Законодательная база Российской Федерации

ПРИКАЗ Минфина РФ от 27.08.2004 N 243 "О МЕТОДИЧЕСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЯХ СУБЪЕКТАМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЯМ ПО РЕГУЛИРОВАНИЮ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ"

Межбюджетное регулирование на региональном уровне служит цели обеспечения бюджетов муниципальных образований средствами для исполнения возложенных на них полномочий. Основными инструментами межбюджетного регулирования являются:

1. Установление нормативов отчислений в местные бюджеты от налогов, подлежащих зачислению в вышестоящий бюджет (бюджет субъекта Российской Федерации или муниципального района).

2. Дотации местным бюджетам на выравнивание их бюджетной обеспеченности через фонды финансовой поддержки и другая финансовая помощь.

3. Перечисления из местных бюджетов в вышестоящие бюджеты ("отрицательные трансферты" из бюджетов наиболее обеспеченных бюджетными доходами муниципальных образований).

Эти инструменты позволяют органам власти субъекта Российской Федерации обеспечить местные бюджеты собственными доходами. Перед ними стоит задача выбора, в какой пропорции разделить основные средства межбюджетного регулирования между этими каналами передачи средств в местные бюджеты. Этот выбор рекомендуется производить один раз на длительный срок.

Исходя из требований новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации (статья 58),единые нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты не могут устанавливаться законом, имеющим ограниченный срок действия (в частности законом о бюджете). Преимущества закрепления нормативов отчислений на длительный срок заключаются в том числе в создании возможности для местных органов власти самостоятельно прогнозировать собственные доходы на длительный период и, как следствие, осуществлять долгосрочные программы развития, и повышении стимулов у муниципальных образований к увеличению собираемости налогов и развитию имеющейся на их территории налоговой базы.

Однако данный инструмент имеет определенные ограничения: неравномерность размещения налоговой базы по территории субъекта Российской Федерации может привести к существенным различиям бюджетной обеспеченности различных муниципальных образований в результате закрепления единых нормативов.

В случае использования нецелевой финансовой помощи для обеспечения муниципалитетов собственными доходами, можно обеспечить более равномерное распределение средств между местными бюджетами, однако при этом может снизиться заинтересованность местных органов власти в повышении собираемости налогов и развитии собственной налоговой базы.

Предоставление финансовых средств муниципальным образованиям в виде субсидий, в свою очередь, позволяет органам государственной власти субъекта Российской Федерации в значительной степени влиять на бюджетную политику органов местного самоуправления в соответствии с приоритетами, установленными на региональном уровне.

Таким образом, выбор пропорции между объемом средств, передаваемых местным бюджетам в форме отчислений от налогов, дотаций и субсидий, должен заключаться в выборе соотношения приоритетов: стимулирования муниципальных органов власти к развитию налоговой базы и равномерностью распределения финансовых ресурсов.

Данный выбор необходимо сделать также и органам местного самоуправления муниципальных районов в отношении находящихся на их территории поселений, поскольку районы также обладают правом использования этих инструментов. Однако следует учесть, что поселения, помимо финансовой помощи из районных бюджетов, могут получать также финансовую помощь из регионального бюджета, причем ее объем будет определяться ежегодно, в то время как нормативы отчислений в бюджеты поселений должны быть установлены решением представительного органа муниципального района, которое должно иметь неограниченный срок действия. Поэтому условия выбора, стоящего перед органами местного самоуправления муниципальных районов в год принятия единых нормативов отчислений от налогов в бюджеты поселений могут несколько измениться в последующие годы. В связи с этим у районов с большей вероятностью, чем у региональных органов власти, могут возникнуть основания для пересмотра нормативов отчислений в бюджеты поселений.

Четвертый инструмент межбюджетного регулирования - "отрицательные трансферты" - позволяет увеличить соотношение единые нормы отчислений - финансовая помощь в сторону использования первых. С помощью "отрицательных трансфертов" установление более высоких нормативов отчислений в местные бюджеты, приводящее к существенному увеличению бюджетной обеспеченности у отдельных муниципалитетов, может быть компенсировано перераспределением части возникающих у них излишков средств в менее обеспеченные местные бюджеты. При этом стимулирующая роль более высоких нормативов полностью сохраняется как у муниципалитетов, которые не перечисляют "отрицательные трансферты", так и у муниципальных образований, подпадающих под критерий взимания "отрицательного трансферта", поскольку изъятой окажется лишь некоторая доля (не более 50%, см. раздел 2.3 ниже) от суммы превышения их доходов двукратного среднего уровня.

Средства на исполнение делегированных полномочий не имеют отношения к собственным доходов и сбалансированности местных бюджетов и предназначены для финансового обеспечения полномочий того уровня власти, который передает эти средства. Распределение этих средств должно полностью определяться наличием в муниципалитетах потребителей соответствующих бюджетных услуг и, в случае необходимости, стоимостными удорожающими (удешевляющими) факторами.

В нижеследующих разделах настоящей главы рассматриваются вопросы реализации требований, заложенных в новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации в отношении установленных в нем форм межбюджетных трансфертов:

1. Средства, предоставляемые местным бюджетам на выравнивание их бюджетной обеспеченности через фонды финансовой поддержки:

- Дотации из региональных фондов финансовой поддержки поселений (далее- региональный ФФПП);

- Дотации из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (далее - региональный ФФПР);

- Дотации из районного фонда финансовой поддержки поселений (далее - районный ФФПП);

2. "Отрицательные трансферты" из бюджетов наиболее обеспеченных бюджетными доходами муниципальных образований:

- Субвенции, перечисляемые в региональные ФФПП и региональные ФФПР

3. Субвенции, перечисляемые из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на выполнение межмуниципальных функций

- Средства, предоставляемые местным бюджетам на исполнение делегированных полномочий через фонды компенсаций

Кроме того, новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации установлена возможность создания фонда муниципального развития в целях передачи местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры муниципального значения, а также регионального фонда софинансирования социальных расходов в целях передачи средств в целях поддержки финансового обеспечения приоритетных социально значимых расходов местных бюджетов. Аналогичная возможность существует и в отношении муниципальных районов. Кодексом также допускается возможность использования и иных форм финансовой поддержки муниципалитетов, в том числе - бюджетных кредитов.

Распределение средств через любой из фондов должно осуществляться по единой методике и/или исходя из единых для всех муниципальных образований данного типа критериев и условий, установленных законом субъекта Российской Федерации (решением муниципального района).

Региональные фонды финансовой поддержки поселений, региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и районные фонды финансовой поддержки поселений - предназначены для предоставления нецелевой финансовой помощи (дотаций), вопросы использования которой находятся в компетенции получателя средств. Распределение средств через эти фонды преследует цель обеспечения соответствующих местных бюджетов финансовыми ресурсами для решения вопросов, находящихся в компетенции органов местного самоуправления соответствующих уровней бюджетной системы.

В новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплена возможность делегирования муниципальным районам полномочий по предоставлению дотаций поселениям за счет средств регионального бюджета. Средства на исполнение указанных делегированных полномочий должны предоставляться районным бюджетам из регионального фонда компенсаций.

Использование такой возможности может оказаться удобным в субъектах Российской Федерации с большим числом поселений. В этом случае вместо того, чтобы напрямую формировать финансовые взаимоотношения с органами местного самоуправления нескольких сотен поселений (и городских округов), органы государственной власти субъекта Российской Федерации могут ограничиться взаимодействием с гораздо меньшим количеством органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

Кроме того, данный вариант позволяет исключить возможное возникновение диспропорций в выравнивании бюджетных обеспеченности поселений, которые могут возникнуть при выравнивании бюджетной обеспеченности поселений непосредственно одновременно с регионального уровня и уровня муниципальных районов.

В разделах 2.3, 2.4 и 2.5 приводятся рекомендации по методологии определения объемов и распределения средств фондов финансовой поддержки.

Новым видом межбюджетных трансфертов, предусмотренным в Бюджетном кодексе Российской Федерации, являются субвенции, перечисляемые из местных бюджетов в бюджет субъекта Российской Федерации - "отрицательные трансферты". "Отрицательные трансферты" могут взиматься с наиболее высоко обеспеченных муниципальных образований с целью перераспределения этих средств другим, малообеспеченным муниципалитетам. "Отрицательные трансферты", выплаченные из бюджетов поселений, зачисляются в региональный ФФПП. "Отрицательные трансферты", выплаченные из бюджетов муниципальных районов (городских округов), зачисляются в региональный ФФПР.

Перечисление такой субвенции из бюджета поселения или муниципального района (городского округа) в бюджет субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено в случае, если расчетные налоговые доходы местных бюджетов соответствующего типа в два раза и более превышают средний по всем муниципальным образованиям (того же типа) уровень в расчете на одного жителя. При этом изъятию в виде "отрицательного трансферта" подлежит не более 50% от объема превышения двукратного уровня расчетных налоговых доходов среднего по субъекту Российской Федерации уровня.

Порядок расчета "отрицательного трансферта" должен быть установлен законом субъекта Российской Федерации.

Важно отметить, что в высокодотационных регионах, несмотря на то, что разброс бюджетной обеспеченности налоговыми доходами муниципалитетов может быть существенным, вполне вероятно, что ни один из них не может покрывать свои расходные потребности за счет местных и закрепленных налогов. В этом случае, хотя самые высокообеспеченные (по налоговым доходам) муниципалитеты и в значительной мере более обеспечены налоговыми доходами, их объем не достаточен для выполнения собственных полномочий, что делает нецелесообразным использование "отрицательных трансфертов", поскольку эти муниципалитеты все равно будут нуждаться в финансовой помощи.

При применении "отрицательного трансферта" нужно учитывать снижение доходов муниципалитетов, подвергшихся изъятию, с тем, чтобы их бюджетная обеспеченность не оказалась ниже, чем у прочих муниципальных образований после распределения средств финансовой помощи. Дотации из фонда финансовой поддержки должны получать те муниципальные образования, которые не перечисляют "отрицательных трансфертов" из своих бюджетов.

Если муниципальное образование не исполняет обязательство по перечислению указанной субвенции, органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право снизить для такого муниципалитета нормативы отчислений от федеральных и (или) региональных налогов, а также централизовать часть поступлений от местных налогов в бюджет субъекта Российской Федерации в пределах расчетной субвенции (более подробно см. раздел 2.3).

Фонды финансовой поддержки муниципальных образований создаются с целью обеспечения муниципальных образований финансовыми ресурсами для обеспечения полномочий органов местного самоуправления. Эта задача решается путем сокращения отставания уровня бюджетной обеспеченности муниципалитетов с низким уровнем бюджетной обеспеченности от уровня, достаточного для выполнения муниципальных полномочий. Для разных фондов расчет бюджетной обеспеченности потенциальных реципиентов финансовой помощи и процедура выравнивания будет различной. В настоящем разделе приведены общие принципы расчета бюджетной обеспеченности муниципальных образований и возможные варианты ее выравнивания.

Объектом бюджетного выравнивания является бюджетная обеспеченность муниципальных образований. Бюджетная обеспеченность (налоговыми доходами) определяется как отношение расчетных налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены муниципальным образованием исходя из уровня его развития и структуры экономики (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по муниципальным образованиям того же типа с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете одного жителя.

Расчетные налоговые доходы - налоговый потенциал - является оценкой доходов, которые могут быть собраны в бюджет муниципального образования из налоговых источников, закрепленных за бюджетом муниципального образования. При расчете этой величины следует использовать показатели, объективно характеризующие возможности получать налоговые доходы с налоговой базы, закрепленной за муниципальным образованием, а не данные о фактических доходах за отчетный период. Данное требование имеет исключение в течение переходного периода, когда часть средств отдельных фондов финансовой поддержки может распределяться с использованием показателей фактических и прогнозируемых доходов отдельных муниципалитетов (см. раздел 2.2.4).

Использование данных о фактических доходах при расчете бюджетной обеспеченности приводит к снижению стимулов у муниципальных образований по мобилизации доходов, поскольку уменьшение доходов от налоговых источников будет компенсировано (при учете их в расчетных налоговых доходах) увеличением финансовой помощи в предстоящем году. И наоборот, увеличение фактически полученных налоговых доходов местного бюджета приведет к адекватному снижению объема финансовой поддержки, то есть, в конечном итоге, к отсутствию прироста собственных доходов.

Расчет налогового потенциала может производиться на основе оценки налоговой базы в разрезе муниципальных образований соответствующих типов по агрегированному показателю (аналогичному валовому внутреннему продукту, объему промышленного производства и товарооборота), либо с использованием налоговой базы по видам налогов.

В случае использования агрегированного показателя, отражающего общий уровень развития экономики муниципального образования (т.е. налогового потенциала), расчет оценки налогового потенциала производится по аналогии с методологией распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. То есть, оценка ведется на основе соотношения объемов добавленной стоимости (промышленного производства, фонда оплаты труда) с прогнозируемым поступлением налогов с единицы добавленной стоимости (промышленного производства, фонда оплаты труда). При необходимости возможно применение поправочных коэффициентов на отраслевую структуру экономики муниципалитета, отражающих различия в уровне налоговых доходов, закрепленных за муниципалитетами, поступающих с равного объема добавленной стоимости (промышленного производства, фонда оплаты труда) в различных отраслях экономики. Важно отметить, что применение поправочных коэффициентов будет необходимо в случае принятия решения о передаче в муниципальные бюджеты косвенных налогов (например, акцизов на алкоголь) и ресурсных платежей, распределенных неравномерно относительно используемых агрегированных показателей, не коррелирующих напрямую с добавленной стоимостью, промышленным производством, фондом оплаты труда.

Расчет налогового потенциала в этом случае будет производиться по следующей формуле:

НП_i = ПД * НБ_i * К_i/ НБ,

где

НП_i - объем налогового потенциала i-го муниципального образования i;

НБ_i - объем добавленной стоимости (промышленного производства, фонда оплаты труда) в i-м муниципальном образовании;

ПД - суммарный по субъекту Российской Федерации прогноз поступлений налоговых доходов в бюджеты всех муниципальных образований данного типа;

НБ - суммарный по субъекту Российской Федерации объем добавленной стоимости (промышленного производства, фонда оплаты труда);

К_i- поправочный коэффициент на отраслевую структуру экономики i-го муниципального образования.

Поправочный коэффициент на отраслевую структуру экономики муниципального образования определяется по формуле:

К_i= 31; {(Д_ij / Д_i)* (Г_j / Г) / (Д_j / Д)},

где

Д_ij- объем добавленной стоимости (промышленного производства, фонда оплаты труда) по по j-ой отрасли экономики (промышленности) в i-ом муниципальном образовании;

Д_i- объем добавленной стоимости (промышленного производства, фонда оплаты труда) по всем отраслям экономики (промышленности) в i-ом муниципальном образовании;

Д_j- объем добавленной стоимости (промышленного производства, фонда оплаты труда) по по j-ой отрасли экономики (промышленности) по всем муниципальным образованиям;

Д - объем добавленной стоимости (промышленного производства, фонда оплаты труда) по всем отраслям экономики (промышленности) по всем муниципальным образованиям;

Г_j- прогнозируемый (отчетный) объем всех налоговых доходов, закрепленных за муниципальными образованиями, по j-ой отрасли экономики (промышленности);

Г - прогнозируемый (отчетный) объем всех налоговых доходов, закрепленных за муниципальными образованиями, по всем отраслям экономики (промышленности);

При этом, в целях обеспечения наиболее стабильного распределения финансовой помощи рекомендуется использовать отчетные данные для определения налогового потенциала за несколько периодов (лет).

Налоговый потенциал может оцениваться также по видам налогов, если можно выделить и оценить косвенные показатели налоговой базы по этим налогам в разрезе муниципалитетов. Например, для земельного налога, который является основным местным налогом, в качестве такого показателя можно было бы использовать кадастровую стоимость земли (возможно, с корректировкой на федеральные и региональные льготы для отдельных категорий налогоплательщиков и земель), подоходного налога - доходы населения, объем фонда оплаты труда, налогов на малый бизнес - объем товарооборота. Ниже в таблице приведен рекомендуемый перечень показателей, которые могут использоваться для оценки косвенной налоговой базы по отдельным налогам.

<5> Обязательным условием применения показателей является наличие данных в разрезе муниципальных образований

Налоговый потенциал по видам налогов оценивается исходя из предположения, что имеющаяся на территории муниципального образования налоговая база используется со средней по региону эффективностью (с одной единицы измерения, в которых выражена налоговая база, собирается одинаковый объем налога). Для этих налогов налоговый потенциал оценивается путем умножения показателя, выбранного в качестве налоговой базы на среднюю репрезентативную налоговую ставку. Средняя по субъекту Российской Федерации репрезентативная налоговая ставка рассчитывается как среднее по всем муниципальным образованиям соотношение между прогнозируемыми налоговыми сборами и налоговой базой данного налога.

НП_ij = НБ_ij * ПД_j / НБ_j,

где

НП_ij - налоговый потенциал муниципального образования i по налогу j;

НБ_ij - налоговая база налога j в муниципальном образовании i в прогнозном году;

ПД_j - суммарный по субъекту Российской Федерации прогноз поступлений по налогу j в бюджеты всех муниципальных образований данного типа;

НБ_j - суммарная по субъекту Российской Федерации налоговая база налога j.

Таким образом, налоговый потенциал по всем видам налогов в целях данного расчета будет определяться по формуле:

НП_i = SUM (НП_ij),

где

НП_i - сумма налоговых потенциалов по видам налогов в муниципальном образовании i (объем налогового потенциала).

Важно отметить, что как и при оценке различий в стоимости бюджетных услуг расчет не должен быть чрезмерно сложным. Например, при использовании оценки налогового потенциала на основе общих агрегированных показателей не следует применять раздельный учет значительного количества отраслей экономики и промышленности, особенно, если учесть, что для большинства из них уровни налогового нагрузки практически не отличаются. Также и применение метода репрезентативных налоговых ставок совсем не обязательно подразумевает оценки каждого вида налога, тем более, если его доля в налоговых доходах муниципальных образований незначительна.

Поправочный коэффициент расходных потребностей используется для оценки различий между муниципальными образованиями одного типа в стоимости предоставления одного и того же объема бюджетных услуг на одного потребителя (жителя) муниципального образования.

Использование данного поправочного коэффициента при распределении межбюджетных трансфертов предпочтительно для тех субъектов Российской Федерации, муниципальные образования которых имеют существенные объективные социально-демографические, климатические, географические, транспортные и другие условия, обуславливающие более или менее высокую стоимость затрат на приобретение одинакового набора товаров и услуг. В случае, если эти различия незначительны, применение коэффициента излишне.

В целом коэффициент должен показывать, насколько больше (меньше) бюджетных средств на душу населения по сравнению со средним для всех муниципальных образований одного (рассматриваемого) типа (расположенным в границах соответствующей территории - субъект Федерации, муниципальный район) уровнем необходимо затратить в данном муниципальном образовании для реализации закрепленных за ним полномочий по предоставлению бюджетных услуг, с учетом ценовых факторов.

В целом, формула расчета поправочного коэффициента расходных потребностей выглядит следующим образом:

КРП_i = SUM (Д_j * K_ij / K_j),

где

КРП_i - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го муниципального образования i;

Д_j - доля влияния ценового фактора j в среднем по субъекту Российской Федерации;

K_ij - значение ценового фактора j в муниципальном образовании i;

K_j - значение ценового фактора j в среднем по субъекту Российской Федерации;

при этом SUM Д_j = 1.

В случае, если для расчета поправочного коэффициента расходных потребностей (например, на жилищно-коммунальное хозяйство) используется только один ценовой фактор (стоимость содержания квадратного метра), доля влияния ценового фактора в расчетах не используется.

Доля влияния ценового фактора определяется по формуле приведенной в разделе 1.1.2.

Поскольку у поселений и муниципальных районов (городских округов) перечень вопросов, находящихся в их компетенции и требующих бюджетных расходов, различен, порядок расчета поправочного коэффициента расходных потребностей для поселений и муниципальных районов (городских округов) может различаться.

Распределение фонда финансовой поддержки на основе оценки уровня бюджетной обеспеченности осуществляется с целью повышения этого уровня у наименее обеспеченных муниципалитетов.

Уровень бюджетной обеспеченности демонстрирует во сколько раз больше или меньше объем доходов бюджета конкретного муниципального образования, приведенный к сопоставимому виду с помощью учета ценовых факторов и численности потребителей бюджетных услуг (населения), среднего по всем муниципальным образованиям данного типа объема доходов на душу населения. Уровень бюджетной обеспеченности муниципалитетов собственными доходами до распределения средств фондов финансовой поддержки может быть определен по следующей формуле:

БО_i= (НП_i / {Н_i * КРП_i}) / (ПД / Н),

где

БО_i - уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования i до распределения средств фонда финансовой поддержки;

НП_i - налоговый потенциал муниципального образования i;

Н_i - численность населения муниципального образования i;

КРП_i - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го муниципального образования i;

ПД - суммарный по субъекту Российской Федерации прогноз поступлений налоговых доходов в бюджеты всех муниципальных образований одного типа;

Н - численность населения субъекта Российской Федерации.

Если уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования, полученный с помощью данной формулы, больше единицы (например, 1,2), это означает, что оно обеспечено доходами выше, чем все муниципального образования этого типа (на 20%). И, наоборот, если уровень бюджетной обеспеченности меньше единицы (например, 0,6), значит это муниципальное образование обеспечено доходами в меньшей степени, чем муниципальные образования этого типа в среднем (на 60% от среднего уровня).

Полученные уровни расчетной бюджетной обеспеченности служат базой для дальнейших действий по расчету финансовой помощи из фондов финансовой поддержки.

При этом, в случае применения в субъекте Российской Федерации "отрицательных трансфертов" необходимо учитывать соответствующее снижение доходов сверхобеспеченных муниципальных образований.

После определения уровней бюджетной обеспеченности муниципальных образований одного типа они могут быть ранжированы по уровням. Графически этом может быть представлено следующим образом.

В самом общем виде задача распределения фондов финансовой поддержки муниципальных образований заключается в сокращении различий (выравнивании) уровня доходов местных бюджетов (приведенных к сопоставимому виду с учетом численности населения и ценовых факторов) путем увеличения объема финансовых ресурсов наименее обеспеченных налоговыми доходами муниципалитетов с целью обеспечения наибольшего числа граждан максимально возможным объемом бюджетных услуг (в части полномочий органов местного самоуправления).

При этом не предполагается, что бюджетная обеспеченность всех муниципалитетов в результате выравнивания обязательно должна стать одинаковой. Полное выравнивание бюджетной обеспеченности обладает тем недостатком, что при этом у получателей помощи снижаются стимулы к развитию собственной налоговой базы.

Выравнивание бюджетной обеспеченности может производиться различными методами, в частности, методом пропорционального выравнивания, выравнивания до максимально возможного уровня и комбинированным методом.

Пропорциональный метод выравнивания бюджетной обеспеченности заключается в распределении средств фондов финансовой поддержки пропорционально отставанию уровня бюджетной обеспеченности муниципалитетов от уровня бюджетной обеспеченности, выбранного в качестве критерия выравнивания. То есть, в случае принятия решения о том, что право на получение финансовой помощи на выравнивание бюджетной обеспеченности имеют муниципалитеты, уровень бюджетной обеспеченности которых отстает от среднего более, чем на 30 % (уровень бюджетной обеспеченности которых находится в интервале от 0 до 0,7), критерий выравнивания будет равен 0,7. Муниципальный образования, имеющие уровень бюджетной обеспеченности выше данного критерия выравнивания, не будут получать средства из фондов финансовой поддержки.

Формула для расчета распределения средств на выравнивание бюджетной обеспеченности будет выглядеть при этом следующим образом.

Ф_i= Ф * O_i / O,

где

Ф_i - объем средств фонда финансовой поддержки для муниципального образования i;

Ф - объем средств фонда финансовой поддержки для всех муниципальных образований (одного типа);

О_i - объем средств, недостающих для достижения муниципальным образованием i уровня бюджетной обеспеченности, установленного в качестве критерия выравнивания бюджетной обеспеченности;

О - объем средств, недостающих для достижения всеми муниципальными образованиями i уровня бюджетной обеспеченности, установленного в качестве критерия выравнивания бюджетной обеспеченности.

Объем средств, недостающих для достижения уровня бюджетной обеспеченности, установленного в качестве критерия выравнивания бюджетной обеспеченности, определяется по формуле:

О_i= КРП_i * Н_i * Д* (K - БО_i),

где

О_i - объем средств, недостающих для достижения муниципальным образованием i уровня бюджетной обеспеченности, установленного в качестве критерия выравнивания бюджетной обеспеченности;

КРП_i - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го муниципального образования;

Н_i - численность населения муниципального образования i;

Д - средние подушевые налоговые доходы всех муниципальных образований одного типа в прогнозируемом году;

К - критерий выравнивания бюджетной обеспеченности;

БО_i - уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования i до распределения средств фонда финансовой поддержки.

Объем средств, недостающих для достижения муниципальным образованием уровня бюджетной обеспеченности, установленного в качестве критерия выравнивания бюджетной обеспеченности, рассчитывается только по муниципалитетам, уровень бюджетной обеспеченности которых меньше критерия выравнивания бюджетной обеспеченности (БО_i < K).

Средние подушевые доходы всех муниципальных образований одного типа в прогнозируемом году рассчитываются по формуле:

Д = ПД / Н,

где

ПД - суммарный по субъекту Российской Федерации прогноз поступлений налоговых доходов в бюджеты всех муниципальных образований одного типа;

Н - численность населения субъекта Российской Федерации.

Уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований после распределения средств финансовой помощи может быть определен по следующей формуле.

БО1_i= БО_i + Ф_i / (КРП_i* Н_i* Д),

где

БО1_i - уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования i после распределения средств на выравнивание бюджетной обеспеченности;

БО_i - уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования i до распределения средств на выравнивание бюджетной обеспеченности;

Ф_i - объем средств фонда финансовой поддержки для муниципального образования i;

КРП_i - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го муниципального образования;

Н_i - численность населения муниципального образования i;

Д - средние подушевые налоговые доходы всех муниципальных образований одного типа в прогнозируемом году.

Графически результаты выравнивания бюджетной обеспеченности могут быть представлены так (для примера использован критерий выравнивания бюджетной обеспеченности 0,7 и объем фонда финансовой поддержки, позволяющий сократить разрыв на 50 %).

Как видно из примера, для всех муниципальных образований, уровень бюджетной обеспеченности повысился пропорционально его отставанию от критерия выравнивания.

Использование пропорционального выравнивания позволяет сократить, но не полностью ликвидировать отставание менее обеспеченных муниципалитетов от более обеспеченных, что создает стимулы для всех получателей финансовой помощи способствовать развитию налоговой базы.

Выбор объема средств, направляемых на выравнивание бюджетной обеспеченности осуществляется по двум направлениям: установление критерия выравнивания бюджетной обеспеченности (дотационности) и желаемой доли сокращения разрыва между этим критерием и бюджетной обеспеченностью муниципалитетов до выравнивания

Метод выравнивания бюджетной обеспеченности до максимально возможного уровня заключается в распределении средств фондов финансовой поддержки таким образом, чтобы после выравнивания уровень бюджетной обеспеченности наименее экономически развитых муниципалитетов был одинаков. В данном случае, минимальный уровень бюджетной обеспеченности определяется исходя из объема фонда финансовой поддержки без использования критерия выравнивания бюджетной обеспеченности.

Формула расчета средств на выравнивание бюджетной обеспеченности до максимально возможного уровня выглядит следующим образом.

Ф_i= (БО - БО_i) * (КРП_i* Н_i* Д),

где

Ф_i - объем средств фонда финансовой поддержки для муниципального образования i;

БО - минимальный уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований до которого осуществляется выравнивание;

БО_i - уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования i до распределения средств на выравнивание бюджетной обеспеченности;

КРП_i - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го муниципального образования;

Н_i - численность населения муниципального образования i;

Д - средние подушевые налоговые доходы всех муниципальных образований одного типа в прогнозируемом году (определяется по формуле, используемой для пропорционального подтягивания).

Минимальный уровень бюджетной обеспеченности, до которого осуществляется выравнивание, определяется на основе общего объема средств на выравнивание бюджетной обеспеченности - фонда финансовой поддержки. То есть, используя итерацию, последовательно определяется какой объем средств необходим для повышения уровня бюджетной обеспеченности муниципалитета с меньшим уровнем бюджетной обеспеченности до уровня следующего муниципалитета с большим уровнем бюджетной обеспеченности. Затем, определяется объем средств, необходимый для повышения уровня бюджетной обеспеченности этих двух муниципалитетов до уровня следующего муниципального образования с большим уровнем бюджетной обеспеченности. Эта операция повторяется до тех пор, пока не определен тот уровень бюджетной обеспеченности, для подтягивания до которого достаточен объем фонда финансовой поддержки. Либо можно заранее определить минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности, которая должна быть достигнута в результате распределения средств фонда финансовой поддержки, объем которого, таким образом, будет определяться исходя из потребности в средствах для достижения поставленной задачи.

Уровень бюджетной обеспеченности после распределения средств на выравнивание бюджетной обеспеченности определяется по формуле, аналогичной использованной при описании метода пропорционального подтягивания (для всех дотационных муниципалитетов он будет одинаков и равен БО).

Графически результаты распределения методом выравнивания бюджетной обеспеченности до максимально возможного уровня могут быть представлены так (в примере использован такой объем фонда финансовой поддержки, который может обеспечить минимальный уровень бюджетной обеспеченности 60 % от среднего по всем муниципалитетам одного типа).

Как видно из графика, в этом случае все муниципалитеты, имевшие до распределения финансовой помощи уровень бюджетной обеспеченности меньше минимального уровня (0,6), после распределения повысили его до заданного значения.

Использование метода выравнивания бюджетной обеспеченности до максимально возможного уровня обеспечивает полное выравнивание группы наименее обеспеченных муниципалитетов. При этом, если до выравнивания уровень бюджетной обеспеченности этих муниципалитетов различался, то после выравнивания вся группа муниципальных образований получает одинаковый объем финансовых ресурсов (приведенных к сопоставимому виду).

Комбинированный методы предполагают либо использование, последовательно, метода пропорционального выравнивания и метода выравнивания до максимально возможного уровня, либо использование метода пропорционального подтягивания несколько раз с различными критериями выравнивания бюджетной обеспеченности. Фонд финансовой поддержки при этом делится на части.

Для использования одновременно метода пропорционального выравнивания и выравнивания до максимально возможного уровня используются те же формулы. При этом, после распределения каждой части фонда финансовой поддержки, определяется уровень бюджетной обеспеченности муниципалитетов, который становится объектом выравнивания для последующей части.

Графически использование этого комбинированного метода может выглядеть следующим образом.

В этом случае обеспечивается стимулирующий эффект для одной группы муниципалитетов, которые получают финансовую помощь по пропорциональному методу, но не получают по обеспечению максимально возможному, а для наименее обеспеченных муниципалитетов (получателей двух частей фонда финансовой поддержки) - осуществляется полное выравнивание.

Пропорциональное подтягивание в несколько этапов осуществляется для обеспечения более равномерного значения бюджетной обеспеченности наименее обеспеченных муниципалитетов и менее равномерного для муниципалитетов с более высоким уровнем бюджетной обеспеченности.

В этом случае устанавливается несколько критериев выравнивания бюджетной обеспеченности, а также объем соответствующих частей фонда финансовой поддержки.

Графически результаты распределения могут быть представлены следующим образом (в примере использованы критерии выравнивания бюджетной обеспеченности 0,25, 0,50 и 1,00 и для каждого этапа - обеспечение 70 % выравнивания от потребности).

Из графика видно, что несмотря ни близкие уровни бюджетной обеспеченности муниципалитетов, получающих средства на выравнивание бюджетной обеспеченности, между ними сохраняется первоначальная градация, обеспечивающая необходимый стимулирующий эффект: если муниципалитет обладал большим уровнем бюджетной обеспеченности до распределения фонда финансовой поддержки, то и после распределения он сохранит свое преимущество.

В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований может применяться и метод, заключающийся в предоставлении одинакового объема финансовой помощи в расчете на одного жителя всем муниципальным образованиям.

В этом случае каждое муниципальное образование получает одинаковый объем финансовой помощи в расчете на одного жителя (с возможной корректировкой на поправочный коэффициент бюджетных расходов). Данный способ сохраняет относительные различия в уровне бюджетной обеспеченности, но сокращает их (различия). Если объем подушевой финансовой помощи велик по сравнению со среднедушевыми расчетными доходами муниципальных образований, этот способ распределения трансфертов может обеспечить весьма существенное выравнивание бюджетной обеспеченности, независимо от ее исходной дифференциации. Формула распределения средств финансовой помощи на выравнивание бюджетной обеспеченности на основе равного объема на одного жителя имеет такой вид:

Ф_i= Н_i * КРП_i* Ф / SUM(Н_i * КРП_i),

где

Ф_i - объем средств фонда финансовой поддержки для муниципального образования i;

Н_i - численность населения муниципального образования i;

КРП_i - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го муниципального образования;

Ф - объем средств фонда финансовой поддержки для всех муниципальных образований (одного типа);

SUM(Н_i * КРП_i) - численность населения по всем муниципальным образованиям с учетом поправочного коэффициента расходных потребностей.

Графически результаты использования этого метода могут быть представлены следующим образом.

Данный способ целесообразно использовать в том случае, если объективная оценка налогового потенциала представляется затруднительной, поскольку для его применения не требуется знать значения бюджетной обеспеченности муниципалитетов, а лишь значения численности населения (и, в случае необходимости, ценовых факторов). Однако решение о применении этого способа следует принимать, учитывая также изначальную дифференциацию бюджетной обеспеченности. Если в регионе или муниципальном районе имеются высоко обеспеченные муниципалитеты, налоговый потенциал которых покрывает расходные потребности, их следует исключить из числа получателей дотаций. Согласно новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации, это можно сделать, если бюджетная обеспеченность таких муниципалитетов в отчетном году в два или более раза превышает средний уровень бюджетной обеспеченности по субъекту Российской Федерации (в этом случае возникает возможность изъятия из бюджета муниципалитета "отрицательного трансферта"). Как правило, использование этого способа выравнивания бюджетной обеспеченности в большей мере подходит для высокодотационных субъектов Российской Федерации, в виду того что подавляющее большинство муниципальных образований, входящих в его состав, обладают объемом закрепленных налоговых доходов недостаточным для исполнения собственных полномочий.

В любом случае при распределении финансовой помощи на выравнивание бюджетной обеспеченности важно учитывать, что бюджетная обеспеченность муниципальных образований, перечисляющих "отрицательный трансферт" после распределения фонда (фондов) финансовой поддержки не должна быть ниже бюджетной обеспеченности муниципальных образований, получающих финансовую помощь из этих фондов.

В целях большей простоты процедуры распределения средств рекомендуется для каждого вида фондов финансовой поддержки использовать не более двух способов распределения. Для достижения выбранной степени выравнивания, как правило, двух различных процедур должно быть достаточно.

Введение новой формулы расчета межбюджетных трансфертов потребует предусмотреть переходный период, в течение которого будет происходить адаптация органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к новым условиям распределения финансовой помощи, а следовательно и изменению результатов ее распределения по конкретным муниципальным образованиям. С этой целью в проекте Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" установлена возможность распределения части средств региональных фондов финансовой поддержки с использованием показателей фактических или прогнозируемых доходов и расходов бюджетов отдельных муниципальных образований в переходный период.

В этом случае в целях оценки доходов местного бюджета в качестве налоговой базы используются частично расчетные (нормативные, потенциальные) величины и, частично, фактические данные.

Региональный фонд финансовой поддержки поселений (региональный ФФПП) образуется в составе бюджета субъекта Российской Федерации с целью выравнивания бюджетной обеспеченности поселений по исполнению своих полномочий по решению вопросов местного значения поселений.

Согласно Федеральному закону от 6.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" городские округа входят в число получателей дотаций из регионального ФФПП.

В целях обеспечения стабильности межбюджетных отношений в законе субъекта Российской Федерации целесообразно наряду с методикой распределения средств фонда закрепить (возможно, в составе методики) механизм определения объема фонда. Это позволит обеспечить большую предсказуемость объемов доходов бюджетов поселений на долгосрочную перспективу.

Размер регионального ФФПП можно определять исходя из разницы в оценках суммарных расходных потребностей и доходных возможностей поселений.

Для определения объема регионального ФФПП можно использовать следующую формулу:

ФФПП = В * (Р-ПД),

где

Р - суммарная оценка расходных потребностей на выполнение полномочий поселенческого уровня;

ПД - суммарный прогноз доходов поселений по всем видам местных и закрепленных налоговых и неналоговых доходов;

В - доля разницы оценок расходных потребностей и доходных возможностей бюджетов поселенческого уровня, которая будет покрываться из регионального ФФПП.

Можно использовать и другие способы расчета объема регионального ФФПП:

1. Закрепленная доля от налоговых (неналоговых, финансовой помощи) доходов бюджета субъекта Российской Федерации. Этот способ позволяет обеспечить наибольшую зависимость между возможностями регионального бюджета и объемом регионального ФФПП.

2. Закрепленная доля от объема расходных полномочий поселенческого уровня. Этот способ позволяет обеспечить наибольшую зависимость между объемом потребности бюджетов поселенческого уровня и объемом регионального ФФПП.

3. Закрепление минимального уровня бюджетной обеспеченности. Этот способ позволяет обеспечить заданный целевой уровень выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов. При этом, объем регионального ФФПП определяется исходя из потребности в осуществлении заданного выравнивания.

4. Индексация объема регионального ФФПП от уровня прошлого года. Этот способ обеспечивает наиболее стабильный объем средств на обеспечение выравнивания.

При использовании любого из способов следует в первую очередь учитывать дифференциацию бюджетной обеспеченности муниципалитетов. Если этот уровень велик - целесообразно более интенсивно использовать региональный ФФПП. Если же налоговые доходы распределены по муниципалитетам относительно более равномерно, существует возможность для перераспределения меньшего объема финансовых ресурсов в виде средств на выравнивание бюджетной обеспеченности и увеличения объема дополнительно передаваемых муниципалитетам налоговых доходов.

В случае, если предполагается изъятие "отрицательных трансфертов", то размер фонда увеличивается на суммарный объем таких трансфертов.

В целях обеспечения стабильности доходов муниципалитетов объем фонда не должен претерпевать существенных изменений в течение длительного периода. Для этого необходимо закрепление законом субъекта Российской Федерации с неограниченным сроком действия нормы, устанавливающей порядок расчета объема фонда. Основанием для пересмотра этого порядка может послужить только пересмотр Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации налоговых доходов бюджетов поселений или существенные изменения в распределении расходных полномочий между органами местного самоуправления поселений и органами власти субъекта Российской Федерации.

Принятие решения о создании районных фондов финансовой поддержки поселений относится к компетенции представительных органов местного самоуправления муниципальных районов. Однако, чем большая часть разрыва между оценками расходных потребностей и доходных возможностей бюджетов поселений будет покрыта из регионального фонда финансовой поддержки поселений, тем меньше средств получат бюджеты муниципальных поселений из районного ФФПП, поскольку при определении объема Фонда будут учитываться доходы, полученные поселениями из регионального ФФПП. В результате, если будет принято решение полностью обеспечить выравнивание поселенческих бюджетов за счет регионального ФФПП (доля В равна 1), у большинства муниципальных районов (за исключением наиболее высоко обеспеченных) не окажется средств для создания собственных фондов финансовой поддержки поселений. С другой стороны, в создании таких фондов не будет необходимости, поскольку выравнивание бюджетной обеспеченности в достаточной степени будет производиться за счет регионального бюджета.

Если же разброс доходных возможностей и, что более важно, расходных потребностей в расчете на одного жителя достаточно существенный, то распределение средств фонда должно производиться по более сложной формуле. Расчет бюджетной обеспеченности должен более детально учитывать различия в расходных потребностях поселений. В этом случае за счет средств регионального ФФПП целесообразно осуществить лишь первичное выравнивание, гарантируя бюджетам поселений определенный минимум доходов, уровень которого устанавливается органами государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом более точное выравнивание бюджетной обеспеченности, при расчете которой более детально будут учтены различия в расходных потребностях, будет достигаться за счет средств районных ФФПП.

Часть средств регионального ФФПП может передаваться поселениям, путем установления дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц (см. раздел 2.3.3).

В случае распределения регионального ФФПП в целях учета удорожающих и удешевляющих факторов стоимости предоставления бюджетных услуг в части полномочий поселенческого уровня предлагается использовать минимальное число факторов. Такой подход позволит обеспечить достаточную прозрачность расчетов.

Так, можно использовать только один фактор - доля городского и сельского поселения. Эта корректировка может быть оправдана тем, что в городских поселениях перечень предоставляемых бюджетных услуг, в частности водо- и теплоснабжение, водоотведение, а также спрос на такие услуги, как правило, выше, чем в сельских. Практика учета типа (городское или сельское) поселения имеет место во многих странах мира.

В случае если поправочный коэффициент расходных потребностей учитывает только различный тип поселения (долю городского и сельского поселения), он определяется по следующей формуле:

КРП_i = Г_i * РГ + С_i* РС,

где

КРП_i - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го муниципального образования;

Г_i - доля городского населения муниципального образования i в общей численности населения муниципального образования i;

РГ - поправочный коэффициент расходных потребностей для городского населения;

С_i - доля сельского населения муниципального образования i в общей численности населения муниципального образования i;

РС - поправочный коэффициент расходных потребностей для сельского населения.

При этом должны выполняться следующие соотношения:

Г_i+ С_i = 1,

РГ * Г + РС * С = 1,

где

Г - доля городского населения субъекта Российской Федерации (всех муниципальных образований этого типа) в общей численности населения субъекта Российской Федерации (муниципальных образования этого типа);

С - доля сельского населения субъекта Российской Федерации (всех муниципальных образований этого типа) в общей численности населения субъекта Российской Федерации (муниципальных образования этого типа).

То есть, если, например, установлено, что расходная потребность в расчете на одного городского жителя превышает расходную потребность на одного сельского жителя на 25 % (РГ = РС * 1,25), а доля городского населения составляет 60 % от численность всего населения субъекта Российской Федерации, то будут получены следующие значения:

1 = 0,6 * РС * 1,25 + РС * 0,4;

РС = 0,870 и РГ = 1,087

В случае если имеются другие существенные различия в стоимости предоставления бюджетных услуг, при расчете поправочного коэффициента можно также учесть различия в уровне потребительских цен, установленные нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации районные коэффициенты к заработной плате, региональные стандарты оплаты жилищно-коммунальных услуг.

В любом случае используется формула общего вида, приведенная в разделе 2.2.2. При этом, если для учета ценового фактора отсутствует значение средней величины показателя по всем муниципальным образованиям этого типа, то его можно определить по следующей формуле:

К = (SUM{К_i * Н_i}) / Н,

где

К - среднее по субъекту Российской Федерации (всем муниципальным образованиям одного типа) значение показателя, характеризующего величину стоимостного фактора (средневзвешенное по численности населения);

К_i - значение показателя, характеризующего величину стоимостного фактора, по муниципальному образованию i;

Н_i - численность населения муниципального образования i;

Н - численность населения субъекта Российской Федерации.

В новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрена возможность наделения органов местного самоуправления муниципальных районов законом субъекта Российской Федерации полномочиями по расчету и предоставлению дотаций поселениям из бюджета субъекта Российской Федерации. В этом случае региональный ФФПП создается только в части предоставления средств на выравнивание бюджетной обеспеченности городским округам. В составе регионального фонда компенсаций предусматриваются субвенции бюджетам муниципальных районов на исполнение данных полномочий. При этом, объем средств регионального ФФПП городским округам и субвенции на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, передаваемые муниципальным районам, должны рассчитываться одним способом, в рамках одной методики.

Порядок расчета этих субвенций, а также методика, по которой из объема предоставленных субвенций будут выделяться дотации бюджетам поселений, находящихся на территории (в юрисдикции) муниципального района, должны быть установлены законом субъекта Российской Федерации. Указанные субвенции зачисляются в районный фонд финансовой поддержки поселений.

Региональный ФФПР создается в составе бюджета субъекта Российской Федерации с целью выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) по исполнению своих полномочий по решению вопросов местного значения муниципальных районов.

Объем регионального ФФПР, также как и регионального фонда финансовой поддержки поселений, целесообразно сделать максимально стабильным, закрепив порядок формирования Фонда законом субъекта Российской Федерации. Общие правила и возможности по расчету объема регионального ФФПР аналогичны предложенным для регионального ФФПП.

Для оценки расходных потребностей бюджетов муниципальных районов и городских округов, относительной мерой которых является поправочный коэффициент расходных потребностей, помимо общих методов, предложенных для регионального ФФПП можно использовать метод репрезентативной системы расходов <6>. Этот метод предполагает, что все муниципальные образования предоставляют своему населению бюджетные услуги по единому перечню, однако спрос на бюджетные услуги в разных муниципалитетах разный в зависимости от демографического состава населения, социально-экономической ситуации, климатических условий и прочих факторов. Таким образом, центральным моментом в применении этого метода является выбор показателей, позволяющих соизмерять объективную потребность в бюджетных услугах в разных муниципалитетах.

<6> Этот же метод можно использовать и в целях распределения региональных ФФПП

Численность лиц, фактически являвшихся получателями бюджетных услуг в базовом году, не может считаться объективным показателем потребности, поскольку степень охвата населения бюджетными услугами может зависеть от политики местных властей или от обеспеченности территории объектами социальной инфраструктуры. Обеспеченность территории объектами социальной инфраструктуры, содержание которых финансируется из местных бюджетов, не может считаться объективной мерой расходных потребностей, поскольку "мощность" или "пропускная способность" имеющейся сети таких учреждений часто не соответствует реальному спросу населения на услуги подобных учреждений. Объективным показателем спроса на бюджетные услуги (показателем, отражающим потребность в бюджетных расходах) является численность тех категорий населения, на удовлетворение потребности которых направлена та или иная услуга. Таким образом, для расчета расходных потребностей муниципалитетов методом репрезентативной системы расходов необходимо, прежде всего, определить репрезентативный перечень бюджетных услуг или функций, и для каждого вида бюджетных услуг, включенных в этот перечень, определить целевую группу потребителей.

Соотношение численностей целевых групп потребителей по каждому виду услуг в разных муниципалитетах и будет служить мерой относительной потребности каждого муниципалитета в соответствующих услугах. Так, если численность детей школьного возраста в одном муниципалитете в два раза больше, чем в другом, то потребность в услугах школьного образования в первом муниципалитете будет в два раза выше, чем в другом. Помимо относительной численности целевых групп потребителей каждого вида услуг на объем потребности в предоставлении услуг или их стоимости в расчете на одного жителя могут влиять другие факторы. Например, если та или иная категория населения предъявляет повышенный спрос на бюджетные услуги, как, например, дети и пенсионеры предъявляют повышенный спрос на услуги здравоохранения, то для таких демографических групп следует вводить повышающий коэффициент. То же относится и к жителям муниципалитетов, в которых спрос на бюджетные услуги по объективным причинам выше, чем в других. Например, при более длительном, чем в других муниципалитетах, отопительном сезоне, повышающий коэффициент может быть применен к численности всех жителей данного муниципалитета, являющихся потребителями жилищно-коммунальных услуг.

Так, потребителями услуг начального и среднего образования естественно считать детей в возрасте от 6 до 16 лет. В качестве удорожающих факторов можно использовать коэффициент, учитывающий малокомплектность школ в сельских районах, а также, возможно, коэффициент цен (для регионов, в которых наблюдаются существенные различия в уровнях цен по территории региона). В случае использования коэффициента малокомплектности он должен рассчитываться исходя из существующей системы расселения (плотности населения), а не фактической численности учащихся.

Потребителями услуг транспортного обслуживания следует считать все население.

В случае применения метода репрезентативной системы расходов необходимо определить репрезентативный перечень бюджетных услуг, оказываемых органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, которые будут учтены при расчете распределения средств регионального ФФПР. Данный перечень не должен включать виды услуг, оказываемых в рамках исполнения полномочий делегированных региональными и федеральными органами власти.

По каждому виду услуг (включенных в репрезентативный перечень) должна быть определена категория потребителей, а также перечень удорожающих факторов, влияющих на стоимость (объем) предоставляемых услуг в расчете на одного потребителя. Некоторые варианты категорий потребителей и ценовых факторов, применяемых в расчете промежуточных (отраслевых) корректирующих коэффициентов бюджетных расходов, приведены в нижеследующей таблице.

В период с 2006 по 2008 гг. часть средств регионального ФФПР может распределяться с использованием показателей фактических или прогнозируемых доходов и расходов бюджетов муниципальных районов (городских округов). В 2006 г. указанная часть может составлять до 40 % объема регионального ФФПР, в 2007 г. - до 30 %, в 2008 г. - до 20 %.

Районный ФФПП образуется в составе бюджета муниципального района с целью выравнивания бюджетной обеспеченности поселений по исполнению своих полномочий по решению вопросов местного значения поселений. Такое выравнивание является дополнительным по отношению к тому, которое было достигнуто в результате распределения средств из регионального ФФПП.

Согласно новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации методика распределения средств районных ФФПП утверждается законом субъекта Российской Федерации.

Объем районного ФФПП утверждается решением представительного органа муниципального района о бюджете на очередной финансовый год.

В случае если представительный орган муниципального района формируется согласно подпункту 1 пункта 4 статьи 35 Федерального закона от 6.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", расходы муниципального района на выполнение межмуниципальных функций должны финансироваться за счет субвенций из бюджетов поселений (более подробно см. раздел 2.6). В этом случае суммарная оценка расходных потребностей поселений должна учитывать расходы бюджетов поселений на предоставление указанных субвенций.

Расчет поправочного коэффициента расходных потребностей проводится так же, как и для региональных фондов финансовой поддержки. В случае использования репрезентативной системы бюджетных расходов можно воспользоваться данными нижеследующей таблицы.

В период с 2006 по 2009 гг. часть средств районных ФФПП может распределяться с использованием показателей фактических или прогнозируемых доходов и расходов бюджетов муниципальных районов (городских округов). В 2006 г. указанная часть может составлять до 50 % объема районного ФФПП, в 2007 г. - до 40 %, в 2008 г. - до 30 %, в 2009 - до 20 %.

Согласно новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации, в случае если представительный орган муниципального района формируется из глав поселений, расположенных в границах муниципального района, и из депутатов представительных органов соответствующих поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава, поселения, входящие в его состав, обязаны перечислять субвенции в бюджет муниципального района на решение вопросов местного значения межмуниципального характера. Определены следующие вопросы местного значения муниципальных районов в качестве вопросов межмуниципального характера, расходы на решение которых должны осуществляться в пределах и за счет субвенций из бюджетов поселений:

- содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;

- создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района;

- организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), стационарной и амбулаторной первичной медико-санитарной помощи, медицинской помощи женщинам в период беременности, родов и послеродовой период;

- опека и попечительство;

- организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

- организация и содержание муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений.

Данные субвенции являются по своей сути формой оплаты услуг, которые органы местного самоуправления муниципального района предоставляют жителям поселений. Такой механизм создает у органов местного самоуправления поселений больше стимулов контролировать качество предоставления услуг, которые оказывается более эффективно оказывать на уровне муниципального района.

Порядок расчета, перечисления и использования данных субвенций устанавливается уставом муниципального района или иным нормативным правовым актом представительного органа муниципального района. Размер субвенций устанавливается решением представительного органа муниципального района о бюджете на очередной финансовый год по единому нормативу в расчете на одного жителя или потребителя бюджетных услуг.

В случае невыполнения органом местного самоуправления поселения предписания о перечислении субвенции в бюджет муниципального района решением представительного органа муниципального района в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, может быть предусмотрено снижение для данного поселения нормативов отчислений от федеральных, региональных и (или) местных налогов до уровня, обеспечивающего поступления в бюджет муниципального района в объеме указанной субвенции.

В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации в составе бюджета субъекта Российской Федерации могут быть созданы фонд муниципального развития, фонд софинансирования социальных расходов. Кроме того, из регионального бюджета могут предоставляться бюджетные кредиты.

В отношении муниципальных районов установлено, что межбюджетные трансферты из местных бюджетов могут предоставляться в иных формах, что также подразумевает возможность использования этих инструментов оказания финансовой помощи.

Ниже представлены общие рекомендации по формированию и распределению данных средств на субнациональном уровне.

В случае использования формульного подхода размер субсидии из ФМР может рассчитываться следующим образом:

ФМР_i = ФМР * П_i / П,

где

ФМР_i- объем средств из фонда муниципального развития муниципальному образованию i;

ФМР - общий объем средств фонда муниципального развития;

П_i- расчетный объем потребности муниципального образования i в инвестиционной финансовой помощи;

П - расчетный объем потребности всех муниципальных образований в инвестиционной финансовой помощи.

Расчетный объем потребности муниципального образования определяется по следующей формуле:

П_i = (O_п * КСН_i - O_i) * С * КРП_i *Н_i / БО_i,

где

O_п - средний показатель уровня потребности в определенных объектах социальной и инженерной инфраструктуры в муниципальных образованиях (в расчете на одного жителя или потребителя соответствующих бюджетных услуг);

O_i - показатель уровня обеспеченности в определенных объектах социальной и инженерной инфраструктуры в i-м муниципальном образовании (в расчете на одного жителя или потребителя соответствующих бюджетных услуг);

КСН_i- поправочный коэффициент структуры населения i-го муниципального образования, отражающий объективные различия в потребности определенного количества объектов социальной и инженерной инфраструктуры в муниципальных образованиях в расчете на одного потребителя;

КРП_i- поправочный коэффициент расходных потребностей i-го муниципального образования, отражающий объективные различия в стоимости создания единицы соответствующих объектов социальной и инженерной инфраструктуры;

С - средняя стоимость создания единицы соответствующих объектов социальной и инженерной инфраструктуры;

Н_i- численность постоянного населения i-го муниципального образования;

БО_i- уровень бюджетной обеспеченности i-го муниципального образования после распределения средств на выравнивание бюджетной обеспеченности.

При этом возможно ограничить состав получателей средств ФМР только муниципальными образованиями с бюджетной обеспеченностью ниже установленного уровня, в виду того, что высокообеспеченные муниципалитеты имеют возможность решения задачи по развитию собственной социальной и инженерной инфраструктуры за счет собственных средств.

В качестве показателя уровня обеспеченности в определенных объектах социальной и инженерной инфраструктуры в муниципальном образовании можно использовать следующие показатели, относящиеся к определенной отрасли, например, количество однотипных объектов социальной инфраструктуры в расчете на 1 пользователя этими объектами.

Поправочный коэффициент структуры населения учитывает факторы, влияющие на различия в потребности определенного количества объектов социальной и инженерной инфраструктуры в расчете на одного потребителя. К таким факторам можно отнести, например, фактор экономии от масштаба, состоящий в том, что потребность в определенных объектах социальной и инженерной инфраструктуры не пропорциональна численности населения или потребителей бюджетных услуг. Например, если два муниципальных образования в 10 раз отличаются по численности населения, то это вовсе не означает, что расходные потребности (при прочих равных условиях) на строительство больницы тоже будут отличаться в 10 раз. Другим примером таких факторов является уровень урбанизации муниципального образования. В этом случае можно предусмотреть различные потребности в обеспеченности объектами ЖКХ городского и сельского населения.

Использование данной формулы позволяет распределить средства ФМР пропорционально недостающей душевой потребности в определенных объектах социальной и инженерной инфраструктуры с учетом уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований после распределения средств фондов выравнивания их бюджетной обеспеченности.

Основное назначение данного фонда - содействие и поддержка социально значимых мероприятий, относящихся к полномочиям органов местного самоуправления, путем софинансирования за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации с учетом выполнения получателями рекомендуемых стандартов предоставления определенных бюджетных услуг.

В условиях повышения самостоятельности органов местного самоуправления в части осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, существенно возрастает роль мероприятий (не административных, а стимулирующих) по повышению заинтересованности органов местного самоуправления в проведении бюджетной политики, согласующейся с приоритетами, установленными на региональном уровне. Данную функцию может выполнять фонд софинансирования социальных расходов (ФССР).

При распределении средств указанного фонда рекомендуется учитывать уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований, а также выполнение органами местного самоуправления определенных условий.

В самом общем виде формула распределения средств регионального ФССР (в части софинансирования одного определенного приоритетного вида расходов) может выглядеть следующим образом:

ФССР_i = ФССР * КРП_i * (П_i/ П),

где

ФССР_i- размер средств из фонда софинансирования социальных расходов i-му муниципальному образованию;

ФССР - общий размер фонда софинансирования социальных расходов;

КРП_i- поправочный коэффициент расходных потребностей i-го муниципального образования, отражающий объективные различия в стоимости предоставления данным муниципальным образованием соответствующих бюджетных услуг в расчете на одного потребителя, а также соответствие политики муниципального образования региональным приоритетам;

П_i- численность потребителей соответствующих бюджетных услуг в i-м муниципальном образовании;

П - численность потребителей соответствующих бюджетных услуг в муниципальных образованиях, получающих субсидии из фонда софинансирования социальных расходов.

Общий размер ФССР определяется исходя из желаемого уровня софинансирования соответствующих видов социальных расходов. Для каждого из приоритетных видов расходов, софинансируемых из данного фонда, этот уровень примерно равен отношению части фонда, направляемой на софинансирование соответствующего вида расходов, и прогнозируемого объема расходов местных бюджетов на реализацию собственных полномочий по этому направлению. Чем выше уровень софинансирования, тем выше заинтересованность органов местного самоуправления следовать приоритетам региональной бюджетной политики.

Поправочный коэффициент расходных потребностей учитывает факторы, влияющие на стоимость предоставления бюджетных услуг одному потребителю этих услуг и может рассчитывается по следующей формуле:

КРП_i= (Н_i * КС(уд)_i * КС_i / БО_i)/ SUM (КС(уд )_ i* КС_i * Н_i / БО_i),

где

КРП_i - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го муниципального образования;

КС(уд)_i - коэффициент удорожания стоимости предоставления бюджетных услуг i-го муниципального образования, рассчитываемый по формуле, аналогичной формуле расчета корректирующего коэффициента бюджетных расходов в методике распределения регионального фонда финансовой поддержки поселений (п. 2.4.2);

КС_i- коэффициент соответствия i-го муниципального образования установленным приоритетам бюджетной политики;

БО_i - уровень бюджетной обеспеченности i-го муниципального образования после распределения средств на выравнивание бюджетной обеспеченности;

Н_i- численность постоянного населения i-го муниципального образования.

Если степень выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований достаточно высока, то при определении относительного уровня софинансирования социальных расходов можно ограничиться только коэффициентом соответствия муниципального образования установленным приоритетам бюджетной политики.

Если, напротив, степень выравнивая бюджетной обеспеченности невелика, то установление относительного уровня софинансирования в обратной зависимости от уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований позволит обеспечить дополнительное выравнивание финансовых возможностей органов местного самоуправления исполнять свои полномочия по решению вопросов местного значения, отнесенных к приоритетным.

Коэффициент соответствия приоритетам бюджетной политики показывает, в какой степени бюджетная политика (или результаты ее проведения) муниципального образования соответствует определенным стандартам, установленным субъектом Российской Федерации в качестве рекомендуемых. В качестве таких стандартов могут быть приняты как объем финансирования приоритетных видов расходов, так и показатели, отражающие количество и качество предоставления соответствующих бюджетных услуг. Например, для софинансирования расходов на жилищно-коммунальное хозяйство можно использовать показатель соблюдения региональных стандартов оплаты жилищно-коммунальных услуг, для общего образования - охват соответствующих групп населения образовательными услугами и так далее. При этом большее соответствие приоритетам должно приводить к увеличению уровня софинансирования, то есть росту финансовой помощи. И наоборот.

В качестве потребителей бюджетных услуг может выступать как все население муниципального образования, так и отдельные категории населения (дети дошкольного и школьного возраста, люди старше трудоспособного возраста и т.д.).

В целях создания дополнительных гарантий фактического финансирования муниципальным образованием своей доли софинансирования по соответствующему приоритетному направлению можно ввести дополнительные условия предоставления средств из ФССР, а именно:

- утверждение решением о бюджете муниципального образования на очередной финансовый год определенного объема расходов местного бюджета на финансирование приоритетных направлений за счет собственных средств бюджета муниципального образования (за исключением субсидий из ФССР), соответствующего;

- фактическое осуществление из местного бюджета в очередной финансовом году расходов на соответствующие приоритетные направления.

Бюджетный Кодекс предусматривает возможность формирования в составе региональных бюджетов также иных фондов дотаций и субсидий в пределах 10 процентов от общего объема финансовой помощи местным бюджетам. Одним из таких инструментов дополнительной финансовой поддержки может быть Фонд реформирования муниципальных образований (далее ФРМО), основной задачей которого является стимулирование эффективного управления местными финансами по установленным субъектом РФ направлениям. В качестве таких направлений могут быть:

- совершенствование бюджета и бюджетного процесса путем повышения обоснованности и точности бюджетного планирования, сокращения количества пересмотров параметров бюджета, обеспечения прозрачности бюджетного процесса;

- развитие налоговой и доходной базы местных бюджетов, в том числе: разработка комплекса мероприятий по повышению налогового потенциала; разработка и осуществление мер по сокращению налоговой недоимки, в том числе за счет банкротства должников бюджета; повышение доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, учет доходов (прибыли) муниципальных унитарных предприятий;

- совершенствование управления муниципальным долгом: организация учета совокупного муниципального долга; соблюдение параметров дефицита бюджета, долговой нагрузки, предельного объема расходов на обслуживание муниципального долга;

- повышение качества управления бюджетными расходами, проведение паспортизации муниципальных услуг, учет соотношения "цена - качество" бюджетных услуг, реструктуризация бюджетной сети, развитие системы муниципального заказа и закупок на конкурсной основе;

- повышение эффективности преобразований в жилищно-коммунальной сфере путем соблюдения региональных стандартов стоимости жилищно-коммунальных услуг и их оплаты населением, улучшения работы жилищных организаций, использования экономически обоснованных нормативов, учитывающих затраты и рентабельность, повышения эффективности тарифной политики, проводимой в муниципальном образовании, и деятельности его ресурсоснабжающих предприятий с точки зрения поддержания муниципального жилищного фонда и муниципальной инженерной инфраструктуры в надлежащем техническом состоянии и их дальнейшего развития;

- повышение качества управления муниципальной собственностью за счет разработки и реализации среднесрочной стратегии управления муниципальной собственностью; разработки и применения критериев оценки эффективности управления и использования муниципальной собственности, инвентаризации и ведения учета (кадастров) земельных участков, объектов недвижимости, находящихся в муниципальной собственности, внедрения системы оценки имущества физических лиц на рыночной основе.

Средства данного фонда могут предоставляться муниципальным образованиям, успешно прошедшим конкурс собственных программ реформирования и обеспечившим их реализацию.

В целях создания фонда реформирования муниципальных финансов потребуется утверждение положений о нем в законе субъекта Российской Федерации. В указанном Законе рекомендуется установить порядок определения размера данного фонда, порядок проведения конкурса программ реформирования муниципальных финансов, порядок расчета и условия предоставления субсидий, а также требований к муниципальным образованиям - потенциальным получателям средств ФРМФ.

Участвующие в конкурсе программ реформирования муниципальные образования предоставляют свои программы на рассмотрение конкурсной комиссии в установленный срок и по установленной форме. По результатам конкурса муниципальные образования, программы реформирования которых имеют наилучшие итоговые показатели, получают право на получение средств ФРМФ. Однако при этом рекомендуется установить правило предоставления субсидии только после выполнения программы либо ее этапа.

Оценка выполнения программы реформирования может производиться путем соотнесения фактического показателя прироста уровня управления муниципальными финансами с целевым показателем, заложенным в самой программе.

Средства ФРМФ рекомендуется распределять по результатам конкурса программ между муниципальными образованиями с учетом численности постоянного населения и пропорционально итоговым показателям оценки программ реформирования.

При проведении конкурса необходимо:

- информирование органов местного самоуправления о порядке и сроках проведения конкурса на получение субсидий из фонда реформирования муниципальных финансов;

- разработка требований к проведению конкурса (разработка порядка и формы представления документации, порядка объявления результатов конкурса, порядка представления отчетов о выполнении программ реформирования и ее отдельных этапов);

- разработка методики оценки программ реформирования и ее выполнения этапов, а также оценки отчетов об исполнении плана использования субсидий;

- анализ представленных программ реформирования и оценка их эффективности;

- вынесение решений о победе в конкурсе на получение субсидий из фонда реформирования муниципальных финансов, а также о принятии программ реформирования к финансированию (либо об отказе в ее принятии);

- представление вынесенных конкурсной комиссией решений на утверждение губернатору (высшему органу исполнительной власти) субъекта Российской Федерации.

Объем "отрицательных трансфертов" рассчитывается до распределения соответствующих региональных фондов финансовой поддержки. Критерием изъятия "отрицательных трансфертов", подлежащих перечислению из бюджетов поселений или муниципальных районов и городских округов в соответствующий региональный фонд финансовой поддержки, является превышение подушевых расчетных налоговых доходов муниципального образования в последнем отчетном году установленного порогового уровня. Для каждого типа муниципалитетов законом субъекта Российской Федерации может быть установлен свой уровень.

"Отрицательный трансферт" целесообразно изымать только у тех муниципальных образований, которые заведомо могут обеспечить свои расходные потребности за счет местных и закрепленных налоговых доходов. Согласно новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации пороговый уровень подушевых расчетных налоговых доходов должен быть не ниже двукратного среднего уровня подушевых расчетных налоговых доходов всех муниципалитетов соответствующего типа. Исходя из этого в качестве порогового уровня подушевых расчетных налоговых доходов рекомендуется использовать максимальный из двух показателей: двукратного (или другого уровня, установленного законом субъекта Российской Федерации, но не ниже двукратного) среднего уровня подушевых расчетных налоговых доходов муниципальных образований соответствующего типа в отчетном году и уровня среднедушевых расходных потребностей муниципальных образований соответствующего типа. При этом, объем "отрицательного трансферта" не может превышать 50% средств, обеспечивающих превышение подушевых расчетных налоговых доходов в отчетном году над двукратным (или другим уровнем, установленным законом субъекта Российской Федерации, но не ниже двукратного) средним уровнем.

Объем "отрицательного трансферта" из бюджета муниципального образования рассчитывается по формуле:

ОТ_i= А * (БО_i - У) * Н_i * КРП_i *Д,

где

ОТ_i- объем "отрицательного трансферта" для муниципального образования i;

А - доля изъятия превышения доходов муниципальных образований уровня бюджетной обеспеченности, являющегося основанием для применения "отрицательного трансферта";

БО_i - уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования i;

У - уровень бюджетной обеспеченности, являющийся основанием для применения "отрицательного трансферта";

Н_i- численность населения муниципального образования i;

КРП_i - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го муниципального образования;

Д - средние подушевые налоговые доходы всех муниципальных образований одного типа в прогнозируемом году (определяется по формуле, используемой для пропорционального подтягивания).

Ниже приведен график, отражающий последствия применения "отрицательного трансферта" (в примере взята доля изъятия превышения доходов 40 % и уровень бюджетной обеспеченности, являющийся основанием для применения "отрицательного трансферта", равная 2,2).

Рассчитанные объемы субвенций из местных бюджетов в соответствующие фонды финансовой поддержки утверждаются в законе субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и предусматриваются в бюджетах соответствующих муниципальных образований. Муниципальные образования перечисляют утвержденные объемы субвенций в бюджет субъекта Российской Федерации.

В случае если муниципальное образование не перечислило утвержденную часть объема субвенции за определенный период времени, установленный законом субъекта Российской Федерации, органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе уменьшить для данного муниципального образований нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и (или) централизовать часть доходов от местных налогов, подлежащих зачислению в бюджет данного муниципального образования. В этом случае органы государственной власти субъекта Российской Федерации направляют в территориальный орган Федерального казначейства, осуществляющий кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы субъекта Российской Федерации, уведомление о переводе части поступлений от налогов, подлежащих зачислению в бюджет соответствующего муниципального образования в бюджет субъекта Российской Федерации по установленному нормативу до срока, в течение которого в бюджет субъекта Российской Федерации по установленному нормативу поступят доходы в объеме неисполненного муниципальным образованием обязательства по перечислению субвенции. Рекомендуется производить снижение нормативов отчислений для муниципального образования от тех налогов, поступления по которым происходят наиболее равномерно в течение года.

Основное назначение данного вида межбюджетных трансфертов - обеспечение финансовыми ресурсами временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов муниципальных образований в течение финансового года.

Использование данного вида межбюджетных трансфертов целесообразно осуществлять в ограниченном объеме в целях недопущения возникновения неоправданных искажений в действии других видов финансовой помощи при обязательном соблюдении следующих ограничений:

- соблюдение требований бюджетного и налогового законодательства;

- сбалансированность бюджета муниципального образования на финансовый год без учета бюджетных кредитов;

- отсутствие просроченной задолженности перед вышестоящим бюджетом, в том числе по бюджетным кредитам;

- отсутствие собственных свободных средств бюджетного образования в объеме, достаточном для ликвидации временного кассового разрыва.

Предоставление бюджетного кредита одному муниципальному образованию более одного раза в течение финансового года нецелесообразно.

Порядок предоставления бюджетных кредитов, в том числе - методику расчета объема предоставляемого кредита целесообразно утвердить законом субъекта Российской Федерации.