Законодательная база Российской Федерации

ПРИКАЗ Минфина РФ от 27.08.2004 N 243 "О МЕТОДИЧЕСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЯХ СУБЪЕКТАМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЯМ ПО РЕГУЛИРОВАНИЮ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ"

Органы местного самоуправления могут быть наделены отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и (или) государственными полномочиями субъекта Российской Федерации.

Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями возникает, когда законодательные органы государственной власти Российской Федерации и (или) субъектов Российской Федерации принимают закон, исполнение которого непосредственно накладывает дополнительные финансовые обязательства на местные бюджеты. В качестве примера можно привести установление определенным категориям населения льгот по оплате жилья и коммунальных услуг.

Целесообразность принятия такого решения заключается в том, что исполнение (или организация исполнения) принятого нормативно-правового акта эффективнее на муниципальном уровне. Примером могут служить различные адресные выплаты населению, требующие детального учета и контроля на местном уровне.

В случае наделения органов местного самоуправления полномочиями субъекта Российской Федерации (делегированные полномочия) нормативно-правовое регулирование (в форме установления расходных обязательств) и финансовое обеспечение соответствующих расходных обязательств остается за органами государственной власти субъекта Российской Федерации, в то время как исполнение передается органам местного самоуправления.

Для исполнения переданных органам местного самоуправления государственных полномочий, органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны обеспечить предоставление местным бюджетам субвенций в объеме, установленном федеральным и (или) региональным законодательством. Для финансирования переданных (делегированных) на местный уровень полномочий в бюджете субъекта Российской Федерации предусматривается фонд компенсаций.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации может осуществляться только законом субъекта Российской Федерации. Согласно п.7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" положения законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год при условии, если законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

Согласно п. 6 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должен содержать:

1) Вид или наименования муниципальных образований, органы местного самоуправления которых наделяются соответствующими полномочиями. Иными словами, в законе должно быть указано, что полномочиями наделяются органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов или поселений и городских округов (но не два уровня вместе).

2) Перечень прав (использование собственных материальных и финансовых ресурсов для осуществления переданных полномочий и др.) и обязанностей (результаты исполнения переданных полномочий на уровне не ниже определенных требований) органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти (выделение субвенций на финансирование, контроль за исполнением и т.д.) при осуществлении соответствующих полномочий.

3) Способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий и распределения их между муниципальными образованиями.

4) Перечень или порядок определения перечня подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления передаваемых полномочий.

5) Порядок предоставления отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных полномочий (форма отчетности, а также периодичность и сроки ее представления).

6) Порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением переданных полномочий и наименование контрольных органов.

7) Условия и порядок прекращения исполнения органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Согласно п.2 ст. 26.3 Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны предоставлять субвенции местным бюджетам на исполнение следующих полномочий:

- реализация основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов по содержанию зданий и коммунальных расходов, отнесенных к полномочиям местного самоуправления);

- выплата гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии с устанавливаемыми органами государственной власти субъекта Российской Федерации стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг.

В соответствии с федеральными законами N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и N 123-ФЗ от 7 июля 2003 г. "О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений", к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов относится организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района.

Данное положение означает, что учреждения начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования находятся в муниципальной собственности <3>. Их количество и размеры, число занятых в них работников, размеры их оплаты труда (в части превышения уровня, установленного региональным законом), определяются представительными органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов самостоятельно. Расходы на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды производятся из местных бюджетов за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование общеобразовательных учреждений в части организации учебного процесса. Данные субвенции рассчитываются для каждого муниципального района (городского округа) исходя из численности учащихся, детей соответствующих возрастных категорий, других параметров, отражающих потребность в получении общеобразовательных услуг. Если исполнение (финансирование) местными органами власти полномочий по организации образовательного процесса будет осуществляться таким образом, что размер выделенной субвенции будет недостаточным, органы местного самоуправления не могут претендовать на увеличение субвенции.

<3> Согласно подпункту 3 п.1 статьи 85 Федерального закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы государственной власти субъектов Российской Федерации "до 1 января 2006 года обеспечивают безвозмездную передачу в муниципальную собственность находящегося на день вступления в силу настоящей главы (прим.то есть на день принятия настоящего закона) в собственности субъекта Российской Федерации имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения в соответствии с настоящим Федеральным законом".

При этом, распределение субвенций на указанные цели с использованием показателей, характеризующих потребность соответствующих категорий населения в получении общеобразовательных бюджетных услуг формирует устойчивую зависимость между спросом граждан и его удовлетворением за счет бюджетных средств.

И, напротив, в случае использования "сметного" способа распределения, когда объектом оценки расходов на предоставление субвенций на финансирование общеобразовательного процесса является школа, присутствующая на территории конкретного муниципалитета, результатом такого подхода, особенно в среднесрочной перспективе, будет, во-первых, консервация различий в обеспеченности населения отдельных муниципальных образований школами, а, во-вторых, создание устойчивого стимула для органов местного самоуправления по обеспечению деятельности именно бюджетных учреждений, а не предоставлению общеобразовательных услуг всем детям соответствующих возрастных категорий, формирует серьезные препятствия для оптимизации бюджетной сети.

Эти же обстоятельства должны приниматься во внимание и при распределении других субвенций, передаваемых муниципалитетам на финансирование государственных полномочий. Исполнение данных полномочий целесообразно делегировать органам местного самоуправления, что непосредственно указано в тексте закона.

Размер конкретной субвенции местному бюджету (далее - субвенции) в общем случае рассчитывается по следующей формуле:

S_i = Р * П_i * КРП_i,

где

S_i - объем субвенции для i-го муниципального образования;

Р - расчетных норматив расходов на исполнение делегированного государственного полномочия в расчете на одного потребителя бюджетных услуг в среднем по субъекту Российской Федерации, устанавливаемый органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (либо соответствующим федеральным законом);

П_i - количество потребителей соответствующих бюджетных услуг (численность соответствующей категории населения, объектов социальной сферы и т.д.) в i-м муниципальном образовании;

КРП_i - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го муниципального образования, отражающий объективные различия в стоимости предоставления данным муниципальным образованием соответствующих бюджетных услуг в расчете на одного потребителя.

Указанный коэффициент в общем виде определяется путем соотношения значения показателя, который отражает наиболее существенные факторы, влияющие на стоимость предоставления определенной бюджетной услуги в конкретном муниципалитете, с аналогичным показателем в целом по совокупности муниципалитетов (в среднем по субъекту Российской Федерации). Так, например, для расчета поправочного коэффициента расходных потребностей при распределении субвенций на общеобразовательный процесс, целесообразно использовать такие значения как стоимость набора товаров и услуг, входящих в состав прожиточного минимума (в конкретном муниципалитете, относимый к средней по региону стоимости минимального набора), поскольку именно этот показатель будет отражать различный уровень потребности в расходах на заработную плату учителей, составляющих большую часть затрат на учебный процесс. Можно применять и районные коэффициенты к заработной плате.

Исполнение делегированного полномочия органами местного самоуправления может быть связано с оказанием бюджетных услуг не одной, а нескольким категориям потребителей бюджетных услуг, которые объективно различаются в плане объема потребностей в подушевых бюджетных расходах. В этом случае органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязаны устанавливать различные нормативы расходов для разных категорий потребителей соответствующих бюджетных услуг.

Формула для расчета такого поправочного коэффициента может быть представлена в следующем виде:

КРП_i = K_i / K_r,

где

КРП_i - поправочный коэффициент для i-го муниципального образования;

K_i - стоимость одинакового объема товаров и услуг, сопоставимого по структуре с передаваемыми полномочиями, в i-ом муниципальном образовании;

K_r - стоимость одинакового объема товаров и услуг, сопоставимого по структуре с передаваемыми полномочиями, в среднем по субъекту Российской Федерации (по всем муниципальным образованиям).

В случае сложного по экономической и функциональной структуре характера расходов на реализацию передаваемых органам местного самоуправления полномочий можно применять сразу несколько поправочных коэффициентов. При этом, если соответствующие данным коэффициентам затраты имеют различный удельный вес в общем составе расходов, целесообразно использовать для различных коэффициентов соответствующие удельные веса.

Так, например, если в составе расходов на передаваемые субвенции на финансирование общеобразовательного учебного процесса заработная плата с начислениями занимает 80%, а прочие расходы (расходы на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды) - 20%, то может использоваться следующая формульная запись:

КРП_i = 0,8 * Z_i / Z_r + 0,2 * P_i/ P_r,

где

КРП_i - поправочный коэффициент для i-го муниципального образования для оценки различий в потребности осуществления расходов на общеобразовательный учебный процесс;

0,8 - доля расходов на заработную плату с начислениями в общем объеме расходов на общеобразовательный учебный процесс в среднем по субъекту Российской Федерации;

Z_i - стоимость минимального набора товаров и услуг, отражающего потребность в заработной плате (районный муниципальный коэффициент к заработной плате), в i-ом муниципальном образовании;

Z_r - стоимость минимального набора товаров и услуг, отражающего потребность в заработной плате (районный муниципальный коэффициент к заработной плате), в среднем в субъекте Российской Федерации (во всех муниципальных образованиях);

0,2 - доля расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды в общем объеме расходов на общеобразовательный учебный процесс в среднем по субъекту Российской Федерации;

P_i - средний уровень цен на соответствующие категории товаров в i-ом муниципальном образовании;

P_r - средний уровень цен на соответствующие категории товаров в среднем по субъектов Российской Федерации (во всех муниципальных образованиях).

Количество поправочных коэффициентов, применяемых для расчета должно определяться так, чтобы их использование не приводило к чрезмерному усложнению расчетов. Используемое значительное число поправочных коэффициентов, не оказывающих существенного влияния на результат, не только не приводит к достижению поставленной цели - объективной оценки дифференциации затрат по муниципальным образованиям, но и снижает проверяемость и объективность распределения, вносит неоправданные с финансово-экономической точки зрения искажения. Исходя из этого, общим правилом для определения соответствующих поправочных коэффициентов должно является минимизация используемых для их определения показателей и формул.

К числу полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения также относится "социальная поддержка и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи".

Перечисленные полномочия по решению вопросов социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан на момент принятия Федерального закона от 04.07.2003 N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" регулировались федеральным законодательством. Начиная с 1 января 2005 г. нормативно-правовое регулирование и финансовое обеспечение решения данных вопросов должно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае, если к этому сроку не будут приняты соответствующие региональные законы, органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны будут осуществлять финансовое обеспечение и исполнение данных полномочий в соответствии с действующим на этот момент федеральным законодательством (см. абзац 2 ст. 3 Федерального закона N 95-ФЗ от 04.07.2003 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Исходя из этого, важнейшим этапом подготовки к реализации требований нового бюджетного законодательства должна стать работа по принятию законов субъекта Российской Федерации по вопросам, отнесенным к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

При этом, нормативно-правовое регулирование данных вопросов законами субъектов Российской Федерации целесообразно осуществлять с учетом не только соответствующих норм федерального законодательства, но в ряде случаев подвергнув действовавшие расходные обязательства изменениям.

Учитывая очевидные преимущества использования адресных денежных выплат соответствующим категориям граждан перед предоставлением им льгот в натуральном выражении - по оплате жилья, коммунальных услуг, проезда на общественном транспорте и т.д., отдельные льготы можно установить по-другому. Так, перевод множества социальных гарантий отдельным категориям граждан в денежную форму на основе адресного заявительного характера получения льготы не только существенным образом облегчит планирование и исполнение соответствующих расходных обязательств, но и позволит существенно снизить объемы необоснованных и неэффективных затрат предприятий, оказывающих эти услуги гражданам, непрозрачных в системе натуральных льгот.

Ниже приведен пример возможной замены действующих положений Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" (выделено шрифтом).

"Лица, подвергшиеся политическим репрессиям … имеют право на:

…

б) внеочередное оказание медицинской помощи и снижение стоимости лекарств по рецепту врача на 50 процентов;

б) частичную компенсацию расходов на приобретение лекарств по рецепту врача в соответствии с перечнем, устанавливаемым уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации;

в) бесплатное обеспечение автомобилем класса ЗАЗ-968М при наличии медицинских показаний на мотоколяску, при отсутствии противопоказаний к вождению автомобиля;

в) получение кредита на льготных основаниях на приобретение автомобиля класса ЗАЗ-968 при наличии медицинских показаний на мотоколяску, при отсутствии противопоказаний к вождению автомобиля;

г) бесплатный проезд всеми видами городского пассажирского транспорта (кроме такси), а также автомобильным и водным транспортом общего пользования (кроме такси) в пределах административного района проживания;

д) бесплатный проезд на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения и в автобусах пригородных маршрутов;

е) бесплатный проезд (туда и обратно) один раз в год железнодорожным транспортом, а в районах, не имеющих железнодорожного сообщения, - водным, воздушным или междугородным автомобильным транспортом со скидкой 50 процентов стоимости проезда;

г-е) право на приобретение проездных билетов на льготных основаниях на проезд всеми видами городского пассажирского транспорта (кроме такси), а также автомобильным и водным транспортом общего пользования (кроме такси) в пределах административного района проживания, проезд на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения и в автобусах пригородных маршрутов в органах социальной защиты населения органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

ж) снижение (для реабилитированных лиц и совместно с ними проживающих членов их семей) размеров оплаты жилой площади и коммунальных услуг на 50 процентов в пределах норм, предусмотренных законодательством, а также стоимости топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению, проживающему в домах без центрального отопления;

ж) частичную компенсацию расходов на оплату жилой площади и коммунальных услуг, стоимости топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению, проживающему в домах без центрального отопления (для реабилитированных лиц и совместно с ними проживающих членов их семей) в пределах социальной нормы площади жилья и стандартов оплаты жилья и коммунальных услуг, устанавливаемых органами государственной власти субъекта Российской Федерации;

…

и) бесплатную установку телефона;

и) получения кредита на льготных основаниях на установку телефона;

…

л) внеочередной прием в дома - интернаты для престарелых и инвалидов, проживание в них на полном государственном обеспечении с выплатой не менее 25 процентов назначенной пенсии;

л) внеочередной прием в дома - интернаты для престарелых и инвалидов субъектов Российской Федерации, частичную компенсацию расходов на проживание в них с выплатой не менее 25 процентов назначенной пенсии;

м) бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов (за исключением протезов из драгоценных металлов), льготное обеспечение другими протезно-ортопедическими изделиями;

м) частичную компенсацию расходов на изготовление и ремонт зубных протезов (за исключением протезов из драгоценных металлов), льготное обеспечение другими протезно-ортопедическими изделиями".

Своевременное принятие надлежащих законов субъектов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к их полномочиям, должно способствовать построению максимально эффективной системы бюджетных обязательств.