Законодательная база Российской Федерации

ПРИКАЗ Минфина РФ от 27.08.2004 N 243 "О МЕТОДИЧЕСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЯХ СУБЪЕКТАМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЯМ ПО РЕГУЛИРОВАНИЮ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ"

Распределение фонда финансовой поддержки на основе оценки уровня бюджетной обеспеченности осуществляется с целью повышения этого уровня у наименее обеспеченных муниципалитетов.

Уровень бюджетной обеспеченности демонстрирует во сколько раз больше или меньше объем доходов бюджета конкретного муниципального образования, приведенный к сопоставимому виду с помощью учета ценовых факторов и численности потребителей бюджетных услуг (населения), среднего по всем муниципальным образованиям данного типа объема доходов на душу населения. Уровень бюджетной обеспеченности муниципалитетов собственными доходами до распределения средств фондов финансовой поддержки может быть определен по следующей формуле:

БО_i= (НП_i / {Н_i * КРП_i}) / (ПД / Н),

где

БО_i - уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования i до распределения средств фонда финансовой поддержки;

НП_i - налоговый потенциал муниципального образования i;

Н_i - численность населения муниципального образования i;

КРП_i - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го муниципального образования i;

ПД - суммарный по субъекту Российской Федерации прогноз поступлений налоговых доходов в бюджеты всех муниципальных образований одного типа;

Н - численность населения субъекта Российской Федерации.

Если уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования, полученный с помощью данной формулы, больше единицы (например, 1,2), это означает, что оно обеспечено доходами выше, чем все муниципального образования этого типа (на 20%). И, наоборот, если уровень бюджетной обеспеченности меньше единицы (например, 0,6), значит это муниципальное образование обеспечено доходами в меньшей степени, чем муниципальные образования этого типа в среднем (на 60% от среднего уровня).

Полученные уровни расчетной бюджетной обеспеченности служат базой для дальнейших действий по расчету финансовой помощи из фондов финансовой поддержки.

При этом, в случае применения в субъекте Российской Федерации "отрицательных трансфертов" необходимо учитывать соответствующее снижение доходов сверхобеспеченных муниципальных образований.

После определения уровней бюджетной обеспеченности муниципальных образований одного типа они могут быть ранжированы по уровням. Графически этом может быть представлено следующим образом.

В самом общем виде задача распределения фондов финансовой поддержки муниципальных образований заключается в сокращении различий (выравнивании) уровня доходов местных бюджетов (приведенных к сопоставимому виду с учетом численности населения и ценовых факторов) путем увеличения объема финансовых ресурсов наименее обеспеченных налоговыми доходами муниципалитетов с целью обеспечения наибольшего числа граждан максимально возможным объемом бюджетных услуг (в части полномочий органов местного самоуправления).

При этом не предполагается, что бюджетная обеспеченность всех муниципалитетов в результате выравнивания обязательно должна стать одинаковой. Полное выравнивание бюджетной обеспеченности обладает тем недостатком, что при этом у получателей помощи снижаются стимулы к развитию собственной налоговой базы.

Выравнивание бюджетной обеспеченности может производиться различными методами, в частности, методом пропорционального выравнивания, выравнивания до максимально возможного уровня и комбинированным методом.

Пропорциональный метод выравнивания бюджетной обеспеченности заключается в распределении средств фондов финансовой поддержки пропорционально отставанию уровня бюджетной обеспеченности муниципалитетов от уровня бюджетной обеспеченности, выбранного в качестве критерия выравнивания. То есть, в случае принятия решения о том, что право на получение финансовой помощи на выравнивание бюджетной обеспеченности имеют муниципалитеты, уровень бюджетной обеспеченности которых отстает от среднего более, чем на 30 % (уровень бюджетной обеспеченности которых находится в интервале от 0 до 0,7), критерий выравнивания будет равен 0,7. Муниципальный образования, имеющие уровень бюджетной обеспеченности выше данного критерия выравнивания, не будут получать средства из фондов финансовой поддержки.

Формула для расчета распределения средств на выравнивание бюджетной обеспеченности будет выглядеть при этом следующим образом.

Ф_i= Ф * O_i / O,

где

Ф_i - объем средств фонда финансовой поддержки для муниципального образования i;

Ф - объем средств фонда финансовой поддержки для всех муниципальных образований (одного типа);

О_i - объем средств, недостающих для достижения муниципальным образованием i уровня бюджетной обеспеченности, установленного в качестве критерия выравнивания бюджетной обеспеченности;

О - объем средств, недостающих для достижения всеми муниципальными образованиями i уровня бюджетной обеспеченности, установленного в качестве критерия выравнивания бюджетной обеспеченности.

Объем средств, недостающих для достижения уровня бюджетной обеспеченности, установленного в качестве критерия выравнивания бюджетной обеспеченности, определяется по формуле:

О_i= КРП_i * Н_i * Д* (K - БО_i),

где

О_i - объем средств, недостающих для достижения муниципальным образованием i уровня бюджетной обеспеченности, установленного в качестве критерия выравнивания бюджетной обеспеченности;

КРП_i - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го муниципального образования;

Н_i - численность населения муниципального образования i;

Д - средние подушевые налоговые доходы всех муниципальных образований одного типа в прогнозируемом году;

К - критерий выравнивания бюджетной обеспеченности;

БО_i - уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования i до распределения средств фонда финансовой поддержки.

Объем средств, недостающих для достижения муниципальным образованием уровня бюджетной обеспеченности, установленного в качестве критерия выравнивания бюджетной обеспеченности, рассчитывается только по муниципалитетам, уровень бюджетной обеспеченности которых меньше критерия выравнивания бюджетной обеспеченности (БО_i < K).

Средние подушевые доходы всех муниципальных образований одного типа в прогнозируемом году рассчитываются по формуле:

Д = ПД / Н,

где

ПД - суммарный по субъекту Российской Федерации прогноз поступлений налоговых доходов в бюджеты всех муниципальных образований одного типа;

Н - численность населения субъекта Российской Федерации.

Уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований после распределения средств финансовой помощи может быть определен по следующей формуле.

БО1_i= БО_i + Ф_i / (КРП_i* Н_i* Д),

где

БО1_i - уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования i после распределения средств на выравнивание бюджетной обеспеченности;

БО_i - уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования i до распределения средств на выравнивание бюджетной обеспеченности;

Ф_i - объем средств фонда финансовой поддержки для муниципального образования i;

КРП_i - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го муниципального образования;

Н_i - численность населения муниципального образования i;

Д - средние подушевые налоговые доходы всех муниципальных образований одного типа в прогнозируемом году.

Графически результаты выравнивания бюджетной обеспеченности могут быть представлены так (для примера использован критерий выравнивания бюджетной обеспеченности 0,7 и объем фонда финансовой поддержки, позволяющий сократить разрыв на 50 %).

Как видно из примера, для всех муниципальных образований, уровень бюджетной обеспеченности повысился пропорционально его отставанию от критерия выравнивания.

Использование пропорционального выравнивания позволяет сократить, но не полностью ликвидировать отставание менее обеспеченных муниципалитетов от более обеспеченных, что создает стимулы для всех получателей финансовой помощи способствовать развитию налоговой базы.

Выбор объема средств, направляемых на выравнивание бюджетной обеспеченности осуществляется по двум направлениям: установление критерия выравнивания бюджетной обеспеченности (дотационности) и желаемой доли сокращения разрыва между этим критерием и бюджетной обеспеченностью муниципалитетов до выравнивания

Метод выравнивания бюджетной обеспеченности до максимально возможного уровня заключается в распределении средств фондов финансовой поддержки таким образом, чтобы после выравнивания уровень бюджетной обеспеченности наименее экономически развитых муниципалитетов был одинаков. В данном случае, минимальный уровень бюджетной обеспеченности определяется исходя из объема фонда финансовой поддержки без использования критерия выравнивания бюджетной обеспеченности.

Формула расчета средств на выравнивание бюджетной обеспеченности до максимально возможного уровня выглядит следующим образом.

Ф_i= (БО - БО_i) * (КРП_i* Н_i* Д),

где

Ф_i - объем средств фонда финансовой поддержки для муниципального образования i;

БО - минимальный уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований до которого осуществляется выравнивание;

БО_i - уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования i до распределения средств на выравнивание бюджетной обеспеченности;

КРП_i - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го муниципального образования;

Н_i - численность населения муниципального образования i;

Д - средние подушевые налоговые доходы всех муниципальных образований одного типа в прогнозируемом году (определяется по формуле, используемой для пропорционального подтягивания).

Минимальный уровень бюджетной обеспеченности, до которого осуществляется выравнивание, определяется на основе общего объема средств на выравнивание бюджетной обеспеченности - фонда финансовой поддержки. То есть, используя итерацию, последовательно определяется какой объем средств необходим для повышения уровня бюджетной обеспеченности муниципалитета с меньшим уровнем бюджетной обеспеченности до уровня следующего муниципалитета с большим уровнем бюджетной обеспеченности. Затем, определяется объем средств, необходимый для повышения уровня бюджетной обеспеченности этих двух муниципалитетов до уровня следующего муниципального образования с большим уровнем бюджетной обеспеченности. Эта операция повторяется до тех пор, пока не определен тот уровень бюджетной обеспеченности, для подтягивания до которого достаточен объем фонда финансовой поддержки. Либо можно заранее определить минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности, которая должна быть достигнута в результате распределения средств фонда финансовой поддержки, объем которого, таким образом, будет определяться исходя из потребности в средствах для достижения поставленной задачи.

Уровень бюджетной обеспеченности после распределения средств на выравнивание бюджетной обеспеченности определяется по формуле, аналогичной использованной при описании метода пропорционального подтягивания (для всех дотационных муниципалитетов он будет одинаков и равен БО).

Графически результаты распределения методом выравнивания бюджетной обеспеченности до максимально возможного уровня могут быть представлены так (в примере использован такой объем фонда финансовой поддержки, который может обеспечить минимальный уровень бюджетной обеспеченности 60 % от среднего по всем муниципалитетам одного типа).

Как видно из графика, в этом случае все муниципалитеты, имевшие до распределения финансовой помощи уровень бюджетной обеспеченности меньше минимального уровня (0,6), после распределения повысили его до заданного значения.

Использование метода выравнивания бюджетной обеспеченности до максимально возможного уровня обеспечивает полное выравнивание группы наименее обеспеченных муниципалитетов. При этом, если до выравнивания уровень бюджетной обеспеченности этих муниципалитетов различался, то после выравнивания вся группа муниципальных образований получает одинаковый объем финансовых ресурсов (приведенных к сопоставимому виду).

Комбинированный методы предполагают либо использование, последовательно, метода пропорционального выравнивания и метода выравнивания до максимально возможного уровня, либо использование метода пропорционального подтягивания несколько раз с различными критериями выравнивания бюджетной обеспеченности. Фонд финансовой поддержки при этом делится на части.

Для использования одновременно метода пропорционального выравнивания и выравнивания до максимально возможного уровня используются те же формулы. При этом, после распределения каждой части фонда финансовой поддержки, определяется уровень бюджетной обеспеченности муниципалитетов, который становится объектом выравнивания для последующей части.

Графически использование этого комбинированного метода может выглядеть следующим образом.

В этом случае обеспечивается стимулирующий эффект для одной группы муниципалитетов, которые получают финансовую помощь по пропорциональному методу, но не получают по обеспечению максимально возможному, а для наименее обеспеченных муниципалитетов (получателей двух частей фонда финансовой поддержки) - осуществляется полное выравнивание.

Пропорциональное подтягивание в несколько этапов осуществляется для обеспечения более равномерного значения бюджетной обеспеченности наименее обеспеченных муниципалитетов и менее равномерного для муниципалитетов с более высоким уровнем бюджетной обеспеченности.

В этом случае устанавливается несколько критериев выравнивания бюджетной обеспеченности, а также объем соответствующих частей фонда финансовой поддержки.

Графически результаты распределения могут быть представлены следующим образом (в примере использованы критерии выравнивания бюджетной обеспеченности 0,25, 0,50 и 1,00 и для каждого этапа - обеспечение 70 % выравнивания от потребности).

Из графика видно, что несмотря ни близкие уровни бюджетной обеспеченности муниципалитетов, получающих средства на выравнивание бюджетной обеспеченности, между ними сохраняется первоначальная градация, обеспечивающая необходимый стимулирующий эффект: если муниципалитет обладал большим уровнем бюджетной обеспеченности до распределения фонда финансовой поддержки, то и после распределения он сохранит свое преимущество.

В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований может применяться и метод, заключающийся в предоставлении одинакового объема финансовой помощи в расчете на одного жителя всем муниципальным образованиям.

В этом случае каждое муниципальное образование получает одинаковый объем финансовой помощи в расчете на одного жителя (с возможной корректировкой на поправочный коэффициент бюджетных расходов). Данный способ сохраняет относительные различия в уровне бюджетной обеспеченности, но сокращает их (различия). Если объем подушевой финансовой помощи велик по сравнению со среднедушевыми расчетными доходами муниципальных образований, этот способ распределения трансфертов может обеспечить весьма существенное выравнивание бюджетной обеспеченности, независимо от ее исходной дифференциации. Формула распределения средств финансовой помощи на выравнивание бюджетной обеспеченности на основе равного объема на одного жителя имеет такой вид:

Ф_i= Н_i * КРП_i* Ф / SUM(Н_i * КРП_i),

где

Ф_i - объем средств фонда финансовой поддержки для муниципального образования i;

Н_i - численность населения муниципального образования i;

КРП_i - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го муниципального образования;

Ф - объем средств фонда финансовой поддержки для всех муниципальных образований (одного типа);

SUM(Н_i * КРП_i) - численность населения по всем муниципальным образованиям с учетом поправочного коэффициента расходных потребностей.

Графически результаты использования этого метода могут быть представлены следующим образом.

Данный способ целесообразно использовать в том случае, если объективная оценка налогового потенциала представляется затруднительной, поскольку для его применения не требуется знать значения бюджетной обеспеченности муниципалитетов, а лишь значения численности населения (и, в случае необходимости, ценовых факторов). Однако решение о применении этого способа следует принимать, учитывая также изначальную дифференциацию бюджетной обеспеченности. Если в регионе или муниципальном районе имеются высоко обеспеченные муниципалитеты, налоговый потенциал которых покрывает расходные потребности, их следует исключить из числа получателей дотаций. Согласно новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации, это можно сделать, если бюджетная обеспеченность таких муниципалитетов в отчетном году в два или более раза превышает средний уровень бюджетной обеспеченности по субъекту Российской Федерации (в этом случае возникает возможность изъятия из бюджета муниципалитета "отрицательного трансферта"). Как правило, использование этого способа выравнивания бюджетной обеспеченности в большей мере подходит для высокодотационных субъектов Российской Федерации, в виду того что подавляющее большинство муниципальных образований, входящих в его состав, обладают объемом закрепленных налоговых доходов недостаточным для исполнения собственных полномочий.

В любом случае при распределении финансовой помощи на выравнивание бюджетной обеспеченности важно учитывать, что бюджетная обеспеченность муниципальных образований, перечисляющих "отрицательный трансферт" после распределения фонда (фондов) финансовой поддержки не должна быть ниже бюджетной обеспеченности муниципальных образований, получающих финансовую помощь из этих фондов.

В целях большей простоты процедуры распределения средств рекомендуется для каждого вида фондов финансовой поддержки использовать не более двух способов распределения. Для достижения выбранной степени выравнивания, как правило, двух различных процедур должно быть достаточно.