Законодательная база Российской Федерации

ПРИКАЗ Минфина РФ от 27.08.2004 N 243 "О МЕТОДИЧЕСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЯХ СУБЪЕКТАМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЯМ ПО РЕГУЛИРОВАНИЮ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ"

Перечень вопросов местного значения для каждого из типов муниципальных образований (поселение, муниципальный район, городской округ) определен в статьях 14-18 Федерального закона от 6.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В нем подчеркивается, что вопросами местного значения является именно организация предоставления бюджетных услуг или само предоставление этих услуг. Таким образом, органы местного самоуправления несут ответственность не за финансирование тех или иных муниципальных учреждений, а за весь комплекс мероприятий, имеющий конечной целью предоставление бюджетных услуг и результаты предоставления бюджетных услуг. Соответственно, мерой эффективности деятельности органов местного самоуправления является качество предоставленных бюджетных услуг, а не своевременность и объемы бюджетного финансирования.

Перечень вопросов местного значения, приведенный в Федеральном законе от 6.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", определяет полномочия органов местного самоуправления каждого типа муниципальных образований.

Полномочия публичной власти, <1> исполнение которых влечет необходимость осуществления бюджетных расходов, являются правами и обязанностями по нормативно-правовому регулированию, финансовому обеспечению и исполнению (финансированию) расходных обязательств, связанных с выполнением функций государства и местного самоуправления.

<1> органов государственной власти (Российской Федерации или субъектов Российской Федерации) или органов местного самоуправления

Нормативное правовое регулирование расходных обязательств состоит в установлении законодательными и иными нормативными правовыми актами целей, общих принципов, объема, порядка и условий осуществления деятельности органов власти, требующей определенных бюджетных расходов. Нормативное правовое регулирование осуществляется в форме введения (определения общих целей, принципов и механизмов) и установления (определения объема, структуры, порядка исполнения) расходных обязательств.

Расходные обязательства муниципальных образований могут вводиться как федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (например, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями), так и органами местного самоуправления муниципальных образований (расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти, и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации), но устанавливаться могут исключительно органами местного самоуправления муниципальных образований.

Финансовое обеспечение расходных обязательств заключается в предоставлении бюджетных средств из состава собственных доходов <2>, которые будут либо направлены на непосредственное финансирование соответствующих расходов, либо переданы другим органам публичной власти в виде субвенций.

<2> в новой редакции Бюджетного кодекса собственные доходы - это налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и законодательством о налогах и сборах; неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством Российской Федерации; доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций и (или) региональных фондов компенсаций

Исполнение (финансирование) расходных обязательств состоит в предоставлении бюджетных средств подразделениям органов власти и бюджетным учреждениям, в заключении и оплате государственных или муниципальных контрактов, предоставлении трансфертов населению, субвенций и дотаций и т.д. за счет использования всех доходов бюджета.

Поскольку в случае собственных расходных обязательств финансовое обеспечение и исполнение закреплены за одним и тем же уровнем публичной власти, исполнение расходных обязательств производится за счет собственных доходов соответствующего уровня власти, то есть доходов без учета субвенций на исполнение передаваемых полномочий другого уровня власти.

Органы местного самоуправления могут быть наделены отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и (или) государственными полномочиями субъекта Российской Федерации.

Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями возникает, когда законодательные органы государственной власти Российской Федерации и (или) субъектов Российской Федерации принимают закон, исполнение которого непосредственно накладывает дополнительные финансовые обязательства на местные бюджеты. В качестве примера можно привести установление определенным категориям населения льгот по оплате жилья и коммунальных услуг.

Целесообразность принятия такого решения заключается в том, что исполнение (или организация исполнения) принятого нормативно-правового акта эффективнее на муниципальном уровне. Примером могут служить различные адресные выплаты населению, требующие детального учета и контроля на местном уровне.

В случае наделения органов местного самоуправления полномочиями субъекта Российской Федерации (делегированные полномочия) нормативно-правовое регулирование (в форме установления расходных обязательств) и финансовое обеспечение соответствующих расходных обязательств остается за органами государственной власти субъекта Российской Федерации, в то время как исполнение передается органам местного самоуправления.

Для исполнения переданных органам местного самоуправления государственных полномочий, органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны обеспечить предоставление местным бюджетам субвенций в объеме, установленном федеральным и (или) региональным законодательством. Для финансирования переданных (делегированных) на местный уровень полномочий в бюджете субъекта Российской Федерации предусматривается фонд компенсаций.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации может осуществляться только законом субъекта Российской Федерации. Согласно п.7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" положения законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год при условии, если законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

Согласно п. 6 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должен содержать:

1) Вид или наименования муниципальных образований, органы местного самоуправления которых наделяются соответствующими полномочиями. Иными словами, в законе должно быть указано, что полномочиями наделяются органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов или поселений и городских округов (но не два уровня вместе).

2) Перечень прав (использование собственных материальных и финансовых ресурсов для осуществления переданных полномочий и др.) и обязанностей (результаты исполнения переданных полномочий на уровне не ниже определенных требований) органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти (выделение субвенций на финансирование, контроль за исполнением и т.д.) при осуществлении соответствующих полномочий.

3) Способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий и распределения их между муниципальными образованиями.

4) Перечень или порядок определения перечня подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления передаваемых полномочий.

5) Порядок предоставления отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных полномочий (форма отчетности, а также периодичность и сроки ее представления).

6) Порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением переданных полномочий и наименование контрольных органов.

7) Условия и порядок прекращения исполнения органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Согласно п.2 ст. 26.3 Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны предоставлять субвенции местным бюджетам на исполнение следующих полномочий:

- реализация основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов по содержанию зданий и коммунальных расходов, отнесенных к полномочиям местного самоуправления);

- выплата гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии с устанавливаемыми органами государственной власти субъекта Российской Федерации стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг.

В соответствии с федеральными законами N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и N 123-ФЗ от 7 июля 2003 г. "О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений", к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов относится организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района.

Данное положение означает, что учреждения начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования находятся в муниципальной собственности <3>. Их количество и размеры, число занятых в них работников, размеры их оплаты труда (в части превышения уровня, установленного региональным законом), определяются представительными органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов самостоятельно. Расходы на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды производятся из местных бюджетов за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование общеобразовательных учреждений в части организации учебного процесса. Данные субвенции рассчитываются для каждого муниципального района (городского округа) исходя из численности учащихся, детей соответствующих возрастных категорий, других параметров, отражающих потребность в получении общеобразовательных услуг. Если исполнение (финансирование) местными органами власти полномочий по организации образовательного процесса будет осуществляться таким образом, что размер выделенной субвенции будет недостаточным, органы местного самоуправления не могут претендовать на увеличение субвенции.

<3> Согласно подпункту 3 п.1 статьи 85 Федерального закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы государственной власти субъектов Российской Федерации "до 1 января 2006 года обеспечивают безвозмездную передачу в муниципальную собственность находящегося на день вступления в силу настоящей главы (прим.то есть на день принятия настоящего закона) в собственности субъекта Российской Федерации имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения в соответствии с настоящим Федеральным законом".

При этом, распределение субвенций на указанные цели с использованием показателей, характеризующих потребность соответствующих категорий населения в получении общеобразовательных бюджетных услуг формирует устойчивую зависимость между спросом граждан и его удовлетворением за счет бюджетных средств.

И, напротив, в случае использования "сметного" способа распределения, когда объектом оценки расходов на предоставление субвенций на финансирование общеобразовательного процесса является школа, присутствующая на территории конкретного муниципалитета, результатом такого подхода, особенно в среднесрочной перспективе, будет, во-первых, консервация различий в обеспеченности населения отдельных муниципальных образований школами, а, во-вторых, создание устойчивого стимула для органов местного самоуправления по обеспечению деятельности именно бюджетных учреждений, а не предоставлению общеобразовательных услуг всем детям соответствующих возрастных категорий, формирует серьезные препятствия для оптимизации бюджетной сети.

Эти же обстоятельства должны приниматься во внимание и при распределении других субвенций, передаваемых муниципалитетам на финансирование государственных полномочий. Исполнение данных полномочий целесообразно делегировать органам местного самоуправления, что непосредственно указано в тексте закона.

Размер конкретной субвенции местному бюджету (далее - субвенции) в общем случае рассчитывается по следующей формуле:

S_i = Р * П_i * КРП_i,

где

S_i - объем субвенции для i-го муниципального образования;

Р - расчетных норматив расходов на исполнение делегированного государственного полномочия в расчете на одного потребителя бюджетных услуг в среднем по субъекту Российской Федерации, устанавливаемый органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (либо соответствующим федеральным законом);

П_i - количество потребителей соответствующих бюджетных услуг (численность соответствующей категории населения, объектов социальной сферы и т.д.) в i-м муниципальном образовании;

КРП_i - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го муниципального образования, отражающий объективные различия в стоимости предоставления данным муниципальным образованием соответствующих бюджетных услуг в расчете на одного потребителя.

Указанный коэффициент в общем виде определяется путем соотношения значения показателя, который отражает наиболее существенные факторы, влияющие на стоимость предоставления определенной бюджетной услуги в конкретном муниципалитете, с аналогичным показателем в целом по совокупности муниципалитетов (в среднем по субъекту Российской Федерации). Так, например, для расчета поправочного коэффициента расходных потребностей при распределении субвенций на общеобразовательный процесс, целесообразно использовать такие значения как стоимость набора товаров и услуг, входящих в состав прожиточного минимума (в конкретном муниципалитете, относимый к средней по региону стоимости минимального набора), поскольку именно этот показатель будет отражать различный уровень потребности в расходах на заработную плату учителей, составляющих большую часть затрат на учебный процесс. Можно применять и районные коэффициенты к заработной плате.

Исполнение делегированного полномочия органами местного самоуправления может быть связано с оказанием бюджетных услуг не одной, а нескольким категориям потребителей бюджетных услуг, которые объективно различаются в плане объема потребностей в подушевых бюджетных расходах. В этом случае органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязаны устанавливать различные нормативы расходов для разных категорий потребителей соответствующих бюджетных услуг.

Формула для расчета такого поправочного коэффициента может быть представлена в следующем виде:

КРП_i = K_i / K_r,

где

КРП_i - поправочный коэффициент для i-го муниципального образования;

K_i - стоимость одинакового объема товаров и услуг, сопоставимого по структуре с передаваемыми полномочиями, в i-ом муниципальном образовании;

K_r - стоимость одинакового объема товаров и услуг, сопоставимого по структуре с передаваемыми полномочиями, в среднем по субъекту Российской Федерации (по всем муниципальным образованиям).

В случае сложного по экономической и функциональной структуре характера расходов на реализацию передаваемых органам местного самоуправления полномочий можно применять сразу несколько поправочных коэффициентов. При этом, если соответствующие данным коэффициентам затраты имеют различный удельный вес в общем составе расходов, целесообразно использовать для различных коэффициентов соответствующие удельные веса.

Так, например, если в составе расходов на передаваемые субвенции на финансирование общеобразовательного учебного процесса заработная плата с начислениями занимает 80%, а прочие расходы (расходы на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды) - 20%, то может использоваться следующая формульная запись:

КРП_i = 0,8 * Z_i / Z_r + 0,2 * P_i/ P_r,

где

КРП_i - поправочный коэффициент для i-го муниципального образования для оценки различий в потребности осуществления расходов на общеобразовательный учебный процесс;

0,8 - доля расходов на заработную плату с начислениями в общем объеме расходов на общеобразовательный учебный процесс в среднем по субъекту Российской Федерации;

Z_i - стоимость минимального набора товаров и услуг, отражающего потребность в заработной плате (районный муниципальный коэффициент к заработной плате), в i-ом муниципальном образовании;

Z_r - стоимость минимального набора товаров и услуг, отражающего потребность в заработной плате (районный муниципальный коэффициент к заработной плате), в среднем в субъекте Российской Федерации (во всех муниципальных образованиях);

0,2 - доля расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды в общем объеме расходов на общеобразовательный учебный процесс в среднем по субъекту Российской Федерации;

P_i - средний уровень цен на соответствующие категории товаров в i-ом муниципальном образовании;

P_r - средний уровень цен на соответствующие категории товаров в среднем по субъектов Российской Федерации (во всех муниципальных образованиях).

Количество поправочных коэффициентов, применяемых для расчета должно определяться так, чтобы их использование не приводило к чрезмерному усложнению расчетов. Используемое значительное число поправочных коэффициентов, не оказывающих существенного влияния на результат, не только не приводит к достижению поставленной цели - объективной оценки дифференциации затрат по муниципальным образованиям, но и снижает проверяемость и объективность распределения, вносит неоправданные с финансово-экономической точки зрения искажения. Исходя из этого, общим правилом для определения соответствующих поправочных коэффициентов должно является минимизация используемых для их определения показателей и формул.

К числу полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения также относится "социальная поддержка и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи".

Перечисленные полномочия по решению вопросов социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан на момент принятия Федерального закона от 04.07.2003 N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" регулировались федеральным законодательством. Начиная с 1 января 2005 г. нормативно-правовое регулирование и финансовое обеспечение решения данных вопросов должно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае, если к этому сроку не будут приняты соответствующие региональные законы, органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны будут осуществлять финансовое обеспечение и исполнение данных полномочий в соответствии с действующим на этот момент федеральным законодательством (см. абзац 2 ст. 3 Федерального закона N 95-ФЗ от 04.07.2003 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Исходя из этого, важнейшим этапом подготовки к реализации требований нового бюджетного законодательства должна стать работа по принятию законов субъекта Российской Федерации по вопросам, отнесенным к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

При этом, нормативно-правовое регулирование данных вопросов законами субъектов Российской Федерации целесообразно осуществлять с учетом не только соответствующих норм федерального законодательства, но в ряде случаев подвергнув действовавшие расходные обязательства изменениям.

Учитывая очевидные преимущества использования адресных денежных выплат соответствующим категориям граждан перед предоставлением им льгот в натуральном выражении - по оплате жилья, коммунальных услуг, проезда на общественном транспорте и т.д., отдельные льготы можно установить по-другому. Так, перевод множества социальных гарантий отдельным категориям граждан в денежную форму на основе адресного заявительного характера получения льготы не только существенным образом облегчит планирование и исполнение соответствующих расходных обязательств, но и позволит существенно снизить объемы необоснованных и неэффективных затрат предприятий, оказывающих эти услуги гражданам, непрозрачных в системе натуральных льгот.

Ниже приведен пример возможной замены действующих положений Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" (выделено шрифтом).

"Лица, подвергшиеся политическим репрессиям … имеют право на:

…

б) внеочередное оказание медицинской помощи и снижение стоимости лекарств по рецепту врача на 50 процентов;

б) частичную компенсацию расходов на приобретение лекарств по рецепту врача в соответствии с перечнем, устанавливаемым уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации;

в) бесплатное обеспечение автомобилем класса ЗАЗ-968М при наличии медицинских показаний на мотоколяску, при отсутствии противопоказаний к вождению автомобиля;

в) получение кредита на льготных основаниях на приобретение автомобиля класса ЗАЗ-968 при наличии медицинских показаний на мотоколяску, при отсутствии противопоказаний к вождению автомобиля;

г) бесплатный проезд всеми видами городского пассажирского транспорта (кроме такси), а также автомобильным и водным транспортом общего пользования (кроме такси) в пределах административного района проживания;

д) бесплатный проезд на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения и в автобусах пригородных маршрутов;

е) бесплатный проезд (туда и обратно) один раз в год железнодорожным транспортом, а в районах, не имеющих железнодорожного сообщения, - водным, воздушным или междугородным автомобильным транспортом со скидкой 50 процентов стоимости проезда;

г-е) право на приобретение проездных билетов на льготных основаниях на проезд всеми видами городского пассажирского транспорта (кроме такси), а также автомобильным и водным транспортом общего пользования (кроме такси) в пределах административного района проживания, проезд на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения и в автобусах пригородных маршрутов в органах социальной защиты населения органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

ж) снижение (для реабилитированных лиц и совместно с ними проживающих членов их семей) размеров оплаты жилой площади и коммунальных услуг на 50 процентов в пределах норм, предусмотренных законодательством, а также стоимости топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению, проживающему в домах без центрального отопления;

ж) частичную компенсацию расходов на оплату жилой площади и коммунальных услуг, стоимости топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению, проживающему в домах без центрального отопления (для реабилитированных лиц и совместно с ними проживающих членов их семей) в пределах социальной нормы площади жилья и стандартов оплаты жилья и коммунальных услуг, устанавливаемых органами государственной власти субъекта Российской Федерации;

…

и) бесплатную установку телефона;

и) получения кредита на льготных основаниях на установку телефона;

…

л) внеочередной прием в дома - интернаты для престарелых и инвалидов, проживание в них на полном государственном обеспечении с выплатой не менее 25 процентов назначенной пенсии;

л) внеочередной прием в дома - интернаты для престарелых и инвалидов субъектов Российской Федерации, частичную компенсацию расходов на проживание в них с выплатой не менее 25 процентов назначенной пенсии;

м) бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов (за исключением протезов из драгоценных металлов), льготное обеспечение другими протезно-ортопедическими изделиями;

м) частичную компенсацию расходов на изготовление и ремонт зубных протезов (за исключением протезов из драгоценных металлов), льготное обеспечение другими протезно-ортопедическими изделиями".

Своевременное принятие надлежащих законов субъектов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к их полномочиям, должно способствовать построению максимально эффективной системы бюджетных обязательств.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обязаны вести реестр расходных обязательств, представляющий собой перечень нормативных правовых актов и заключенных органами государственной власти (органами местного самоуправления) договоров и соглашений (отдельных статей, пунктов, подпунктов, абзацев), предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соответствующих бюджетов.

Реестр расходных обязательств отражает сферу ответственности органа публичной власти и служит основой для финансовой оценки разграничения полномочий между уровнями публичной власти в Российской Федерации.

По категориям расходных обязательств реестр расходных обязательств субъекта Российской Федерации должен включать:

расходные обязательства, по которым все расходные полномочия осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации;

расходные обязательства, введение которых осуществляются федеральными органами государственной власти, установление, финансовое обеспечение и исполнение - органами государственной власти субъекта Российской Федерации;

расходные обязательства, введение, установление и финансовое обеспечение которых осуществляются федеральными органами государственной власти, исполнение - органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

расходные обязательства, введение, установление и финансовое обеспечение которых осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации, исполнение - органами местного самоуправления.

расходные обязательства, введение которых осуществляется федеральными органами государственной власти, установление и финансовое обеспечение - органами государственной власти субъекта Российской Федерации, исполнение - органами местного самоуправления.

В части расходных обязательств, введение, установление и финансовое обеспечение которых осуществляются федеральными органами государственной власти, а исполнение - органами государственной власти субъекта Российской Федерации, реестр расходных обязательств субъекта Российской Федерации должен соответствовать федеральному реестру расходных обязательств.

По категориям расходных обязательств реестр расходных обязательств муниципального образования должен включать:

расходные обязательства, по которым все расходные полномочия осуществляются органами местного самоуправления муниципального образования;

расходные обязательства, введение которых осуществляются федеральными и региональными органами государственной власти, установление, финансовое обеспечение и исполнение - органами местного самоуправления муниципального образования;

расходные обязательства, введение, установление и финансовое обеспечение которых осуществляются федеральными и региональными органами государственной власти, исполнение - органами местного самоуправления муниципального образования;

В части расходных обязательств, введение, установление и финансовое обеспечение которых осуществляются федеральными (региональными) органами государственной власти, а исполнение - органами местного самоуправления, реестр расходных обязательств муниципального образования должен соответствовать федеральному (региональному) реестру расходных обязательств.

Примерная структура реестра расходных обязательств содержит следующие разделы:

1. Код субъекта Российской Федерации.

2. Код муниципального образования (для реестров муниципальных образований).

3. Код расходного обязательства, установленный законодательством субъекта Российской Федерации.

4. Вид расходного обязательства в разрезе функциональной и экономической классификации.

5. Содержание расходного обязательства, раскрывающее конкретное направление использования бюджетных средств.

6. Нормативное правовое регулирование расходного обязательства. В этом разделе указывается, какой уровень публичной власти и каким документом (реквизиты документа, статья пункт, абзац), вводит и устанавливает расходное обязательство.

Под введением расходных обязательств понимается определение функций и задач органов публичной власти, требующих осуществления бюджетных расходов, а также общих принципов финансового обеспечения и исполнения расходных обязательств.

Под установлением расходных обязательств понимается определение целей, направлений, объема, структуры, размеров бюджетных расходов, необходимых для выполнения функций и задач органов публичной власти; установление различных нормативов; определение мероприятий, программ и проектов, категорий получателей бюджетных средств, связанных с выполнением органами публичной власти соответствующих задач и функций, а также конкретного порядка финансового обеспечения и исполнения установленных расходных обязательств.

7. Финансовое обеспечение. Указывается, какой уровень публичной власти и на основании какого документа (реквизиты документа, статья пункт, абзац) при составлении и утверждении соответствующих бюджетов предусматривает бюджетные средства, необходимые для исполнения расходных обязательств, либо субвенции бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации на исполнение соответствующих расходных обязательств.

8. Расходование средств. Указывается, какой уровень публичной власти и на основании какого документа (реквизиты документа, статья пункт, абзац) осуществляет предоставление бюджетных средств на исполнение расходного обязательства.

Примерные реестры расходных обязательств органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципального района и поселения приведены в приложении 1.

Реестр расходных обязательств муниципального образования представляется органом местного самоуправления в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Субъект Российской Федерации составляет свод реестров муниципальных образований.

Оценка расходов бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов муниципальных районов, городских округов и поселений, реализация которых должна осуществляться за счет собственных средств, в условиях нового бюджетного законодательства должна предшествовать принятию решений о дополнительном распределении доходов по соответствующим уровням бюджетной системы, помимо закрепленных Бюджетным кодексом Российской Федерации, а также является базой для определения параметров распределения финансовой помощи.

В самом общем виде оценка может быть произведена двумя способами: оценка изменений расходных обязательств на основе фактических данных об исполнении региональных и местных бюджетов и оценка потребности каждого уровня бюджетной системы в реализации собственных полномочий.

При подготовке финансово-экономического обоснования к проекту федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений", принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении 18.11.2003 г., Министерством финансов Российской Федерации был использован первый способ, исходя из достоверности исходных данных для проводимых расчетов.

Для реализации этого метода необходимо сначала привести отчетные данные об исполнении бюджетов за последний или несколько последних отчетных периодов к планируемому году, то есть проиндексировать соответствующие статьи экономической и функциональной классификации, так как отдельные составляющие бюджетных расходов могут расти более высокими темпами, чем другие - в первую очередь это относится к заработной плате.

После этого необходимо выделить в составе расходов каждого уровня бюджетной системы те категории обязательств, полномочия по которым передаются от одного уровня публичной власти другому.

Например, для оценки изменения расходов между региональным и местными бюджетами по финансированию субсидий населению по оплате жилья и коммунальных услуг, необходимо вычесть объем этих расходов из расходов местного уровня и прибавить их к региональным обязательства. По расходам на дошкольное образование, соответственно, наоборот.

Для получения расходов, передаваемых с федерального уровня, ввиду отсутствия этой информации в необходимом территориальном разрезе, целесообразно использовать экспертную оценку.

Применение второго способа оценки расходных обязательств бюджетов субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, городских округов и поселений позволяет учесть уровень исполнения действующих до 2005 года обязательств, например, с помощью учета кредиторской задолженности. В то же время данный способ требует применения множества допущений и прогнозов, что снижает достоверность получаемого результата.

Результат такой оценки при использовании первого способа (на основе фактических данных об исполнении бюджетов) может быть продемонстрирован на примере нижеследующей таблицы (заполняется в стоимостном выражении).

Для получения окончательного результата оценки расходных обязательств органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, обеспечиваемых за счет собственных средств, может использоваться следующая таблица.

<4> В целях данных расчетов расходные обязательства городских округов распределяются между поселенческим и районным уровнями

Разграничение доходов должно обеспечивать предсказуемость и стабильность налоговых доходов каждого уровня бюджетной системы, способствовать росту заинтересованности органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в экономическом развитии соответствующих территорий, формировании благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, а также предоставлять широкие возможности для проведения долгосрочной экономической и бюджетной политики, применению средне и долгосрочного бюджетного планирования.

Разграничение налоговых и других доходных источников между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления различных типов должно базироваться на следующих принципах и правилах:

1. Распределение финансовых средств между бюджетами субъекта Российской Федерации, а также поселений, муниципальных районов и городских округов, должно максимально соответствовать распределению между ними расходных обязательств.

2. В целях формирования стимулов для органов местного самоуправления по интенсификации социально-экономического развития территории, повышения сбора доходов бюджетов, предпочтительно передать больше финансовых ресурсов в виде отчислений от налогов, а не финансовой помощи, для обеспечения исполнения полномочий органов местного самоуправления.

3. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно принимают решения по установлению дополнительных нормативов отчислений по налогам в бюджеты муниципальных районов и поселений сверх закрепленных Бюджетным и Налоговым кодексами Российской Федерации.

4. Органы местного самоуправления муниципальных районов самостоятельно принимают решения по установлению дополнительных нормативов отчислений по налогам в бюджеты поселений сверх закрепленных Бюджетным и Налоговым кодексами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации;

5. В случае передачи налоговых доходов в соответствующие местные бюджеты, нормативы (за исключением дополнительных нормативов по налогу на доходы физических лиц) должны устанавливаться, соответственно, законом субъекта Российской Федерации и решением органа местного самоуправления муниципального района, не имеющим ограничения срока действия.

6. Нормативы отчисления налоговых доходов в соответствующие местные бюджеты, закрепленные на бессрочной основе, должны быть едиными для всех муниципалитетов, относящихся к одному типу.

7. Доходы муниципальных образований по дополнительным (дифференцированным) нормативам по налогу на доходы физических лиц должны распределяться между местными бюджетами в рамках формализованных методик распределения региональных и районных фондов финансовой поддержки муниципальных образований.

8. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации вменяется в обязанность передать местным бюджетам по единым и (или) дополнительным (дифференцированным) нормативам отчислений не менее 10 % налоговых доходов от налога на доходы физических лиц, подлежащих зачислению в соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации. Передать 10 % от этого налога органы государственной власти субъекта Российской Федерации могут следующим образом:

- закрепив за бюджетами поселений (включая городские округа), а также муниципальных районов (городских округов), единые (для каждой из упомянутых групп муниципальных образований) нормативы отчислений на бессрочной основе;

- закрепив за бюджетами муниципальных образований дополнительные (дифференцированные) нормативы отчислений в качестве замещения и/или дополнения трансферта из регионального фонда финансовой поддержки поселений и регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации, источниками формирования доходов местных бюджетов могут являться:

1. Собственные доходы.

2. Субвенции, предоставляемые на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (субвенции на осуществление полномочий органов местного самоуправления муниципальных районов, передаваемые поселениям).

К собственным доходам местных бюджетов относятся:

1. Налоговые доходы, подлежащие зачислению в бюджеты муниципальных образований в соответствии с федеральным законодательством (Бюджетным и Налоговым кодексами Российской Федерации).

2. Налоговые доходы, подлежащие зачислению в бюджеты муниципальных образований в соответствии с законами субъекта Российской Федерации и решениями представительных органов местного самоуправления муниципальных районов (для поселений).

3. Доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций из Федерального или регионального фондов компенсаций (финансовая помощь).

4. Неналоговые доходы, подлежащие зачислению в бюджеты муниципальных образований в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Исходя из целесообразности обеспечения собственных полномочий органов местного самоуправления, в первую очередь за счет налоговых доходов, создающих предпосылки для заинтересованности муниципальных администраций в повышении этих доходов, передача налоговых доходов в виде дифференцированных нормативов и финансовой помощи является дополнительным инструментом бюджетного регулирования.

Вместе с тем, следует учесть, что передаваемые местным бюджетам налоговые доходы, как правило, не могут обеспечить равномерное распределение финансовых ресурсов по муниципалитетам, гарантировать определенный объем доходов муниципалитетам с низким уровнем социально-экономического развития. Эта задача должна решаться с помощью передачи налога на доходы физических лиц по дифференцированным нормативам и финансовой помощи из соответствующих фондов финансовой поддержки муниципальных образований.

Помимо требования передачи местным бюджетам дополнительно 10 % налога на доходы физических лиц, новая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации не налагает иных ограничений на размеры дополнительно передаваемых отчислений налогов в местные бюджеты. Субъект Российской Федерации самостоятельно принимает решение о том, какую часть этих дополнительных средств он передает в виде налоговых отчислений, а какую - в виде финансовой помощью из регионального фонда финансовой поддержки поселений и регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Таким образом, конкретный объем (доля) средств, передаваемых местным бюджетам в виде налоговых отчислений, должен зависеть, помимо стратегического выбора органов государственной власти субъектов Российской Федерации между максимальным выравниванием бюджетной обеспеченности муниципалитетов и поддержанием максимальной заинтересованности органов местного самоуправления в развитии налоговой базы, от равномерности распределения налоговой базы по муниципалитетам. В тех субъектах Российской Федерации, где налоговая база распределена между муниципалитетами относительно равномерно, рекомендуется закреплять за муниципальными образованиями как можно больше налоговых доходов в виде единых нормативов дополнительных отчислений от федеральных и региональных налогов. Эта мера обеспечит муниципальным образованиям большую самостоятельность в вопросах регулирования собственной бюджетной обеспеченности и определенность в долгосрочном планировании доходов. В тех субъектах, где налоговая база распределена между муниципальными образованиями неравномерно, целесообразнее перераспределять больше средств из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований.

Критерии выбора того или иного механизма передачи финансовых средств для органов местного самоуправления муниципальных районов в данном случае те же, что и на региональном уровне.

Как показывает практика, в наибольшей мере соответствующими рекомендуемым принципам закрепления налоговых доходов, и, следовательно, наиболее подходящими для дополнительного закрепления за бюджетами муниципальных образований, являются:

1. налог на доходы физических лиц;

2. единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности;

Они достаточно равномерны и в большей степени, нежели остальные налоги, отражают уровень благосостояния граждан. Дополнительное закрепление единых нормативов отчислений именно от этих налогов за бюджетами муниципальных образований будет способствовать повышению информированности и заинтересованности населения, проживающего на его территории в улучшении деятельности муниципальных органов управления, в виду того, что оно (население) фактически оплачивает как содержание органов местного самоуправления, призванных организовать предоставление населению бюджетных услуг, так и сами бюджетные услуги. Как следствие, граждане будут проявлять больший интерес к тому, как тратятся их деньги, что является необходимой предпосылкой для создания реального самоуправления.

В несколько меньшей степени, в зависимости от специфики субъекта Российской Федерации, указанным требованиям могут удовлетворять следующие налоги:

1. единый сельскохозяйственный налог;

2. единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения;

3. налог на имущество организаций.

Равномерность распределения базы налогообложения единого сельскохозяйственного налога зависит как от территориального состава муниципальных образований и различий в кадастровой стоимости участков сельскохозяйственных земель, находящихся в границах муниципальных образований. Принимая во внимание, как правило, низкий уровень бюджетной обеспеченности сельских поселений, передача этого налога муниципалитетам может оказать и существенный выравнивающий эффект.

Вместе с тем, учитывая, что решение по изменению налоговой ставки для отдельных категорий налогоплательщиков находится в компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, необходимо принять меры по максимальной стабилизации ставок в целях повышения определенности органов местного самоуправления в объеме будущих налоговых поступлений.

В отношении единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, можно отметить, что по своим характеристикам он во многом близок к единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности, но его база налогообложения, как правило, менее равномерно распределена по муниципальным образованиям.

Равномерность распределения базы налогообложения налога на имущество организаций по муниципальным образованиям значительно уступает равномерности базы подоходного налога и налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности и сопоставима с равномерностью размещения базы налога на прибыль организаций. Но, в отличие от последнего, она имеет весьма низкую мобильность, что удовлетворяет одному из основных доводов в пользу передачи его на местный уровень. При этом, в случае передачи налога на местный уровень, необходимо, как и для единого сельскохозяйственного налога соблюдать ограничения по изменению ставок и состава налоговой базы для отдельных налогоплательщиков на региональном уровне.

Все остальные налоги и сборы, поступающие в бюджет субъекта Российской Федерации или бюджеты муниципальных районов, в меньшей степени подходят для дополнительного закрепления за бюджетами муниципальных образований, хотя новая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает такую возможность по отношению ко всем налогам, подлежащим зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальных районов.