодно погибают 2 тыс. человек и получают ранения 9 тыс. человек;

не обеспечена связь по автодорогам с твердым покрытием 39 тыс. населенных пунктов, в которых проживает более 10 млн. человек.

На морском транспорте:

продолжается сокращение общего числа судов и тоннажа, а также старение флота, зарегистрированного в российских национальных реестрах (около 60 процентов российского флота зарегистрировано под иностранными флагами, средний возраст судов под отечественным флагом достиг 19 лет);

сохраняется тенденция к строительству судов, их регистрации и осуществлению судоходного бизнеса за рубежом;

специализация и оснащенность российских торговых портов не соответствуют сложившимся и перспективным структуре и объемам внешнеторговых и транзитных грузопотоков, в результате чего около 30 процентов российских внешнеторговых грузов отправляется через иностранные порты;

недостаточными темпами осуществляется обновление флота ледоколов, буксиров и спасательных судов, что снижает надежность транспортного обслуживания и создает проблемы обеспечения безопасности мореплавания.

На внутреннем водном транспорте:

ряд судоходных гидротехнических сооружений, создающих потенциальную угрозу возникновения техногенных катастроф, находится в неудовлетворительном состоянии;

структура речного флота не в полной мере отвечает потребностям обеспечения внутренних и внешнеторговых перевозок.

В гражданской авиации:

услугами гражданской авиации в силу неблагоприятного соотношения авиатарифов и среднедушевого дохода пользуется в настоящее время не более 3 процентов населения, в результате чего гражданская авиация фактически перестала быть массовым видом транспорта;

парк воздушных судов морально и физически устарел, его основу составляют воздушные суда, отстающие по своим характеристикам от зарубежных аналогов;

недоиспользуются возможности воздушного пространства Российской Федерации для транзитных полетов воздушных судов зарубежных авиакомпаний;

на рынке авиаперевозок сложились условия конкуренции, дестабилизирующие работу авиакомпаний и ограничивающие их инвестиционные возможности;

в стране действует избыточное количество международных аэропортов, что ведет к нерациональному расходованию средств бюджетов различных уровней;

нестабильно функционируют аэропорты в ряде районов, где авиация является основным или безальтернативным видом транспорта.

На пассажирском транспорте общего пользования:

снижаются темпы пополнения и обновления парков транспортных средств;

значительная часть объектов инфраструктуры общественного транспорта предельно изношена и морально устарела;

технический уровень производимых в Российской Федерации автобусов не отвечает требованиям экономичности, безопасности и уровню воздействия на окружающую среду;

система правовых и экономических отношений в области общественного пассажирского транспорта не упорядочена и не стимулирует технического обновления и привлечения частного капитала.

Для решения указанных проблем необходимо принять неотложные меры по преодолению сложившихся в развитии транспортной отрасли негативных тенденций.

Техническое перевооружение транспорта в сложившихся условиях является ключевой задачей. Без него нельзя добиться существенного улучшения использования транспортного потенциала страны и эффективного обслуживания экономики и населения, а также обеспечить в полной мере безопасность перевозок и охрану окружающей среды.

Обновление и пополнение парков транспортных средств предпочтительно осуществлять за счет техники отечественного производства, что необходимо для обеспечения национальной безопасности страны и уменьшения ее зависимости от закупок транспортной техники за рубежом.

В связи с этим требуется осуществление соответствующих мероприятий в отраслях промышленности, производящих транспортные средства и другую необходимую технику.

При этом наряду с выпуском уже освоенных отечественной промышленностью прогрессивных типов транспортных средств необходимо также продолжить разработку и обеспечить серийное производство новых перспективных типов транспортных средств, имеющих более высокий коэффициент полезного действия, потребляющих меньше энергоресурсов, более полно удовлетворяющих требования по безопасности перевозок и охране окружающей среды.

Необходимо обновить парки транспортных средств всех видов транспорта, пополнить их прогрессивными типами локомотивов, вагонов, автомобилей, морских и речных судов, самолетов, обеспечить их соответствие прогнозируемой потребности в перевозках. При этом важно обеспечить рациональную структуру этих парков по мощности, грузоподъемности, пассажировместимости, специализации, виду потребляемого топлива и другим параметрам.

Необходимо также улучшить состояние и техническую оснащенность объектов инфраструктуры, привести их в соответствие с современными требованиями, ликвидировать имеющиеся узкие места, увеличить пропускную и провозную способность звеньев, ограничивающих перевозки, создать условия для полной реализации технических возможностей современных подвижных средств. Комплекс дополнительных работ на отечественной транспортной сети необходимо выполнить в связи с формированием на территории России международных транспортных коридоров.

На железнодорожном транспорте предстоит продолжить электрификацию участков, работающих на тепловозной тяге, усилить подходы к морским портам, на ряде магистральных направлений выполнить работы, связанные с включением их в состав международных транспортных коридоров.

Большие работы предстоит осуществить на сети автомобильных дорог. Предстоит реконструировать многие автомобильные магистрали, улучшить их дорожные покрытия, построить обходы населенных пунктов, развязки в разных уровнях и различные объекты дорожного сервиса, увеличить протяженность дорог общего пользования с твердым покрытием.

Для обеспечения надежного и безопасного функционирования гражданской авиации необходимы масштабные реструктуризация и модернизация объектов ее наземной производственной базы, развитие и оснащение этой базы современным оборудованием в соответствии с установленными нормативами.

На внутренних водных путях нуждаются в срочной реконструкции устройства и оснащения судоходных шлюзов на многих гидротехнических сооружениях Волжско-Камского бассейна и сибирских реках, необходимо увеличить объемы путевых работ по поддержанию судоходных условий на эксплуатируемых реках, повысить перерабатывающую способность ряда устьевых портов.

Для эффективного освоения прогнозируемых объемов перевозок морским транспортом и уменьшения грузопотоков, следующих в настоящее время через порты сопредельных стран, необходимы существенное наращивание мощности перегрузочных комплексов в отечественных морских портах и модернизация погрузочно-разгрузочного оборудования в этих портах.

Наряду с совершенствованием перевозочного процесса, выполняемого по традиционной технологии, должны получить широкое применение новые прогрессивные технологии перевозок, использующие последние достижения науки и техники.

Для обеспечения согласованного функционирования всех видов транспорта важное значение будет иметь совершенствование информационного обеспечения транспортной отрасли, в том числе информационного обеспечения функций государственного управления транспортом, информационного сопровождения перевозок, информационного обслуживания пользователей транспорта.

Меры по повышению технического уровня транспорта должны быть дополнены и подкреплены мероприятиями организационного, экономического и административного характера, позволяющими улучшить управление перевозочным процессом и другой деятельностью транспортных предприятий, для чего предусматривается разработка соответствующей нормативной правовой базы.

Большое значение будут иметь указанные мероприятия для решения таких общетранспортных проблем, как повышение безопасности работы транспорта, формирование на территории России международных транспортных коридоров.

Реализация этих мероприятий позволит успешно решить задачи по техническому перевооружению транспорта, что связано с крупными капиталовложениями и требует максимальной мобилизации и эффективного использования инвестиционных ресурсов, концентрации их на решающих направлениях.

Значительная роль в техническом перевооружении и повышении эффективности транспортной системы принадлежит научному обеспечению.

Для выбора перспективных типов транспортных средств, более совершенных в конструктивном отношении и в то же время более полно отвечающих эксплуатационным и социальным требованиям, предстоит выполнить большой комплекс исследований по обоснованию рациональных параметров этих средств.

Систематические исследования необходимы и для прогнозных оценок спроса на перевозки грузов и пассажиров, являющегося основой для принятия большинства решений по вопросам развития транспорта, а также для обоснования многих экономических и организационных мероприятий, связанных с реформированием транспорта и его работой в рыночных условиях.

Таким образом, проблема модернизации транспортной системы России представляет собой широкий круг взаимосвязанных технических, экономических и организационных вопросов, решение которых должно опираться на научные разработки и учитывать:

соответствие развития транспорта общим направлениям социально-экономического развития страны, что необходимо для своевременного удовлетворения спроса на перевозки пассажиров и грузов;

опережающее развитие транспортной отрасли по сравнению с другими отраслями экономики, что позволит смягчить ограничения, накладываемые транспортом на производство, сферу обращения и социальную сферу;

согласованное развитие всех видов транспорта общего пользования, обеспечивающее их гармоничное сочетание на рынке транспортных услуг и рациональное участие в перевозках, что должно обеспечить снижение транспортных издержек;

общие закономерности формирования транспортных систем (пропорциональность развития транспортного хозяйства, рациональные схемы транспортной сети, оптимальные режимы работы и т. д.), что должно обеспечить высокую эффективность инвестиций.

Наиболее эффективно проблема модернизации транспортной системы может быть решена только при условии рассмотрения всех видов транспорта общего пользования как составных частей единой транспортной системы и определения необходимых мер по их развитию на основе единой методики и общих исходных данных. Это определяет необходимость разработки федеральной целевой программы, предусматривающей масштабную модернизацию транспортной системы страны.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2001 г. N 232-р Министерству транспорта Российской Федерации и Министерству путей сообщения Российской Федерации было поручено разработать федеральную целевую программу "Модернизация транспортной системы России", которая должна, сохранив преемственность, заменить действующие программы и учесть новые перспективные разработки в этой области, обеспечить комплексный подход к развитию наземных, водных и воздушных транспортных систем, позволяющий более эффективно использовать финансовые, материальные и трудовые ресурсы.

Учитывая значительную инерционность транспортной системы Программа разработана на достаточно длительный срок - 2002-2010 годы.

Программа полностью соответствует приоритетам социально-экономического развития страны на среднесрочную перспективу. Реализация Программы направлена на:

развитие транспортной инфраструктуры для обеспечения прогнозируемого спроса на перевозки во внутреннем и международном сообщениях, снижения транспортной составляющей в цене продукции, а также обеспечения условий для интеграции России в мировую систему коммуникаций и стандартов;

осуществление мероприятий по обеспечению безопасности жизнедеятельности и сохранения окружающей среды, включая предотвращение чрезвычайных ситуаций техногенного и социального характера, создание условий для улучшения качества жизни населения (по параметрам окружающей среды и состояния здоровья);

содействие инновационному развитию экономики, выходу на внутренний и мировые рынки товаров и услуг, закрепление на отдельных сегментах этих рынков, увеличение доли производства высокотехнологичных товаров и услуг в структуре экономики посредством снижения транспортной составляющей в цене продукции, привлечения к выполнению заказов по осуществлению современных транспортных проектов отечественных промышленных и строительных предприятий и организаций, увеличения экспорта транспортных услуг благодаря формированию и развитию международных транспортных коридоров, проведения комплекса научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ;

создание условий для преодоления социально-экономического отставания отдельных регионов России;

формирование правового пространства, адекватного современным запросам экономики и потребностям модернизации транспортной системы России;

сохранение и развитие системы профессионального образования, соответствующей потребностям развития транспортной системы с учетом ее модернизации.

Программно-целевой метод, применяемый для решения проблемы модернизации транспортной системы страны, основывается на следующих критериях:

модернизация транспортной системы является одной из приоритетных задач развития экономики страны, определенных в Основных направлениях социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу;

в общем объеме затрат на реализацию программных мероприятий основную долю составляют средства, направляемые на капитальные вложения и финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ;

проблема модернизации транспортной системы носит комплексный характер, что выражается в необходимости государственного регулирования, непосредственном участии в решении поставленных задач федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, необходимости высокой степени координации функционирования и развития отдельных видов транспорта;

участие в ее реализации широкого круга транспортных предприятий и предприятий других отраслей экономики России, иностранных инвесторов, финансовых, научных и проектных организаций;

предусматриваемая Программой модернизация транспортной системы страны возможна лишь при объединении усилий Министерства транспорта Российской Федерации и Министерства путей сообщения Российской Федерации при тесном взаимодействии с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерством промышленности, науки и технологий Российской Федерации, Министерством иностранных дел Российской Федерации, Государственным таможенным комитетом Российской Федерации, Федеральной пограничной службой Российской Федерации и другими федеральными органами исполнительной власти;

решение поставленных в Программе задач носит долговременный характер, что обусловлено необходимостью изменения качественного состояния транспортной системы России, значительными масштабами работ, большой продолжительностью реализации основных мероприятий, наличием существенного временного лага между осуществлением затрат и получением требуемых результатов;

в соответствии с целями Программы в качестве количественных результатов реализации рассматриваются объемы перевозок грузов и пассажиров и другие показатели, характеризующие удовлетворение платежеспособного спроса на транспортные услуги, показатели изменения технических и экономических параметров функционирования транспортной системы страны, а также натуральные показатели по вводам мощностей и объектов транспортной инфраструктуры;

реализация мероприятий Программы даст значительный мультипликативный эффект как в самой транспортной системе, так и в других отраслях экономики России, а также в социальной сфере;

реализация Программы невозможна без государственной поддержки как в форме инвестиций из федерального бюджета, так и в форме государственного регулирования, поддержки развития транспортной системы на международном уровне и др. Объемы финансирования в рамках государственной поддержки увязаны с возможностями федерального бюджета исходя из предварительных оценок Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации на перспективу.