Законодательная база Российской Федерации

ПРИКАЗ Минфина РФ от 27.08.2004 N 243 "О МЕТОДИЧЕСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЯХ СУБЪЕКТАМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЯМ ПО РЕГУЛИРОВАНИЮ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ"

Межбюджетное регулирование на региональном уровне служит цели обеспечения бюджетов муниципальных образований средствами для исполнения возложенных на них полномочий. Основными инструментами межбюджетного регулирования являются:

1. Установление нормативов отчислений в местные бюджеты от налогов, подлежащих зачислению в вышестоящий бюджет (бюджет субъекта Российской Федерации или муниципального района).

2. Дотации местным бюджетам на выравнивание их бюджетной обеспеченности через фонды финансовой поддержки и другая финансовая помощь.

3. Перечисления из местных бюджетов в вышестоящие бюджеты ("отрицательные трансферты" из бюджетов наиболее обеспеченных бюджетными доходами муниципальных образований).

Эти инструменты позволяют органам власти субъекта Российской Федерации обеспечить местные бюджеты собственными доходами. Перед ними стоит задача выбора, в какой пропорции разделить основные средства межбюджетного регулирования между этими каналами передачи средств в местные бюджеты. Этот выбор рекомендуется производить один раз на длительный срок.

Исходя из требований новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации (статья 58),единые нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты не могут устанавливаться законом, имеющим ограниченный срок действия (в частности законом о бюджете). Преимущества закрепления нормативов отчислений на длительный срок заключаются в том числе в создании возможности для местных органов власти самостоятельно прогнозировать собственные доходы на длительный период и, как следствие, осуществлять долгосрочные программы развития, и повышении стимулов у муниципальных образований к увеличению собираемости налогов и развитию имеющейся на их территории налоговой базы.

Однако данный инструмент имеет определенные ограничения: неравномерность размещения налоговой базы по территории субъекта Российской Федерации может привести к существенным различиям бюджетной обеспеченности различных муниципальных образований в результате закрепления единых нормативов.

В случае использования нецелевой финансовой помощи для обеспечения муниципалитетов собственными доходами, можно обеспечить более равномерное распределение средств между местными бюджетами, однако при этом может снизиться заинтересованность местных органов власти в повышении собираемости налогов и развитии собственной налоговой базы.

Предоставление финансовых средств муниципальным образованиям в виде субсидий, в свою очередь, позволяет органам государственной власти субъекта Российской Федерации в значительной степени влиять на бюджетную политику органов местного самоуправления в соответствии с приоритетами, установленными на региональном уровне.

Таким образом, выбор пропорции между объемом средств, передаваемых местным бюджетам в форме отчислений от налогов, дотаций и субсидий, должен заключаться в выборе соотношения приоритетов: стимулирования муниципальных органов власти к развитию налоговой базы и равномерностью распределения финансовых ресурсов.

Данный выбор необходимо сделать также и органам местного самоуправления муниципальных районов в отношении находящихся на их территории поселений, поскольку районы также обладают правом использования этих инструментов. Однако следует учесть, что поселения, помимо финансовой помощи из районных бюджетов, могут получать также финансовую помощь из регионального бюджета, причем ее объем будет определяться ежегодно, в то время как нормативы отчислений в бюджеты поселений должны быть установлены решением представительного органа муниципального района, которое должно иметь неограниченный срок действия. Поэтому условия выбора, стоящего перед органами местного самоуправления муниципальных районов в год принятия единых нормативов отчислений от налогов в бюджеты поселений могут несколько измениться в последующие годы. В связи с этим у районов с большей вероятностью, чем у региональных органов власти, могут возникнуть основания для пересмотра нормативов отчислений в бюджеты поселений.

Четвертый инструмент межбюджетного регулирования - "отрицательные трансферты" - позволяет увеличить соотношение единые нормы отчислений - финансовая помощь в сторону использования первых. С помощью "отрицательных трансфертов" установление более высоких нормативов отчислений в местные бюджеты, приводящее к существенному увеличению бюджетной обеспеченности у отдельных муниципалитетов, может быть компенсировано перераспределением части возникающих у них излишков средств в менее обеспеченные местные бюджеты. При этом стимулирующая роль более высоких нормативов полностью сохраняется как у муниципалитетов, которые не перечисляют "отрицательные трансферты", так и у муниципальных образований, подпадающих под критерий взимания "отрицательного трансферта", поскольку изъятой окажется лишь некоторая доля (не более 50%, см. раздел 2.3 ниже) от суммы превышения их доходов двукратного среднего уровня.

Средства на исполнение делегированных полномочий не имеют отношения к собственным доходов и сбалансированности местных бюджетов и предназначены для финансового обеспечения полномочий того уровня власти, который передает эти средства. Распределение этих средств должно полностью определяться наличием в муниципалитетах потребителей соответствующих бюджетных услуг и, в случае необходимости, стоимостными удорожающими (удешевляющими) факторами.

В нижеследующих разделах настоящей главы рассматриваются вопросы реализации требований, заложенных в новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации в отношении установленных в нем форм межбюджетных трансфертов:

1. Средства, предоставляемые местным бюджетам на выравнивание их бюджетной обеспеченности через фонды финансовой поддержки:

- Дотации из региональных фондов финансовой поддержки поселений (далее- региональный ФФПП);

- Дотации из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (далее - региональный ФФПР);

- Дотации из районного фонда финансовой поддержки поселений (далее - районный ФФПП);

2. "Отрицательные трансферты" из бюджетов наиболее обеспеченных бюджетными доходами муниципальных образований:

- Субвенции, перечисляемые в региональные ФФПП и региональные ФФПР

3. Субвенции, перечисляемые из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на выполнение межмуниципальных функций

- Средства, предоставляемые местным бюджетам на исполнение делегированных полномочий через фонды компенсаций

Кроме того, новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации установлена возможность создания фонда муниципального развития в целях передачи местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры муниципального значения, а также регионального фонда софинансирования социальных расходов в целях передачи средств в целях поддержки финансового обеспечения приоритетных социально значимых расходов местных бюджетов. Аналогичная возможность существует и в отношении муниципальных районов. Кодексом также допускается возможность использования и иных форм финансовой поддержки муниципалитетов, в том числе - бюджетных кредитов.

Распределение средств через любой из фондов должно осуществляться по единой методике и/или исходя из единых для всех муниципальных образований данного типа критериев и условий, установленных законом субъекта Российской Федерации (решением муниципального района).

Региональные фонды финансовой поддержки поселений, региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и районные фонды финансовой поддержки поселений - предназначены для предоставления нецелевой финансовой помощи (дотаций), вопросы использования которой находятся в компетенции получателя средств. Распределение средств через эти фонды преследует цель обеспечения соответствующих местных бюджетов финансовыми ресурсами для решения вопросов, находящихся в компетенции органов местного самоуправления соответствующих уровней бюджетной системы.

В новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплена возможность делегирования муниципальным районам полномочий по предоставлению дотаций поселениям за счет средств регионального бюджета. Средства на исполнение указанных делегированных полномочий должны предоставляться районным бюджетам из регионального фонда компенсаций.

Использование такой возможности может оказаться удобным в субъектах Российской Федерации с большим числом поселений. В этом случае вместо того, чтобы напрямую формировать финансовые взаимоотношения с органами местного самоуправления нескольких сотен поселений (и городских округов), органы государственной власти субъекта Российской Федерации могут ограничиться взаимодействием с гораздо меньшим количеством органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

Кроме того, данный вариант позволяет исключить возможное возникновение диспропорций в выравнивании бюджетных обеспеченности поселений, которые могут возникнуть при выравнивании бюджетной обеспеченности поселений непосредственно одновременно с регионального уровня и уровня муниципальных районов.

В разделах 2.3, 2.4 и 2.5 приводятся рекомендации по методологии определения объемов и распределения средств фондов финансовой поддержки.

Новым видом межбюджетных трансфертов, предусмотренным в Бюджетном кодексе Российской Федерации, являются субвенции, перечисляемые из местных бюджетов в бюджет субъекта Российской Федерации - "отрицательные трансферты". "Отрицательные трансферты" могут взиматься с наиболее высоко обеспеченных муниципальных образований с целью перераспределения этих средств другим, малообеспеченным муниципалитетам. "Отрицательные трансферты", выплаченные из бюджетов поселений, зачисляются в региональный ФФПП. "Отрицательные трансферты", выплаченные из бюджетов муниципальных районов (городских округов), зачисляются в региональный ФФПР.

Перечисление такой субвенции из бюджета поселения или муниципального района (городского округа) в бюджет субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено в случае, если расчетные налоговые доходы местных бюджетов соответствующего типа в два раза и более превышают средний по всем муниципальным образованиям (того же типа) уровень в расчете на одного жителя. При этом изъятию в виде "отрицательного трансферта" подлежит не более 50% от объема превышения двукратного уровня расчетных налоговых доходов среднего по субъекту Российской Федерации уровня.

Порядок расчета "отрицательного трансферта" должен быть установлен законом субъекта Российской Федерации.

Важно отметить, что в высокодотационных регионах, несмотря на то, что разброс бюджетной обеспеченности налоговыми доходами муниципалитетов может быть существенным, вполне вероятно, что ни один из них не может покрывать свои расходные потребности за счет местных и закрепленных налогов. В этом случае, хотя самые высокообеспеченные (по налоговым доходам) муниципалитеты и в значительной мере более обеспечены налоговыми доходами, их объем не достаточен для выполнения собственных полномочий, что делает нецелесообразным использование "отрицательных трансфертов", поскольку эти муниципалитеты все равно будут нуждаться в финансовой помощи.

При применении "отрицательного трансферта" нужно учитывать снижение доходов муниципалитетов, подвергшихся изъятию, с тем, чтобы их бюджетная обеспеченность не оказалась ниже, чем у прочих муниципальных образований после распределения средств финансовой помощи. Дотации из фонда финансовой поддержки должны получать те муниципальные образования, которые не перечисляют "отрицательных трансфертов" из своих бюджетов.

Если муниципальное образование не исполняет обязательство по перечислению указанной субвенции, органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право снизить для такого муниципалитета нормативы отчислений от федеральных и (или) региональных налогов, а также централизовать часть поступлений от местных налогов в бюджет субъекта Российской Федерации в пределах расчетной субвенции (более подробно см. раздел 2.3).