Законодательная база Российской Федерации

ПРИКАЗ Минфина РФ от 27.08.2004 N 243 "О МЕТОДИЧЕСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЯХ СУБЪЕКТАМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЯМ ПО РЕГУЛИРОВАНИЮ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ"

В целях обеспечения своевременной подготовки органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к вступлению в действие Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" приказываю:

1. Утвердить Методические рекомендации субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений.

2. Департаменту межбюджетных отношений обеспечить предоставление Методических рекомендаций финансовым органам государственной власти субъектов Российской Федерации и давать разъяснения по вопросам использования Методических рекомендаций.

3. Департаменту межбюджетных отношений осуществлять оперативную подготовку изменений и дополнений в Методические рекомендации с учетом изменения законодательства Российской Федерации.

4. Контроль за исполнением настоящего Приказа возложить на директора Департамента межбюджетных отношений Силуанова А.Г.

Министр финансов
Российской Федерации
А.Л. КУДРИН

Настоящие Методические рекомендации разработаны во исполнение пп. 26 и 29 Плана действий на 2001 - 2003 годы по реализации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. N 584, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 августа 2001 г. N 1167-р (с изменениями, внесенными распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 августа 2002 г. N 1220-р).

Цель настоящих Методических рекомендаций - оказать содействие субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям в совершенствовании межбюджетных отношений с учетом новых требований налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации, в том числе Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Методические рекомендации подлежат уточнению по мере внесения изменений и дополнений в федеральное законодательство, а также обобщения практического опыта их применения.

Перечень вопросов местного значения для каждого из типов муниципальных образований (поселение, муниципальный район, городской округ) определен в статьях 14-18 Федерального закона от 6.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В нем подчеркивается, что вопросами местного значения является именно организация предоставления бюджетных услуг или само предоставление этих услуг. Таким образом, органы местного самоуправления несут ответственность не за финансирование тех или иных муниципальных учреждений, а за весь комплекс мероприятий, имеющий конечной целью предоставление бюджетных услуг и результаты предоставления бюджетных услуг. Соответственно, мерой эффективности деятельности органов местного самоуправления является качество предоставленных бюджетных услуг, а не своевременность и объемы бюджетного финансирования.

Перечень вопросов местного значения, приведенный в Федеральном законе от 6.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", определяет полномочия органов местного самоуправления каждого типа муниципальных образований.

Полномочия публичной власти, <1> исполнение которых влечет необходимость осуществления бюджетных расходов, являются правами и обязанностями по нормативно-правовому регулированию, финансовому обеспечению и исполнению (финансированию) расходных обязательств, связанных с выполнением функций государства и местного самоуправления.

<1> органов государственной власти (Российской Федерации или субъектов Российской Федерации) или органов местного самоуправления

Нормативное правовое регулирование расходных обязательств состоит в установлении законодательными и иными нормативными правовыми актами целей, общих принципов, объема, порядка и условий осуществления деятельности органов власти, требующей определенных бюджетных расходов. Нормативное правовое регулирование осуществляется в форме введения (определения общих целей, принципов и механизмов) и установления (определения объема, структуры, порядка исполнения) расходных обязательств.

Расходные обязательства муниципальных образований могут вводиться как федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (например, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями), так и органами местного самоуправления муниципальных образований (расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти, и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации), но устанавливаться могут исключительно органами местного самоуправления муниципальных образований.

Финансовое обеспечение расходных обязательств заключается в предоставлении бюджетных средств из состава собственных доходов <2>, которые будут либо направлены на непосредственное финансирование соответствующих расходов, либо переданы другим органам публичной власти в виде субвенций.

<2> в новой редакции Бюджетного кодекса собственные доходы - это налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и законодательством о налогах и сборах; неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством Российской Федерации; доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций и (или) региональных фондов компенсаций

Исполнение (финансирование) расходных обязательств состоит в предоставлении бюджетных средств подразделениям органов власти и бюджетным учреждениям, в заключении и оплате государственных или муниципальных контрактов, предоставлении трансфертов населению, субвенций и дотаций и т.д. за счет использования всех доходов бюджета.

Поскольку в случае собственных расходных обязательств финансовое обеспечение и исполнение закреплены за одним и тем же уровнем публичной власти, исполнение расходных обязательств производится за счет собственных доходов соответствующего уровня власти, то есть доходов без учета субвенций на исполнение передаваемых полномочий другого уровня власти.

Органы местного самоуправления могут быть наделены отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и (или) государственными полномочиями субъекта Российской Федерации.

Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями возникает, когда законодательные органы государственной власти Российской Федерации и (или) субъектов Российской Федерации принимают закон, исполнение которого непосредственно накладывает дополнительные финансовые обязательства на местные бюджеты. В качестве примера можно привести установление определенным категориям населения льгот по оплате жилья и коммунальных услуг.

Целесообразность принятия такого решения заключается в том, что исполнение (или организация исполнения) принятого нормативно-правового акта эффективнее на муниципальном уровне. Примером могут служить различные адресные выплаты населению, требующие детального учета и контроля на местном уровне.

В случае наделения органов местного самоуправления полномочиями субъекта Российской Федерации (делегированные полномочия) нормативно-правовое регулирование (в форме установления расходных обязательств) и финансовое обеспечение соответствующих расходных обязательств остается за органами государственной власти субъекта Российской Федерации, в то время как исполнение передается органам местного самоуправления.

Для исполнения переданных органам местного самоуправления государственных полномочий, органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны обеспечить предоставление местным бюджетам субвенций в объеме, установленном федеральным и (или) региональным законодательством. Для финансирования переданных (делегированных) на местный уровень полномочий в бюджете субъекта Российской Федерации предусматривается фонд компенсаций.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации может осуществляться только законом субъекта Российской Федерации. Согласно п.7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" положения законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год при условии, если законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

Согласно п. 6 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должен содержать:

1) Вид или наименования муниципальных образований, органы местного самоуправления которых наделяются соответствующими полномочиями. Иными словами, в законе должно быть указано, что полномочиями наделяются органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов или поселений и городских округов (но не два уровня вместе).

2) Перечень прав (использование собственных материальных и финансовых ресурсов для осуществления переданных полномочий и др.) и обязанностей (результаты исполнения переданных полномочий на уровне не ниже определенных требований) органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти (выделение субвенций на финансирование, контроль за исполнением и т.д.) при осуществлении соответствующих полномочий.

3) Способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий и распределения их между муниципальными образованиями.

4) Перечень или порядок определения перечня подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления передаваемых полномочий.

5) Порядок предоставления отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных полномочий (форма отчетности, а также периодичность и сроки ее представления).

6) Порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением переданных полномочий и наименование контрольных органов.

7) Условия и порядок прекращения исполнения органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Согласно п.2 ст. 26.3 Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны предоставлять субвенции местным бюджетам на исполнение следующих полномочий:

- реализация основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов по содержанию зданий и коммунальных расходов, отнесенных к полномочиям местного самоуправления);

- выплата гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии с устанавливаемыми органами государственной власти субъекта Российской Федерации стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг.

В соответствии с федеральными законами N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и N 123-ФЗ от 7 июля 2003 г. "О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений", к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов относится организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района.

Данное положение означает, что учреждения начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования находятся в муниципальной собственности <3>. Их количество и размеры, число занятых в них работников, размеры их оплаты труда (в части превышения уровня, установленного региональным законом), определяются представительными органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов самостоятельно. Расходы на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды производятся из местных бюджетов за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование общеобразовательных учреждений в части организации учебного процесса. Данные субвенции рассчитываются для каждого муниципального района (городского округа) исходя из численности учащихся, детей соответствующих возрастных категорий, других параметров, отражающих потребность в получении общеобразовательных услуг. Если исполнение (финансирование) местными органами власти полномочий по организации образовательного процесса будет осуществляться таким образом, что размер выделенной субвенции будет недостаточным, органы местного самоуправления не могут претендовать на увеличение субвенции.

<3> Согласно подпункту 3 п.1 статьи 85 Федерального закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы государственной власти субъектов Российской Федерации "до 1 января 2006 года обеспечивают безвозмездную передачу в муниципальную собственность находящегося на день вступления в силу настоящей главы (прим.то есть на день принятия настоящего закона) в собственности субъекта Российской Федерации имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения в соответствии с настоящим Федеральным законом".

При этом, распределение субвенций на указанные цели с использованием показателей, характеризующих потребность соответствующих категорий населения в получении общеобразовательных бюджетных услуг формирует устойчивую зависимость между спросом граждан и его удовлетворением за счет бюджетных средств.

И, напротив, в случае использования "сметного" способа распределения, когда объектом оценки расходов на предоставление субвенций на финансирование общеобразовательного процесса является школа, присутствующая на территории конкретного муниципалитета, результатом такого подхода, особенно в среднесрочной перспективе, будет, во-первых, консервация различий в обеспеченности населения отдельных муниципальных образований школами, а, во-вторых, создание устойчивого стимула для органов местного самоуправления по обеспечению деятельности именно бюджетных учреждений, а не предоставлению общеобразовательных услуг всем детям соответствующих возрастных категорий, формирует серьезные препятствия для оптимизации бюджетной сети.

Эти же обстоятельства должны приниматься во внимание и при распределении других субвенций, передаваемых муниципалитетам на финансирование государственных полномочий. Исполнение данных полномочий целесообразно делегировать органам местного самоуправления, что непосредственно указано в тексте закона.

Размер конкретной субвенции местному бюджету (далее - субвенции) в общем случае рассчитывается по следующей формуле:

S_i = Р * П_i * КРП_i,

где

S_i - объем субвенции для i-го муниципального образования;

Р - расчетных норматив расходов на исполнение делегированного государственного полномочия в расчете на одного потребителя бюджетных услуг в среднем по субъекту Российской Федерации, устанавливаемый органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (либо соответствующим федеральным законом);

П_i - количество потребителей соответствующих бюджетных услуг (численность соответствующей категории населения, объектов социальной сферы и т.д.) в i-м муниципальном образовании;

КРП_i - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го муниципального образования, отражающий объективные различия в стоимости предоставления данным муниципальным образованием соответствующих бюджетных услуг в расчете на одного потребителя.

Указанный коэффициент в общем виде определяется путем соотношения значения показателя, который отражает наиболее существенные факторы, влияющие на стоимость предоставления определенной бюджетной услуги в конкретном муниципалитете, с аналогичным показателем в целом по совокупности муниципалитетов (в среднем по субъекту Российской Федерации). Так, например, для расчета поправочного коэффициента расходных потребностей при распределении субвенций на общеобразовательный процесс, целесообразно использовать такие значения как стоимость набора товаров и услуг, входящих в состав прожиточного минимума (в конкретном муниципалитете, относимый к средней по региону стоимости минимального набора), поскольку именно этот показатель будет отражать различный уровень потребности в расходах на заработную плату учителей, составляющих большую часть затрат на учебный процесс. Можно применять и районные коэффициенты к заработной плате.

Исполнение делегированного полномочия органами местного самоуправления может быть связано с оказанием бюджетных услуг не одной, а нескольким категориям потребителей бюджетных услуг, которые объективно различаются в плане объема потребностей в подушевых бюджетных расходах. В этом случае органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязаны устанавливать различные нормативы расходов для разных категорий потребителей соответствующих бюджетных услуг.

Формула для расчета такого поправочного коэффициента может быть представлена в следующем виде:

КРП_i = K_i / K_r,

где

КРП_i - поправочный коэффициент для i-го муниципального образования;

K_i - стоимость одинакового объема товаров и услуг, сопоставимого по структуре с передаваемыми полномочиями, в i-ом муниципальном образовании;

K_r - стоимость одинакового объема товаров и услуг, сопоставимого по структуре с передаваемыми полномочиями, в среднем по субъекту Российской Федерации (по всем муниципальным образованиям).

В случае сложного по экономической и функциональной структуре характера расходов на реализацию передаваемых органам местного самоуправления полномочий можно применять сразу несколько поправочных коэффициентов. При этом, если соответствующие данным коэффициентам затраты имеют различный удельный вес в общем составе расходов, целесообразно использовать для различных коэффициентов соответствующие удельные веса.

Так, например, если в составе расходов на передаваемые субвенции на финансирование общеобразовательного учебного процесса заработная плата с начислениями занимает 80%, а прочие расходы (расходы на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды) - 20%, то может использоваться следующая формульная запись:

КРП_i = 0,8 * Z_i / Z_r + 0,2 * P_i/ P_r,

где

КРП_i - поправочный коэффициент для i-го муниципального образования для оценки различий в потребности осуществления расходов на общеобразовательный учебный процесс;

0,8 - доля расходов на заработную плату с начислениями в общем объеме расходов на общеобразовательный учебный процесс в среднем по субъекту Российской Федерации;

Z_i - стоимость минимального набора товаров и услуг, отражающего потребность в заработной плате (районный муниципальный коэффициент к заработной плате), в i-ом муниципальном образовании;

Z_r - стоимость минимального набора товаров и услуг, отражающего потребность в заработной плате (районный муниципальный коэффициент к заработной плате), в среднем в субъекте Российской Федерации (во всех муниципальных образованиях);

0,2 - доля расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды в общем объеме расходов на общеобразовательный учебный процесс в среднем по субъекту Российской Федерации;

P_i - средний уровень цен на соответствующие категории товаров в i-ом муниципальном образовании;

P_r - средний уровень цен на соответствующие категории товаров в среднем по субъектов Российской Федерации (во всех муниципальных образованиях).

Количество поправочных коэффициентов, применяемых для расчета должно определяться так, чтобы их использование не приводило к чрезмерному усложнению расчетов. Используемое значительное число поправочных коэффициентов, не оказывающих существенного влияния на результат, не только не приводит к достижению поставленной цели - объективной оценки дифференциации затрат по муниципальным образованиям, но и снижает проверяемость и объективность распределения, вносит неоправданные с финансово-экономической точки зрения искажения. Исходя из этого, общим правилом для определения соответствующих поправочных коэффициентов должно является минимизация используемых для их определения показателей и формул.

К числу полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения также относится "социальная поддержка и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи".

Перечисленные полномочия по решению вопросов социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан на момент принятия Федерального закона от 04.07.2003 N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" регулировались федеральным законодательством. Начиная с 1 января 2005 г. нормативно-правовое регулирование и финансовое обеспечение решения данных вопросов должно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае, если к этому сроку не будут приняты соответствующие региональные законы, органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны будут осуществлять финансовое обеспечение и исполнение данных полномочий в соответствии с действующим на этот момент федеральным законодательством (см. абзац 2 ст. 3 Федерального закона N 95-ФЗ от 04.07.2003 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Исходя из этого, важнейшим этапом подготовки к реализации требований нового бюджетного законодательства должна стать работа по принятию законов субъекта Российской Федерации по вопросам, отнесенным к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

При этом, нормативно-правовое регулирование данных вопросов законами субъектов Российской Федерации целесообразно осуществлять с учетом не только соответствующих норм федерального законодательства, но в ряде случаев подвергнув действовавшие расходные обязательства изменениям.

Учитывая очевидные преимущества использования адресных денежных выплат соответствующим категориям граждан перед предоставлением им льгот в натуральном выражении - по оплате жилья, коммунальных услуг, проезда на общественном транспорте и т.д., отдельные льготы можно установить по-другому. Так, перевод множества социальных гарантий отдельным категориям граждан в денежную форму на основе адресного заявительного характера получения льготы не только существенным образом облегчит планирование и исполнение соответствующих расходных обязательств, но и позволит существенно снизить объемы необоснованных и неэффективных затрат предприятий, оказывающих эти услуги гражданам, непрозрачных в системе натуральных льгот.

Ниже приведен пример возможной замены действующих положений Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" (выделено шрифтом).

"Лица, подвергшиеся политическим репрессиям … имеют право на:

…

б) внеочередное оказание медицинской помощи и снижение стоимости лекарств по рецепту врача на 50 процентов;

б) частичную компенсацию расходов на приобретение лекарств по рецепту врача в соответствии с перечнем, устанавливаемым уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации;

в) бесплатное обеспечение автомобилем класса ЗАЗ-968М при наличии медицинских показаний на мотоколяску, при отсутствии противопоказаний к вождению автомобиля;

в) получение кредита на льготных основаниях на приобретение автомобиля класса ЗАЗ-968 при наличии медицинских показаний на мотоколяску, при отсутствии противопоказаний к вождению автомобиля;

г) бесплатный проезд всеми видами городского пассажирского транспорта (кроме такси), а также автомобильным и водным транспортом общего пользования (кроме такси) в пределах административного района проживания;

д) бесплатный проезд на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения и в автобусах пригородных маршрутов;

е) бесплатный проезд (туда и обратно) один раз в год железнодорожным транспортом, а в районах, не имеющих железнодорожного сообщения, - водным, воздушным или междугородным автомобильным транспортом со скидкой 50 процентов стоимости проезда;

г-е) право на приобретение проездных билетов на льготных основаниях на проезд всеми видами городского пассажирского транспорта (кроме такси), а также автомобильным и водным транспортом общего пользования (кроме такси) в пределах административного района проживания, проезд на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения и в автобусах пригородных маршрутов в органах социальной защиты населения органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

ж) снижение (для реабилитированных лиц и совместно с ними проживающих членов их семей) размеров оплаты жилой площади и коммунальных услуг на 50 процентов в пределах норм, предусмотренных законодательством, а также стоимости топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению, проживающему в домах без центрального отопления;

ж) частичную компенсацию расходов на оплату жилой площади и коммунальных услуг, стоимости топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению, проживающему в домах без центрального отопления (для реабилитированных лиц и совместно с ними проживающих членов их семей) в пределах социальной нормы площади жилья и стандартов оплаты жилья и коммунальных услуг, устанавливаемых органами государственной власти субъекта Российской Федерации;

…

и) бесплатную установку телефона;

и) получения кредита на льготных основаниях на установку телефона;

…

л) внеочередной прием в дома - интернаты для престарелых и инвалидов, проживание в них на полном государственном обеспечении с выплатой не менее 25 процентов назначенной пенсии;

л) внеочередной прием в дома - интернаты для престарелых и инвалидов субъектов Российской Федерации, частичную компенсацию расходов на проживание в них с выплатой не менее 25 процентов назначенной пенсии;

м) бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов (за исключением протезов из драгоценных металлов), льготное обеспечение другими протезно-ортопедическими изделиями;

м) частичную компенсацию расходов на изготовление и ремонт зубных протезов (за исключением протезов из драгоценных металлов), льготное обеспечение другими протезно-ортопедическими изделиями".

Своевременное принятие надлежащих законов субъектов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к их полномочиям, должно способствовать построению максимально эффективной системы бюджетных обязательств.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обязаны вести реестр расходных обязательств, представляющий собой перечень нормативных правовых актов и заключенных органами государственной власти (органами местного самоуправления) договоров и соглашений (отдельных статей, пунктов, подпунктов, абзацев), предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соответствующих бюджетов.

Реестр расходных обязательств отражает сферу ответственности органа публичной власти и служит основой для финансовой оценки разграничения полномочий между уровнями публичной власти в Российской Федерации.

По категориям расходных обязательств реестр расходных обязательств субъекта Российской Федерации должен включать:

расходные обязательства, по которым все расходные полномочия осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации;

расходные обязательства, введение которых осуществляются федеральными органами государственной власти, установление, финансовое обеспечение и исполнение - органами государственной власти субъекта Российской Федерации;

расходные обязательства, введение, установление и финансовое обеспечение которых осуществляются федеральными органами государственной власти, исполнение - органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

расходные обязательства, введение, установление и финансовое обеспечение которых осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации, исполнение - органами местного самоуправления.

расходные обязательства, введение которых осуществляется федеральными органами государственной власти, установление и финансовое обеспечение - органами государственной власти субъекта Российской Федерации, исполнение - органами местного самоуправления.

В части расходных обязательств, введение, установление и финансовое обеспечение которых осуществляются федеральными органами государственной власти, а исполнение - органами государственной власти субъекта Российской Федерации, реестр расходных обязательств субъекта Российской Федерации должен соответствовать федеральному реестру расходных обязательств.

По категориям расходных обязательств реестр расходных обязательств муниципального образования должен включать:

расходные обязательства, по которым все расходные полномочия осуществляются органами местного самоуправления муниципального образования;

расходные обязательства, введение которых осуществляются федеральными и региональными органами государственной власти, установление, финансовое обеспечение и исполнение - органами местного самоуправления муниципального образования;

расходные обязательства, введение, установление и финансовое обеспечение которых осуществляются федеральными и региональными органами государственной власти, исполнение - органами местного самоуправления муниципального образования;

В части расходных обязательств, введение, установление и финансовое обеспечение которых осуществляются федеральными (региональными) органами государственной власти, а исполнение - органами местного самоуправления, реестр расходных обязательств муниципального образования должен соответствовать федеральному (региональному) реестру расходных обязательств.

Примерная структура реестра расходных обязательств содержит следующие разделы:

1. Код субъекта Российской Федерации.

2. Код муниципального образования (для реестров муниципальных образований).

3. Код расходного обязательства, установленный законодательством субъекта Российской Федерации.

4. Вид расходного обязательства в разрезе функциональной и экономической классификации.

5. Содержание расходного обязательства, раскрывающее конкретное направление использования бюджетных средств.

6. Нормативное правовое регулирование расходного обязательства. В этом разделе указывается, какой уровень публичной власти и каким документом (реквизиты документа, статья пункт, абзац), вводит и устанавливает расходное обязательство.

Под введением расходных обязательств понимается определение функций и задач органов публичной власти, требующих осуществления бюджетных расходов, а также общих принципов финансового обеспечения и исполнения расходных обязательств.

Под установлением расходных обязательств понимается определение целей, направлений, объема, структуры, размеров бюджетных расходов, необходимых для выполнения функций и задач органов публичной власти; установление различных нормативов; определение мероприятий, программ и проектов, категорий получателей бюджетных средств, связанных с выполнением органами публичной власти соответствующих задач и функций, а также конкретного порядка финансового обеспечения и исполнения установленных расходных обязательств.

7. Финансовое обеспечение. Указывается, какой уровень публичной власти и на основании какого документа (реквизиты документа, статья пункт, абзац) при составлении и утверждении соответствующих бюджетов предусматривает бюджетные средства, необходимые для исполнения расходных обязательств, либо субвенции бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации на исполнение соответствующих расходных обязательств.

8. Расходование средств. Указывается, какой уровень публичной власти и на основании какого документа (реквизиты документа, статья пункт, абзац) осуществляет предоставление бюджетных средств на исполнение расходного обязательства.

Примерные реестры расходных обязательств органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципального района и поселения приведены в приложении 1.

Реестр расходных обязательств муниципального образования представляется органом местного самоуправления в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Субъект Российской Федерации составляет свод реестров муниципальных образований.

Оценка расходов бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов муниципальных районов, городских округов и поселений, реализация которых должна осуществляться за счет собственных средств, в условиях нового бюджетного законодательства должна предшествовать принятию решений о дополнительном распределении доходов по соответствующим уровням бюджетной системы, помимо закрепленных Бюджетным кодексом Российской Федерации, а также является базой для определения параметров распределения финансовой помощи.

В самом общем виде оценка может быть произведена двумя способами: оценка изменений расходных обязательств на основе фактических данных об исполнении региональных и местных бюджетов и оценка потребности каждого уровня бюджетной системы в реализации собственных полномочий.

При подготовке финансово-экономического обоснования к проекту федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений", принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении 18.11.2003 г., Министерством финансов Российской Федерации был использован первый способ, исходя из достоверности исходных данных для проводимых расчетов.

Для реализации этого метода необходимо сначала привести отчетные данные об исполнении бюджетов за последний или несколько последних отчетных периодов к планируемому году, то есть проиндексировать соответствующие статьи экономической и функциональной классификации, так как отдельные составляющие бюджетных расходов могут расти более высокими темпами, чем другие - в первую очередь это относится к заработной плате.

После этого необходимо выделить в составе расходов каждого уровня бюджетной системы те категории обязательств, полномочия по которым передаются от одного уровня публичной власти другому.

Например, для оценки изменения расходов между региональным и местными бюджетами по финансированию субсидий населению по оплате жилья и коммунальных услуг, необходимо вычесть объем этих расходов из расходов местного уровня и прибавить их к региональным обязательства. По расходам на дошкольное образование, соответственно, наоборот.

Для получения расходов, передаваемых с федерального уровня, ввиду отсутствия этой информации в необходимом территориальном разрезе, целесообразно использовать экспертную оценку.

Применение второго способа оценки расходных обязательств бюджетов субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, городских округов и поселений позволяет учесть уровень исполнения действующих до 2005 года обязательств, например, с помощью учета кредиторской задолженности. В то же время данный способ требует применения множества допущений и прогнозов, что снижает достоверность получаемого результата.

Результат такой оценки при использовании первого способа (на основе фактических данных об исполнении бюджетов) может быть продемонстрирован на примере нижеследующей таблицы (заполняется в стоимостном выражении).

Для получения окончательного результата оценки расходных обязательств органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, обеспечиваемых за счет собственных средств, может использоваться следующая таблица.

<4> В целях данных расчетов расходные обязательства городских округов распределяются между поселенческим и районным уровнями

Разграничение доходов должно обеспечивать предсказуемость и стабильность налоговых доходов каждого уровня бюджетной системы, способствовать росту заинтересованности органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в экономическом развитии соответствующих территорий, формировании благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, а также предоставлять широкие возможности для проведения долгосрочной экономической и бюджетной политики, применению средне и долгосрочного бюджетного планирования.

Разграничение налоговых и других доходных источников между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления различных типов должно базироваться на следующих принципах и правилах:

1. Распределение финансовых средств между бюджетами субъекта Российской Федерации, а также поселений, муниципальных районов и городских округов, должно максимально соответствовать распределению между ними расходных обязательств.

2. В целях формирования стимулов для органов местного самоуправления по интенсификации социально-экономического развития территории, повышения сбора доходов бюджетов, предпочтительно передать больше финансовых ресурсов в виде отчислений от налогов, а не финансовой помощи, для обеспечения исполнения полномочий органов местного самоуправления.

3. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно принимают решения по установлению дополнительных нормативов отчислений по налогам в бюджеты муниципальных районов и поселений сверх закрепленных Бюджетным и Налоговым кодексами Российской Федерации.

4. Органы местного самоуправления муниципальных районов самостоятельно принимают решения по установлению дополнительных нормативов отчислений по налогам в бюджеты поселений сверх закрепленных Бюджетным и Налоговым кодексами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации;

5. В случае передачи налоговых доходов в соответствующие местные бюджеты, нормативы (за исключением дополнительных нормативов по налогу на доходы физических лиц) должны устанавливаться, соответственно, законом субъекта Российской Федерации и решением органа местного самоуправления муниципального района, не имеющим ограничения срока действия.

6. Нормативы отчисления налоговых доходов в соответствующие местные бюджеты, закрепленные на бессрочной основе, должны быть едиными для всех муниципалитетов, относящихся к одному типу.

7. Доходы муниципальных образований по дополнительным (дифференцированным) нормативам по налогу на доходы физических лиц должны распределяться между местными бюджетами в рамках формализованных методик распределения региональных и районных фондов финансовой поддержки муниципальных образований.

8. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации вменяется в обязанность передать местным бюджетам по единым и (или) дополнительным (дифференцированным) нормативам отчислений не менее 10 % налоговых доходов от налога на доходы физических лиц, подлежащих зачислению в соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации. Передать 10 % от этого налога органы государственной власти субъекта Российской Федерации могут следующим образом:

- закрепив за бюджетами поселений (включая городские округа), а также муниципальных районов (городских округов), единые (для каждой из упомянутых групп муниципальных образований) нормативы отчислений на бессрочной основе;

- закрепив за бюджетами муниципальных образований дополнительные (дифференцированные) нормативы отчислений в качестве замещения и/или дополнения трансферта из регионального фонда финансовой поддержки поселений и регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации, источниками формирования доходов местных бюджетов могут являться:

1. Собственные доходы.

2. Субвенции, предоставляемые на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (субвенции на осуществление полномочий органов местного самоуправления муниципальных районов, передаваемые поселениям).

К собственным доходам местных бюджетов относятся:

1. Налоговые доходы, подлежащие зачислению в бюджеты муниципальных образований в соответствии с федеральным законодательством (Бюджетным и Налоговым кодексами Российской Федерации).

2. Налоговые доходы, подлежащие зачислению в бюджеты муниципальных образований в соответствии с законами субъекта Российской Федерации и решениями представительных органов местного самоуправления муниципальных районов (для поселений).

3. Доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций из Федерального или регионального фондов компенсаций (финансовая помощь).

4. Неналоговые доходы, подлежащие зачислению в бюджеты муниципальных образований в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Исходя из целесообразности обеспечения собственных полномочий органов местного самоуправления, в первую очередь за счет налоговых доходов, создающих предпосылки для заинтересованности муниципальных администраций в повышении этих доходов, передача налоговых доходов в виде дифференцированных нормативов и финансовой помощи является дополнительным инструментом бюджетного регулирования.

Вместе с тем, следует учесть, что передаваемые местным бюджетам налоговые доходы, как правило, не могут обеспечить равномерное распределение финансовых ресурсов по муниципалитетам, гарантировать определенный объем доходов муниципалитетам с низким уровнем социально-экономического развития. Эта задача должна решаться с помощью передачи налога на доходы физических лиц по дифференцированным нормативам и финансовой помощи из соответствующих фондов финансовой поддержки муниципальных образований.

Помимо требования передачи местным бюджетам дополнительно 10 % налога на доходы физических лиц, новая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации не налагает иных ограничений на размеры дополнительно передаваемых отчислений налогов в местные бюджеты. Субъект Российской Федерации самостоятельно принимает решение о том, какую часть этих дополнительных средств он передает в виде налоговых отчислений, а какую - в виде финансовой помощью из регионального фонда финансовой поддержки поселений и регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Таким образом, конкретный объем (доля) средств, передаваемых местным бюджетам в виде налоговых отчислений, должен зависеть, помимо стратегического выбора органов государственной власти субъектов Российской Федерации между максимальным выравниванием бюджетной обеспеченности муниципалитетов и поддержанием максимальной заинтересованности органов местного самоуправления в развитии налоговой базы, от равномерности распределения налоговой базы по муниципалитетам. В тех субъектах Российской Федерации, где налоговая база распределена между муниципалитетами относительно равномерно, рекомендуется закреплять за муниципальными образованиями как можно больше налоговых доходов в виде единых нормативов дополнительных отчислений от федеральных и региональных налогов. Эта мера обеспечит муниципальным образованиям большую самостоятельность в вопросах регулирования собственной бюджетной обеспеченности и определенность в долгосрочном планировании доходов. В тех субъектах, где налоговая база распределена между муниципальными образованиями неравномерно, целесообразнее перераспределять больше средств из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований.

Критерии выбора того или иного механизма передачи финансовых средств для органов местного самоуправления муниципальных районов в данном случае те же, что и на региональном уровне.

Как показывает практика, в наибольшей мере соответствующими рекомендуемым принципам закрепления налоговых доходов, и, следовательно, наиболее подходящими для дополнительного закрепления за бюджетами муниципальных образований, являются:

1. налог на доходы физических лиц;

2. единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности;

Они достаточно равномерны и в большей степени, нежели остальные налоги, отражают уровень благосостояния граждан. Дополнительное закрепление единых нормативов отчислений именно от этих налогов за бюджетами муниципальных образований будет способствовать повышению информированности и заинтересованности населения, проживающего на его территории в улучшении деятельности муниципальных органов управления, в виду того, что оно (население) фактически оплачивает как содержание органов местного самоуправления, призванных организовать предоставление населению бюджетных услуг, так и сами бюджетные услуги. Как следствие, граждане будут проявлять больший интерес к тому, как тратятся их деньги, что является необходимой предпосылкой для создания реального самоуправления.

В несколько меньшей степени, в зависимости от специфики субъекта Российской Федерации, указанным требованиям могут удовлетворять следующие налоги:

1. единый сельскохозяйственный налог;

2. единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения;

3. налог на имущество организаций.

Равномерность распределения базы налогообложения единого сельскохозяйственного налога зависит как от территориального состава муниципальных образований и различий в кадастровой стоимости участков сельскохозяйственных земель, находящихся в границах муниципальных образований. Принимая во внимание, как правило, низкий уровень бюджетной обеспеченности сельских поселений, передача этого налога муниципалитетам может оказать и существенный выравнивающий эффект.

Вместе с тем, учитывая, что решение по изменению налоговой ставки для отдельных категорий налогоплательщиков находится в компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, необходимо принять меры по максимальной стабилизации ставок в целях повышения определенности органов местного самоуправления в объеме будущих налоговых поступлений.

В отношении единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, можно отметить, что по своим характеристикам он во многом близок к единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности, но его база налогообложения, как правило, менее равномерно распределена по муниципальным образованиям.

Равномерность распределения базы налогообложения налога на имущество организаций по муниципальным образованиям значительно уступает равномерности базы подоходного налога и налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности и сопоставима с равномерностью размещения базы налога на прибыль организаций. Но, в отличие от последнего, она имеет весьма низкую мобильность, что удовлетворяет одному из основных доводов в пользу передачи его на местный уровень. При этом, в случае передачи налога на местный уровень, необходимо, как и для единого сельскохозяйственного налога соблюдать ограничения по изменению ставок и состава налоговой базы для отдельных налогоплательщиков на региональном уровне.

Все остальные налоги и сборы, поступающие в бюджет субъекта Российской Федерации или бюджеты муниципальных районов, в меньшей степени подходят для дополнительного закрепления за бюджетами муниципальных образований, хотя новая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает такую возможность по отношению ко всем налогам, подлежащим зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальных районов.

Межбюджетное регулирование на региональном уровне служит цели обеспечения бюджетов муниципальных образований средствами для исполнения возложенных на них полномочий. Основными инструментами межбюджетного регулирования являются:

1. Установление нормативов отчислений в местные бюджеты от налогов, подлежащих зачислению в вышестоящий бюджет (бюджет субъекта Российской Федерации или муниципального района).

2. Дотации местным бюджетам на выравнивание их бюджетной обеспеченности через фонды финансовой поддержки и другая финансовая помощь.

3. Перечисления из местных бюджетов в вышестоящие бюджеты ("отрицательные трансферты" из бюджетов наиболее обеспеченных бюджетными доходами муниципальных образований).

Эти инструменты позволяют органам власти субъекта Российской Федерации обеспечить местные бюджеты собственными доходами. Перед ними стоит задача выбора, в какой пропорции разделить основные средства межбюджетного регулирования между этими каналами передачи средств в местные бюджеты. Этот выбор рекомендуется производить один раз на длительный срок.

Исходя из требований новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации (статья 58),единые нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты не могут устанавливаться законом, имеющим ограниченный срок действия (в частности законом о бюджете). Преимущества закрепления нормативов отчислений на длительный срок заключаются в том числе в создании возможности для местных органов власти самостоятельно прогнозировать собственные доходы на длительный период и, как следствие, осуществлять долгосрочные программы развития, и повышении стимулов у муниципальных образований к увеличению собираемости налогов и развитию имеющейся на их территории налоговой базы.

Однако данный инструмент имеет определенные ограничения: неравномерность размещения налоговой базы по территории субъекта Российской Федерации может привести к существенным различиям бюджетной обеспеченности различных муниципальных образований в результате закрепления единых нормативов.

В случае использования нецелевой финансовой помощи для обеспечения муниципалитетов собственными доходами, можно обеспечить более равномерное распределение средств между местными бюджетами, однако при этом может снизиться заинтересованность местных органов власти в повышении собираемости налогов и развитии собственной налоговой базы.

Предоставление финансовых средств муниципальным образованиям в виде субсидий, в свою очередь, позволяет органам государственной власти субъекта Российской Федерации в значительной степени влиять на бюджетную политику органов местного самоуправления в соответствии с приоритетами, установленными на региональном уровне.

Таким образом, выбор пропорции между объемом средств, передаваемых местным бюджетам в форме отчислений от налогов, дотаций и субсидий, должен заключаться в выборе соотношения приоритетов: стимулирования муниципальных органов власти к развитию налоговой базы и равномерностью распределения финансовых ресурсов.

Данный выбор необходимо сделать также и органам местного самоуправления муниципальных районов в отношении находящихся на их территории поселений, поскольку районы также обладают правом использования этих инструментов. Однако следует учесть, что поселения, помимо финансовой помощи из районных бюджетов, могут получать также финансовую помощь из регионального бюджета, причем ее объем будет определяться ежегодно, в то время как нормативы отчислений в бюджеты поселений должны быть установлены решением представительного органа муниципального района, которое должно иметь неограниченный срок действия. Поэтому условия выбора, стоящего перед органами местного самоуправления муниципальных районов в год принятия единых нормативов отчислений от налогов в бюджеты поселений могут несколько измениться в последующие годы. В связи с этим у районов с большей вероятностью, чем у региональных органов власти, могут возникнуть основания для пересмотра нормативов отчислений в бюджеты поселений.

Четвертый инструмент межбюджетного регулирования - "отрицательные трансферты" - позволяет увеличить соотношение единые нормы отчислений - финансовая помощь в сторону использования первых. С помощью "отрицательных трансфертов" установление более высоких нормативов отчислений в местные бюджеты, приводящее к существенному увеличению бюджетной обеспеченности у отдельных муниципалитетов, может быть компенсировано перераспределением части возникающих у них излишков средств в менее обеспеченные местные бюджеты. При этом стимулирующая роль более высоких нормативов полностью сохраняется как у муниципалитетов, которые не перечисляют "отрицательные трансферты", так и у муниципальных образований, подпадающих под критерий взимания "отрицательного трансферта", поскольку изъятой окажется лишь некоторая доля (не более 50%, см. раздел 2.3 ниже) от суммы превышения их доходов двукратного среднего уровня.

Средства на исполнение делегированных полномочий не имеют отношения к собственным доходов и сбалансированности местных бюджетов и предназначены для финансового обеспечения полномочий того уровня власти, который передает эти средства. Распределение этих средств должно полностью определяться наличием в муниципалитетах потребителей соответствующих бюджетных услуг и, в случае необходимости, стоимостными удорожающими (удешевляющими) факторами.

В нижеследующих разделах настоящей главы рассматриваются вопросы реализации требований, заложенных в новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации в отношении установленных в нем форм межбюджетных трансфертов:

1. Средства, предоставляемые местным бюджетам на выравнивание их бюджетной обеспеченности через фонды финансовой поддержки:

- Дотации из региональных фондов финансовой поддержки поселений (далее- региональный ФФПП);

- Дотации из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (далее - региональный ФФПР);

- Дотации из районного фонда финансовой поддержки поселений (далее - районный ФФПП);

2. "Отрицательные трансферты" из бюджетов наиболее обеспеченных бюджетными доходами муниципальных образований:

- Субвенции, перечисляемые в региональные ФФПП и региональные ФФПР

3. Субвенции, перечисляемые из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на выполнение межмуниципальных функций

- Средства, предоставляемые местным бюджетам на исполнение делегированных полномочий через фонды компенсаций

Кроме того, новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации установлена возможность создания фонда муниципального развития в целях передачи местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры муниципального значения, а также регионального фонда софинансирования социальных расходов в целях передачи средств в целях поддержки финансового обеспечения приоритетных социально значимых расходов местных бюджетов. Аналогичная возможность существует и в отношении муниципальных районов. Кодексом также допускается возможность использования и иных форм финансовой поддержки муниципалитетов, в том числе - бюджетных кредитов.

Распределение средств через любой из фондов должно осуществляться по единой методике и/или исходя из единых для всех муниципальных образований данного типа критериев и условий, установленных законом субъекта Российской Федерации (решением муниципального района).

Региональные фонды финансовой поддержки поселений, региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и районные фонды финансовой поддержки поселений - предназначены для предоставления нецелевой финансовой помощи (дотаций), вопросы использования которой находятся в компетенции получателя средств. Распределение средств через эти фонды преследует цель обеспечения соответствующих местных бюджетов финансовыми ресурсами для решения вопросов, находящихся в компетенции органов местного самоуправления соответствующих уровней бюджетной системы.

В новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплена возможность делегирования муниципальным районам полномочий по предоставлению дотаций поселениям за счет средств регионального бюджета. Средства на исполнение указанных делегированных полномочий должны предоставляться районным бюджетам из регионального фонда компенсаций.

Использование такой возможности может оказаться удобным в субъектах Российской Федерации с большим числом поселений. В этом случае вместо того, чтобы напрямую формировать финансовые взаимоотношения с органами местного самоуправления нескольких сотен поселений (и городских округов), органы государственной власти субъекта Российской Федерации могут ограничиться взаимодействием с гораздо меньшим количеством органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

Кроме того, данный вариант позволяет исключить возможное возникновение диспропорций в выравнивании бюджетных обеспеченности поселений, которые могут возникнуть при выравнивании бюджетной обеспеченности поселений непосредственно одновременно с регионального уровня и уровня муниципальных районов.

В разделах 2.3, 2.4 и 2.5 приводятся рекомендации по методологии определения объемов и распределения средств фондов финансовой поддержки.

Новым видом межбюджетных трансфертов, предусмотренным в Бюджетном кодексе Российской Федерации, являются субвенции, перечисляемые из местных бюджетов в бюджет субъекта Российской Федерации - "отрицательные трансферты". "Отрицательные трансферты" могут взиматься с наиболее высоко обеспеченных муниципальных образований с целью перераспределения этих средств другим, малообеспеченным муниципалитетам. "Отрицательные трансферты", выплаченные из бюджетов поселений, зачисляются в региональный ФФПП. "Отрицательные трансферты", выплаченные из бюджетов муниципальных районов (городских округов), зачисляются в региональный ФФПР.

Перечисление такой субвенции из бюджета поселения или муниципального района (городского округа) в бюджет субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено в случае, если расчетные налоговые доходы местных бюджетов соответствующего типа в два раза и более превышают средний по всем муниципальным образованиям (того же типа) уровень в расчете на одного жителя. При этом изъятию в виде "отрицательного трансферта" подлежит не более 50% от объема превышения двукратного уровня расчетных налоговых доходов среднего по субъекту Российской Федерации уровня.

Порядок расчета "отрицательного трансферта" должен быть установлен законом субъекта Российской Федерации.

Важно отметить, что в высокодотационных регионах, несмотря на то, что разброс бюджетной обеспеченности налоговыми доходами муниципалитетов может быть существенным, вполне вероятно, что ни один из них не может покрывать свои расходные потребности за счет местных и закрепленных налогов. В этом случае, хотя самые высокообеспеченные (по налоговым доходам) муниципалитеты и в значительной мере более обеспечены налоговыми доходами, их объем не достаточен для выполнения собственных полномочий, что делает нецелесообразным использование "отрицательных трансфертов", поскольку эти муниципалитеты все равно будут нуждаться в финансовой помощи.

При применении "отрицательного трансферта" нужно учитывать снижение доходов муниципалитетов, подвергшихся изъятию, с тем, чтобы их бюджетная обеспеченность не оказалась ниже, чем у прочих муниципальных образований после распределения средств финансовой помощи. Дотации из фонда финансовой поддержки должны получать те муниципальные образования, которые не перечисляют "отрицательных трансфертов" из своих бюджетов.

Если муниципальное образование не исполняет обязательство по перечислению указанной субвенции, органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право снизить для такого муниципалитета нормативы отчислений от федеральных и (или) региональных налогов, а также централизовать часть поступлений от местных налогов в бюджет субъекта Российской Федерации в пределах расчетной субвенции (более подробно см. раздел 2.3).

Фонды финансовой поддержки муниципальных образований создаются с целью обеспечения муниципальных образований финансовыми ресурсами для обеспечения полномочий органов местного самоуправления. Эта задача решается путем сокращения отставания уровня бюджетной обеспеченности муниципалитетов с низким уровнем бюджетной обеспеченности от уровня, достаточного для выполнения муниципальных полномочий. Для разных фондов расчет бюджетной обеспеченности потенциальных реципиентов финансовой помощи и процедура выравнивания будет различной. В настоящем разделе приведены общие принципы расчета бюджетной обеспеченности муниципальных образований и возможные варианты ее выравнивания.

Объектом бюджетного выравнивания является бюджетная обеспеченность муниципальных образований. Бюджетная обеспеченность (налоговыми доходами) определяется как отношение расчетных налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены муниципальным образованием исходя из уровня его развития и структуры экономики (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по муниципальным образованиям того же типа с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете одного жителя.

Расчетные налоговые доходы - налоговый потенциал - является оценкой доходов, которые могут быть собраны в бюджет муниципального образования из налоговых источников, закрепленных за бюджетом муниципального образования. При расчете этой величины следует использовать показатели, объективно характеризующие возможности получать налоговые доходы с налоговой базы, закрепленной за муниципальным образованием, а не данные о фактических доходах за отчетный период. Данное требование имеет исключение в течение переходного периода, когда часть средств отдельных фондов финансовой поддержки может распределяться с использованием показателей фактических и прогнозируемых доходов отдельных муниципалитетов (см. раздел 2.2.4).

Использование данных о фактических доходах при расчете бюджетной обеспеченности приводит к снижению стимулов у муниципальных образований по мобилизации доходов, поскольку уменьшение доходов от налоговых источников будет компенсировано (при учете их в расчетных налоговых доходах) увеличением финансовой помощи в предстоящем году. И наоборот, увеличение фактически полученных налоговых доходов местного бюджета приведет к адекватному снижению объема финансовой поддержки, то есть, в конечном итоге, к отсутствию прироста собственных доходов.

Расчет налогового потенциала может производиться на основе оценки налоговой базы в разрезе муниципальных образований соответствующих типов по агрегированному показателю (аналогичному валовому внутреннему продукту, объему промышленного производства и товарооборота), либо с использованием налоговой базы по видам налогов.

В случае использования агрегированного показателя, отражающего общий уровень развития экономики муниципального образования (т.е. налогового потенциала), расчет оценки налогового потенциала производится по аналогии с методологией распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. То есть, оценка ведется на основе соотношения объемов добавленной стоимости (промышленного производства, фонда оплаты труда) с прогнозируемым поступлением налогов с единицы добавленной стоимости (промышленного производства, фонда оплаты труда). При необходимости возможно применение поправочных коэффициентов на отраслевую структуру экономики муниципалитета, отражающих различия в уровне налоговых доходов, закрепленных за муниципалитетами, поступающих с равного объема добавленной стоимости (промышленного производства, фонда оплаты труда) в различных отраслях экономики. Важно отметить, что применение поправочных коэффициентов будет необходимо в случае принятия решения о передаче в муниципальные бюджеты косвенных налогов (например, акцизов на алкоголь) и ресурсных платежей, распределенных неравномерно относительно используемых агрегированных показателей, не коррелирующих напрямую с добавленной стоимостью, промышленным производством, фондом оплаты труда.

Расчет налогового потенциала в этом случае будет производиться по следующей формуле:

НП_i = ПД * НБ_i * К_i/ НБ,

где

НП_i - объем налогового потенциала i-го муниципального образования i;

НБ_i - объем добавленной стоимости (промышленного производства, фонда оплаты труда) в i-м муниципальном образовании;

ПД - суммарный по субъекту Российской Федерации прогноз поступлений налоговых доходов в бюджеты всех муниципальных образований данного типа;

НБ - суммарный по субъекту Российской Федерации объем добавленной стоимости (промышленного производства, фонда оплаты труда);

К_i- поправочный коэффициент на отраслевую структуру экономики i-го муниципального образования.

Поправочный коэффициент на отраслевую структуру экономики муниципального образования определяется по формуле:

К_i= 31; {(Д_ij / Д_i)* (Г_j / Г) / (Д_j / Д)},

где

Д_ij- объем добавленной стоимости (промышленного производства, фонда оплаты труда) по по j-ой отрасли экономики (промышленности) в i-ом муниципальном образовании;

Д_i- объем добавленной стоимости (промышленного производства, фонда оплаты труда) по всем отраслям экономики (промышленности) в i-ом муниципальном образовании;

Д_j- объем добавленной стоимости (промышленного производства, фонда оплаты труда) по по j-ой отрасли экономики (промышленности) по всем муниципальным образованиям;

Д - объем добавленной стоимости (промышленного производства, фонда оплаты труда) по всем отраслям экономики (промышленности) по всем муниципальным образованиям;

Г_j- прогнозируемый (отчетный) объем всех налоговых доходов, закрепленных за муниципальными образованиями, по j-ой отрасли экономики (промышленности);

Г - прогнозируемый (отчетный) объем всех налоговых доходов, закрепленных за муниципальными образованиями, по всем отраслям экономики (промышленности);

При этом, в целях обеспечения наиболее стабильного распределения финансовой помощи рекомендуется использовать отчетные данные для определения налогового потенциала за несколько периодов (лет).

Налоговый потенциал может оцениваться также по видам налогов, если можно выделить и оценить косвенные показатели налоговой базы по этим налогам в разрезе муниципалитетов. Например, для земельного налога, который является основным местным налогом, в качестве такого показателя можно было бы использовать кадастровую стоимость земли (возможно, с корректировкой на федеральные и региональные льготы для отдельных категорий налогоплательщиков и земель), подоходного налога - доходы населения, объем фонда оплаты труда, налогов на малый бизнес - объем товарооборота. Ниже в таблице приведен рекомендуемый перечень показателей, которые могут использоваться для оценки косвенной налоговой базы по отдельным налогам.

<5> Обязательным условием применения показателей является наличие данных в разрезе муниципальных образований

Налоговый потенциал по видам налогов оценивается исходя из предположения, что имеющаяся на территории муниципального образования налоговая база используется со средней по региону эффективностью (с одной единицы измерения, в которых выражена налоговая база, собирается одинаковый объем налога). Для этих налогов налоговый потенциал оценивается путем умножения показателя, выбранного в качестве налоговой базы на среднюю репрезентативную налоговую ставку. Средняя по субъекту Российской Федерации репрезентативная налоговая ставка рассчитывается как среднее по всем муниципальным образованиям соотношение между прогнозируемыми налоговыми сборами и налоговой базой данного налога.

НП_ij = НБ_ij * ПД_j / НБ_j,

где

НП_ij - налоговый потенциал муниципального образования i по налогу j;

НБ_ij - налоговая база налога j в муниципальном образовании i в прогнозном году;

ПД_j - суммарный по субъекту Российской Федерации прогноз поступлений по налогу j в бюджеты всех муниципальных образований данного типа;

НБ_j - суммарная по субъекту Российской Федерации налоговая база налога j.

Таким образом, налоговый потенциал по всем видам налогов в целях данного расчета будет определяться по формуле:

НП_i = SUM (НП_ij),

где

НП_i - сумма налоговых потенциалов по видам налогов в муниципальном образовании i (объем налогового потенциала).

Важно отметить, что как и при оценке различий в стоимости бюджетных услуг расчет не должен быть чрезмерно сложным. Например, при использовании оценки налогового потенциала на основе общих агрегированных показателей не следует применять раздельный учет значительного количества отраслей экономики и промышленности, особенно, если учесть, что для большинства из них уровни налогового нагрузки практически не отличаются. Также и применение метода репрезентативных налоговых ставок совсем не обязательно подразумевает оценки каждого вида налога, тем более, если его доля в налоговых доходах муниципальных образований незначительна.

Поправочный коэффициент расходных потребностей используется для оценки различий между муниципальными образованиями одного типа в стоимости предоставления одного и того же объема бюджетных услуг на одного потребителя (жителя) муниципального образования.

Использование данного поправочного коэффициента при распределении межбюджетных трансфертов предпочтительно для тех субъектов Российской Федерации, муниципальные образования которых имеют существенные объективные социально-демографические, климатические, географические, транспортные и другие условия, обуславливающие более или менее высокую стоимость затрат на приобретение одинакового набора товаров и услуг. В случае, если эти различия незначительны, применение коэффициента излишне.

В целом коэффициент должен показывать, насколько больше (меньше) бюджетных средств на душу населения по сравнению со средним для всех муниципальных образований одного (рассматриваемого) типа (расположенным в границах соответствующей территории - субъект Федерации, муниципальный район) уровнем необходимо затратить в данном муниципальном образовании для реализации закрепленных за ним полномочий по предоставлению бюджетных услуг, с учетом ценовых факторов.

В целом, формула расчета поправочного коэффициента расходных потребностей выглядит следующим образом:

КРП_i = SUM (Д_j * K_ij / K_j),

где

КРП_i - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го муниципального образования i;

Д_j - доля влияния ценового фактора j в среднем по субъекту Российской Федерации;

K_ij - значение ценового фактора j в муниципальном образовании i;

K_j - значение ценового фактора j в среднем по субъекту Российской Федерации;

при этом SUM Д_j = 1.

В случае, если для расчета поправочного коэффициента расходных потребностей (например, на жилищно-коммунальное хозяйство) используется только один ценовой фактор (стоимость содержания квадратного метра), доля влияния ценового фактора в расчетах не используется.

Доля влияния ценового фактора определяется по формуле приведенной в разделе 1.1.2.

Поскольку у поселений и муниципальных районов (городских округов) перечень вопросов, находящихся в их компетенции и требующих бюджетных расходов, различен, порядок расчета поправочного коэффициента расходных потребностей для поселений и муниципальных районов (городских округов) может различаться.

Распределение фонда финансовой поддержки на основе оценки уровня бюджетной обеспеченности осуществляется с целью повышения этого уровня у наименее обеспеченных муниципалитетов.

Уровень бюджетной обеспеченности демонстрирует во сколько раз больше или меньше объем доходов бюджета конкретного муниципального образования, приведенный к сопоставимому виду с помощью учета ценовых факторов и численности потребителей бюджетных услуг (населения), среднего по всем муниципальным образованиям данного типа объема доходов на душу населения. Уровень бюджетной обеспеченности муниципалитетов собственными доходами до распределения средств фондов финансовой поддержки может быть определен по следующей формуле:

БО_i= (НП_i / {Н_i * КРП_i}) / (ПД / Н),

где

БО_i - уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования i до распределения средств фонда финансовой поддержки;

НП_i - налоговый потенциал муниципального образования i;

Н_i - численность населения муниципального образования i;

КРП_i - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го муниципального образования i;

ПД - суммарный по субъекту Российской Федерации прогноз поступлений налоговых доходов в бюджеты всех муниципальных образований одного типа;

Н - численность населения субъекта Российской Федерации.

Если уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования, полученный с помощью данной формулы, больше единицы (например, 1,2), это означает, что оно обеспечено доходами выше, чем все муниципального образования этого типа (на 20%). И, наоборот, если уровень бюджетной обеспеченности меньше единицы (например, 0,6), значит это муниципальное образование обеспечено доходами в меньшей степени, чем муниципальные образования этого типа в среднем (на 60% от среднего уровня).

Полученные уровни расчетной бюджетной обеспеченности служат базой для дальнейших действий по расчету финансовой помощи из фондов финансовой поддержки.

При этом, в случае применения в субъекте Российской Федерации "отрицательных трансфертов" необходимо учитывать соответствующее снижение доходов сверхобеспеченных муниципальных образований.

После определения уровней бюджетной обеспеченности муниципальных образований одного типа они могут быть ранжированы по уровням. Графически этом может быть представлено следующим образом.

В самом общем виде задача распределения фондов финансовой поддержки муниципальных образований заключается в сокращении различий (выравнивании) уровня доходов местных бюджетов (приведенных к сопоставимому виду с учетом численности населения и ценовых факторов) путем увеличения объема финансовых ресурсов наименее обеспеченных налоговыми доходами муниципалитетов с целью обеспечения наибольшего числа граждан максимально возможным объемом бюджетных услуг (в части полномочий органов местного самоуправления).

При этом не предполагается, что бюджетная обеспеченность всех муниципалитетов в результате выравнивания обязательно должна стать одинаковой. Полное выравнивание бюджетной обеспеченности обладает тем недостатком, что при этом у получателей помощи снижаются стимулы к развитию собственной налоговой базы.

Выравнивание бюджетной обеспеченности может производиться различными методами, в частности, методом пропорционального выравнивания, выравнивания до максимально возможного уровня и комбинированным методом.

Пропорциональный метод выравнивания бюджетной обеспеченности заключается в распределении средств фондов финансовой поддержки пропорционально отставанию уровня бюджетной обеспеченности муниципалитетов от уровня бюджетной обеспеченности, выбранного в качестве критерия выравнивания. То есть, в случае принятия решения о том, что право на получение финансовой помощи на выравнивание бюджетной обеспеченности имеют муниципалитеты, уровень бюджетной обеспеченности которых отстает от среднего более, чем на 30 % (уровень бюджетной обеспеченности которых находится в интервале от 0 до 0,7), критерий выравнивания будет равен 0,7. Муниципальный образования, имеющие уровень бюджетной обеспеченности выше данного критерия выравнивания, не будут получать средства из фондов финансовой поддержки.

Формула для расчета распределения средств на выравнивание бюджетной обеспеченности будет выглядеть при этом следующим образом.

Ф_i= Ф * O_i / O,

где

Ф_i - объем средств фонда финансовой поддержки для муниципального образования i;

Ф - объем средств фонда финансовой поддержки для всех муниципальных образований (одного типа);

О_i - объем средств, недостающих для достижения муниципальным образованием i уровня бюджетной обеспеченности, установленного в качестве критерия выравнивания бюджетной обеспеченности;

О - объем средств, недостающих для достижения всеми муниципальными образованиями i уровня бюджетной обеспеченности, установленного в качестве критерия выравнивания бюджетной обеспеченности.

Объем средств, недостающих для достижения уровня бюджетной обеспеченности, установленного в качестве критерия выравнивания бюджетной обеспеченности, определяется по формуле:

О_i= КРП_i * Н_i * Д* (K - БО_i),

где

О_i - объем средств, недостающих для достижения муниципальным образованием i уровня бюджетной обеспеченности, установленного в качестве критерия выравнивания бюджетной обеспеченности;

КРП_i - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го муниципального образования;

Н_i - численность населения муниципального образования i;

Д - средние подушевые налоговые доходы всех муниципальных образований одного типа в прогнозируемом году;

К - критерий выравнивания бюджетной обеспеченности;

БО_i - уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования i до распределения средств фонда финансовой поддержки.

Объем средств, недостающих для достижения муниципальным образованием уровня бюджетной обеспеченности, установленного в качестве критерия выравнивания бюджетной обеспеченности, рассчитывается только по муниципалитетам, уровень бюджетной обеспеченности которых меньше критерия выравнивания бюджетной обеспеченности (БО_i < K).

Средние подушевые доходы всех муниципальных образований одного типа в прогнозируемом году рассчитываются по формуле:

Д = ПД / Н,

где

ПД - суммарный по субъекту Российской Федерации прогноз поступлений налоговых доходов в бюджеты всех муниципальных образований одного типа;

Н - численность населения субъекта Российской Федерации.

Уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований после распределения средств финансовой помощи может быть определен по следующей формуле.

БО1_i= БО_i + Ф_i / (КРП_i* Н_i* Д),

где

БО1_i - уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования i после распределения средств на выравнивание бюджетной обеспеченности;

БО_i - уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования i до распределения средств на выравнивание бюджетной обеспеченности;

Ф_i - объем средств фонда финансовой поддержки для муниципального образования i;

КРП_i - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го муниципального образования;

Н_i - численность населения муниципального образования i;

Д - средние подушевые налоговые доходы всех муниципальных образований одного типа в прогнозируемом году.

Графически результаты выравнивания бюджетной обеспеченности могут быть представлены так (для примера использован критерий выравнивания бюджетной обеспеченности 0,7 и объем фонда финансовой поддержки, позволяющий сократить разрыв на 50 %).

Как видно из примера, для всех муниципальных образований, уровень бюджетной обеспеченности повысился пропорционально его отставанию от критерия выравнивания.

Использование пропорционального выравнивания позволяет сократить, но не полностью ликвидировать отставание менее обеспеченных муниципалитетов от более обеспеченных, что создает стимулы для всех получателей финансовой помощи способствовать развитию налоговой базы.

Выбор объема средств, направляемых на выравнивание бюджетной обеспеченности осуществляется по двум направлениям: установление критерия выравнивания бюджетной обеспеченности (дотационности) и желаемой доли сокращения разрыва между этим критерием и бюджетной обеспеченностью муниципалитетов до выравнивания

Метод выравнивания бюджетной обеспеченности до максимально возможного уровня заключается в распределении средств фондов финансовой поддержки таким образом, чтобы после выравнивания уровень бюджетной обеспеченности наименее экономически развитых муниципалитетов был одинаков. В данном случае, минимальный уровень бюджетной обеспеченности определяется исходя из объема фонда финансовой поддержки без использования критерия выравнивания бюджетной обеспеченности.

Формула расчета средств на выравнивание бюджетной обеспеченности до максимально возможного уровня выглядит следующим образом.

Ф_i= (БО - БО_i) * (КРП_i* Н_i* Д),

где

Ф_i - объем средств фонда финансовой поддержки для муниципального образования i;

БО - минимальный уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований до которого осуществляется выравнивание;

БО_i - уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования i до распределения средств на выравнивание бюджетной обеспеченности;

КРП_i - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го муниципального образования;

Н_i - численность населения муниципального образования i;

Д - средние подушевые налоговые доходы всех муниципальных образований одного типа в прогнозируемом году (определяется по формуле, используемой для пропорционального подтягивания).

Минимальный уровень бюджетной обеспеченности, до которого осуществляется выравнивание, определяется на основе общего объема средств на выравнивание бюджетной обеспеченности - фонда финансовой поддержки. То есть, используя итерацию, последовательно определяется какой объем средств необходим для повышения уровня бюджетной обеспеченности муниципалитета с меньшим уровнем бюджетной обеспеченности до уровня следующего муниципалитета с большим уровнем бюджетной обеспеченности. Затем, определяется объем средств, необходимый для повышения уровня бюджетной обеспеченности этих двух муниципалитетов до уровня следующего муниципального образования с большим уровнем бюджетной обеспеченности. Эта операция повторяется до тех пор, пока не определен тот уровень бюджетной обеспеченности, для подтягивания до которого достаточен объем фонда финансовой поддержки. Либо можно заранее определить минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности, которая должна быть достигнута в результате распределения средств фонда финансовой поддержки, объем которого, таким образом, будет определяться исходя из потребности в средствах для достижения поставленной задачи.

Уровень бюджетной обеспеченности после распределения средств на выравнивание бюджетной обеспеченности определяется по формуле, аналогичной использованной при описании метода пропорционального подтягивания (для всех дотационных муниципалитетов он будет одинаков и равен БО).

Графически результаты распределения методом выравнивания бюджетной обеспеченности до максимально возможного уровня могут быть представлены так (в примере использован такой объем фонда финансовой поддержки, который может обеспечить минимальный уровень бюджетной обеспеченности 60 % от среднего по всем муниципалитетам одного типа).

Как видно из графика, в этом случае все муниципалитеты, имевшие до распределения финансовой помощи уровень бюджетной обеспеченности меньше минимального уровня (0,6), после распределения повысили его до заданного значения.

Использование метода выравнивания бюджетной обеспеченности до максимально возможного уровня обеспечивает полное выравнивание группы наименее обеспеченных муниципалитетов. При этом, если до выравнивания уровень бюджетной обеспеченности этих муниципалитетов различался, то после выравнивания вся группа муниципальных образований получает одинаковый объем финансовых ресурсов (приведенных к сопоставимому виду).

Комбинированный методы предполагают либо использование, последовательно, метода пропорционального выравнивания и метода выравнивания до максимально возможного уровня, либо использование метода пропорционального подтягивания несколько раз с различными критериями выравнивания бюджетной обеспеченности. Фонд финансовой поддержки при этом делится на части.

Для использования одновременно метода пропорционального выравнивания и выравнивания до максимально возможного уровня используются те же формулы. При этом, после распределения каждой части фонда финансовой поддержки, определяется уровень бюджетной обеспеченности муниципалитетов, который становится объектом выравнивания для последующей части.

Графически использование этого комбинированного метода может выглядеть следующим образом.

В этом случае обеспечивается стимулирующий эффект для одной группы муниципалитетов, которые получают финансовую помощь по пропорциональному методу, но не получают по обеспечению максимально возможному, а для наименее обеспеченных муниципалитетов (получателей двух частей фонда финансовой поддержки) - осуществляется полное выравнивание.

Пропорциональное подтягивание в несколько этапов осуществляется для обеспечения более равномерного значения бюджетной обеспеченности наименее обеспеченных муниципалитетов и менее равномерного для муниципалитетов с более высоким уровнем бюджетной обеспеченности.

В этом случае устанавливается несколько критериев выравнивания бюджетной обеспеченности, а также объем соответствующих частей фонда финансовой поддержки.

Графически результаты распределения могут быть представлены следующим образом (в примере использованы критерии выравнивания бюджетной обеспеченности 0,25, 0,50 и 1,00 и для каждого этапа - обеспечение 70 % выравнивания от потребности).

Из графика видно, что несмотря ни близкие уровни бюджетной обеспеченности муниципалитетов, получающих средства на выравнивание бюджетной обеспеченности, между ними сохраняется первоначальная градация, обеспечивающая необходимый стимулирующий эффект: если муниципалитет обладал большим уровнем бюджетной обеспеченности до распределения фонда финансовой поддержки, то и после распределения он сохранит свое преимущество.

В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований может применяться и метод, заключающийся в предоставлении одинакового объема финансовой помощи в расчете на одного жителя всем муниципальным образованиям.

В этом случае каждое муниципальное образование получает одинаковый объем финансовой помощи в расчете на одного жителя (с возможной корректировкой на поправочный коэффициент бюджетных расходов). Данный способ сохраняет относительные различия в уровне бюджетной обеспеченности, но сокращает их (различия). Если объем подушевой финансовой помощи велик по сравнению со среднедушевыми расчетными доходами муниципальных образований, этот способ распределения трансфертов может обеспечить весьма существенное выравнивание бюджетной обеспеченности, независимо от ее исходной дифференциации. Формула распределения средств финансовой помощи на выравнивание бюджетной обеспеченности на основе равного объема на одного жителя имеет такой вид:

Ф_i= Н_i * КРП_i* Ф / SUM(Н_i * КРП_i),

где

Ф_i - объем средств фонда финансовой поддержки для муниципального образования i;

Н_i - численность населения муниципального образования i;

КРП_i - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го муниципального образования;

Ф - объем средств фонда финансовой поддержки для всех муниципальных образований (одного типа);

SUM(Н_i * КРП_i) - численность населения по всем муниципальным образованиям с учетом поправочного коэффициента расходных потребностей.

Графически результаты использования этого метода могут быть представлены следующим образом.

Данный способ целесообразно использовать в том случае, если объективная оценка налогового потенциала представляется затруднительной, поскольку для его применения не требуется знать значения бюджетной обеспеченности муниципалитетов, а лишь значения численности населения (и, в случае необходимости, ценовых факторов). Однако решение о применении этого способа следует принимать, учитывая также изначальную дифференциацию бюджетной обеспеченности. Если в регионе или муниципальном районе имеются высоко обеспеченные муниципалитеты, налоговый потенциал которых покрывает расходные потребности, их следует исключить из числа получателей дотаций. Согласно новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации, это можно сделать, если бюджетная обеспеченность таких муниципалитетов в отчетном году в два или более раза превышает средний уровень бюджетной обеспеченности по субъекту Российской Федерации (в этом случае возникает возможность изъятия из бюджета муниципалитета "отрицательного трансферта"). Как правило, использование этого способа выравнивания бюджетной обеспеченности в большей мере подходит для высокодотационных субъектов Российской Федерации, в виду того что подавляющее большинство муниципальных образований, входящих в его состав, обладают объемом закрепленных налоговых доходов недостаточным для исполнения собственных полномочий.

В любом случае при распределении финансовой помощи на выравнивание бюджетной обеспеченности важно учитывать, что бюджетная обеспеченность муниципальных образований, перечисляющих "отрицательный трансферт" после распределения фонда (фондов) финансовой поддержки не должна быть ниже бюджетной обеспеченности муниципальных образований, получающих финансовую помощь из этих фондов.

В целях большей простоты процедуры распределения средств рекомендуется для каждого вида фондов финансовой поддержки использовать не более двух способов распределения. Для достижения выбранной степени выравнивания, как правило, двух различных процедур должно быть достаточно.

Введение новой формулы расчета межбюджетных трансфертов потребует предусмотреть переходный период, в течение которого будет происходить адаптация органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к новым условиям распределения финансовой помощи, а следовательно и изменению результатов ее распределения по конкретным муниципальным образованиям. С этой целью в проекте Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" установлена возможность распределения части средств региональных фондов финансовой поддержки с использованием показателей фактических или прогнозируемых доходов и расходов бюджетов отдельных муниципальных образований в переходный период.

В этом случае в целях оценки доходов местного бюджета в качестве налоговой базы используются частично расчетные (нормативные, потенциальные) величины и, частично, фактические данные.

Региональный фонд финансовой поддержки поселений (региональный ФФПП) образуется в составе бюджета субъекта Российской Федерации с целью выравнивания бюджетной обеспеченности поселений по исполнению своих полномочий по решению вопросов местного значения поселений.

Согласно Федеральному закону от 6.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" городские округа входят в число получателей дотаций из регионального ФФПП.

В целях обеспечения стабильности межбюджетных отношений в законе субъекта Российской Федерации целесообразно наряду с методикой распределения средств фонда закрепить (возможно, в составе методики) механизм определения объема фонда. Это позволит обеспечить большую предсказуемость объемов доходов бюджетов поселений на долгосрочную перспективу.

Размер регионального ФФПП можно определять исходя из разницы в оценках суммарных расходных потребностей и доходных возможностей поселений.

Для определения объема регионального ФФПП можно использовать следующую формулу:

ФФПП = В * (Р-ПД),

где

Р - суммарная оценка расходных потребностей на выполнение полномочий поселенческого уровня;

ПД - суммарный прогноз доходов поселений по всем видам местных и закрепленных налоговых и неналоговых доходов;

В - доля разницы оценок расходных потребностей и доходных возможностей бюджетов поселенческого уровня, которая будет покрываться из регионального ФФПП.

Можно использовать и другие способы расчета объема регионального ФФПП:

1. Закрепленная доля от налоговых (неналоговых, финансовой помощи) доходов бюджета субъекта Российской Федерации. Этот способ позволяет обеспечить наибольшую зависимость между возможностями регионального бюджета и объемом регионального ФФПП.

2. Закрепленная доля от объема расходных полномочий поселенческого уровня. Этот способ позволяет обеспечить наибольшую зависимость между объемом потребности бюджетов поселенческого уровня и объемом регионального ФФПП.

3. Закрепление минимального уровня бюджетной обеспеченности. Этот способ позволяет обеспечить заданный целевой уровень выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов. При этом, объем регионального ФФПП определяется исходя из потребности в осуществлении заданного выравнивания.

4. Индексация объема регионального ФФПП от уровня прошлого года. Этот способ обеспечивает наиболее стабильный объем средств на обеспечение выравнивания.

При использовании любого из способов следует в первую очередь учитывать дифференциацию бюджетной обеспеченности муниципалитетов. Если этот уровень велик - целесообразно более интенсивно использовать региональный ФФПП. Если же налоговые доходы распределены по муниципалитетам относительно более равномерно, существует возможность для перераспределения меньшего объема финансовых ресурсов в виде средств на выравнивание бюджетной обеспеченности и увеличения объема дополнительно передаваемых муниципалитетам налоговых доходов.

В случае, если предполагается изъятие "отрицательных трансфертов", то размер фонда увеличивается на суммарный объем таких трансфертов.

В целях обеспечения стабильности доходов муниципалитетов объем фонда не должен претерпевать существенных изменений в течение длительного периода. Для этого необходимо закрепление законом субъекта Российской Федерации с неограниченным сроком действия нормы, устанавливающей порядок расчета объема фонда. Основанием для пересмотра этого порядка может послужить только пересмотр Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации налоговых доходов бюджетов поселений или существенные изменения в распределении расходных полномочий между органами местного самоуправления поселений и органами власти субъекта Российской Федерации.

Принятие решения о создании районных фондов финансовой поддержки поселений относится к компетенции представительных органов местного самоуправления муниципальных районов. Однако, чем большая часть разрыва между оценками расходных потребностей и доходных возможностей бюджетов поселений будет покрыта из регионального фонда финансовой поддержки поселений, тем меньше средств получат бюджеты муниципальных поселений из районного ФФПП, поскольку при определении объема Фонда будут учитываться доходы, полученные поселениями из регионального ФФПП. В результате, если будет принято решение полностью обеспечить выравнивание поселенческих бюджетов за счет регионального ФФПП (доля В равна 1), у большинства муниципальных районов (за исключением наиболее высоко обеспеченных) не окажется средств для создания собственных фондов финансовой поддержки поселений. С другой стороны, в создании таких фондов не будет необходимости, поскольку выравнивание бюджетной обеспеченности в достаточной степени будет производиться за счет регионального бюджета.

Если же разброс доходных возможностей и, что более важно, расходных потребностей в расчете на одного жителя достаточно существенный, то распределение средств фонда должно производиться по более сложной формуле. Расчет бюджетной обеспеченности должен более детально учитывать различия в расходных потребностях поселений. В этом случае за счет средств регионального ФФПП целесообразно осуществить лишь первичное выравнивание, гарантируя бюджетам поселений определенный минимум доходов, уровень которого устанавливается органами государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом более точное выравнивание бюджетной обеспеченности, при расчете которой более детально будут учтены различия в расходных потребностях, будет достигаться за счет средств районных ФФПП.

Часть средств регионального ФФПП может передаваться поселениям, путем установления дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц (см. раздел 2.3.3).

В случае распределения регионального ФФПП в целях учета удорожающих и удешевляющих факторов стоимости предоставления бюджетных услуг в части полномочий поселенческого уровня предлагается использовать минимальное число факторов. Такой подход позволит обеспечить достаточную прозрачность расчетов.

Так, можно использовать только один фактор - доля городского и сельского поселения. Эта корректировка может быть оправдана тем, что в городских поселениях перечень предоставляемых бюджетных услуг, в частности водо- и теплоснабжение, водоотведение, а также спрос на такие услуги, как правило, выше, чем в сельских. Практика учета типа (городское или сельское) поселения имеет место во многих странах мира.

В случае если поправочный коэффициент расходных потребностей учитывает только различный тип поселения (долю городского и сельского поселения), он определяется по следующей формуле:

КРП_i = Г_i * РГ + С_i* РС,

где

КРП_i - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го муниципального образования;

Г_i - доля городского населения муниципального образования i в общей численности населения муниципального образования i;

РГ - поправочный коэффициент расходных потребностей для городского населения;

С_i - доля сельского населения муниципального образования i в общей численности населения муниципального образования i;

РС - поправочный коэффициент расходных потребностей для сельского населения.

При этом должны выполняться следующие соотношения:

Г_i+ С_i = 1,

РГ * Г + РС * С = 1,

где

Г - доля городского населения субъекта Российской Федерации (всех муниципальных образований этого типа) в общей численности населения субъекта Российской Федерации (муниципальных образования этого типа);

С - доля сельского населения субъекта Российской Федерации (всех муниципальных образований этого типа) в общей численности населения субъекта Российской Федерации (муниципальных образования этого типа).

То есть, если, например, установлено, что расходная потребность в расчете на одного городского жителя превышает расходную потребность на одного сельского жителя на 25 % (РГ = РС * 1,25), а доля городского населения составляет 60 % от численность всего населения субъекта Российской Федерации, то будут получены следующие значения:

1 = 0,6 * РС * 1,25 + РС * 0,4;

РС = 0,870 и РГ = 1,087

В случае если имеются другие существенные различия в стоимости предоставления бюджетных услуг, при расчете поправочного коэффициента можно также учесть различия в уровне потребительских цен, установленные нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации районные коэффициенты к заработной плате, региональные стандарты оплаты жилищно-коммунальных услуг.

В любом случае используется формула общего вида, приведенная в разделе 2.2.2. При этом, если для учета ценового фактора отсутствует значение средней величины показателя по всем муниципальным образованиям этого типа, то его можно определить по следующей формуле:

К = (SUM{К_i * Н_i}) / Н,

где

К - среднее по субъекту Российской Федерации (всем муниципальным образованиям одного типа) значение показателя, характеризующего величину стоимостного фактора (средневзвешенное по численности населения);

К_i - значение показателя, характеризующего величину стоимостного фактора, по муниципальному образованию i;

Н_i - численность населения муниципального образования i;

Н - численность населения субъекта Российской Федерации.

В новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрена возможность наделения органов местного самоуправления муниципальных районов законом субъекта Российской Федерации полномочиями по расчету и предоставлению дотаций поселениям из бюджета субъекта Российской Федерации. В этом случае региональный ФФПП создается только в части предоставления средств на выравнивание бюджетной обеспеченности городским округам. В составе регионального фонда компенсаций предусматриваются субвенции бюджетам муниципальных районов на исполнение данных полномочий. При этом, объем средств регионального ФФПП городским округам и субвенции на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, передаваемые муниципальным районам, должны рассчитываться одним способом, в рамках одной методики.

Порядок расчета этих субвенций, а также методика, по которой из объема предоставленных субвенций будут выделяться дотации бюджетам поселений, находящихся на территории (в юрисдикции) муниципального района, должны быть установлены законом субъекта Российской Федерации. Указанные субвенции зачисляются в районный фонд финансовой поддержки поселений.

Региональный ФФПР создается в составе бюджета субъекта Российской Федерации с целью выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) по исполнению своих полномочий по решению вопросов местного значения муниципальных районов.

Объем регионального ФФПР, также как и регионального фонда финансовой поддержки поселений, целесообразно сделать максимально стабильным, закрепив порядок формирования Фонда законом субъекта Российской Федерации. Общие правила и возможности по расчету объема регионального ФФПР аналогичны предложенным для регионального ФФПП.

Для оценки расходных потребностей бюджетов муниципальных районов и городских округов, относительной мерой которых является поправочный коэффициент расходных потребностей, помимо общих методов, предложенных для регионального ФФПП можно использовать метод репрезентативной системы расходов <6>. Этот метод предполагает, что все муниципальные образования предоставляют своему населению бюджетные услуги по единому перечню, однако спрос на бюджетные услуги в разных муниципалитетах разный в зависимости от демографического состава населения, социально-экономической ситуации, климатических условий и прочих факторов. Таким образом, центральным моментом в применении этого метода является выбор показателей, позволяющих соизмерять объективную потребность в бюджетных услугах в разных муниципалитетах.

<6> Этот же метод можно использовать и в целях распределения региональных ФФПП

Численность лиц, фактически являвшихся получателями бюджетных услуг в базовом году, не может считаться объективным показателем потребности, поскольку степень охвата населения бюджетными услугами может зависеть от политики местных властей или от обеспеченности территории объектами социальной инфраструктуры. Обеспеченность территории объектами социальной инфраструктуры, содержание которых финансируется из местных бюджетов, не может считаться объективной мерой расходных потребностей, поскольку "мощность" или "пропускная способность" имеющейся сети таких учреждений часто не соответствует реальному спросу населения на услуги подобных учреждений. Объективным показателем спроса на бюджетные услуги (показателем, отражающим потребность в бюджетных расходах) является численность тех категорий населения, на удовлетворение потребности которых направлена та или иная услуга. Таким образом, для расчета расходных потребностей муниципалитетов методом репрезентативной системы расходов необходимо, прежде всего, определить репрезентативный перечень бюджетных услуг или функций, и для каждого вида бюджетных услуг, включенных в этот перечень, определить целевую группу потребителей.

Соотношение численностей целевых групп потребителей по каждому виду услуг в разных муниципалитетах и будет служить мерой относительной потребности каждого муниципалитета в соответствующих услугах. Так, если численность детей школьного возраста в одном муниципалитете в два раза больше, чем в другом, то потребность в услугах школьного образования в первом муниципалитете будет в два раза выше, чем в другом. Помимо относительной численности целевых групп потребителей каждого вида услуг на объем потребности в предоставлении услуг или их стоимости в расчете на одного жителя могут влиять другие факторы. Например, если та или иная категория населения предъявляет повышенный спрос на бюджетные услуги, как, например, дети и пенсионеры предъявляют повышенный спрос на услуги здравоохранения, то для таких демографических групп следует вводить повышающий коэффициент. То же относится и к жителям муниципалитетов, в которых спрос на бюджетные услуги по объективным причинам выше, чем в других. Например, при более длительном, чем в других муниципалитетах, отопительном сезоне, повышающий коэффициент может быть применен к численности всех жителей данного муниципалитета, являющихся потребителями жилищно-коммунальных услуг.

Так, потребителями услуг начального и среднего образования естественно считать детей в возрасте от 6 до 16 лет. В качестве удорожающих факторов можно использовать коэффициент, учитывающий малокомплектность школ в сельских районах, а также, возможно, коэффициент цен (для регионов, в которых наблюдаются существенные различия в уровнях цен по территории региона). В случае использования коэффициента малокомплектности он должен рассчитываться исходя из существующей системы расселения (плотности населения), а не фактической численности учащихся.

Потребителями услуг транспортного обслуживания следует считать все население.

В случае применения метода репрезентативной системы расходов необходимо определить репрезентативный перечень бюджетных услуг, оказываемых органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, которые будут учтены при расчете распределения средств регионального ФФПР. Данный перечень не должен включать виды услуг, оказываемых в рамках исполнения полномочий делегированных региональными и федеральными органами власти.

По каждому виду услуг (включенных в репрезентативный перечень) должна быть определена категория потребителей, а также перечень удорожающих факторов, влияющих на стоимость (объем) предоставляемых услуг в расчете на одного потребителя. Некоторые варианты категорий потребителей и ценовых факторов, применяемых в расчете промежуточных (отраслевых) корректирующих коэффициентов бюджетных расходов, приведены в нижеследующей таблице.

В период с 2006 по 2008 гг. часть средств регионального ФФПР может распределяться с использованием показателей фактических или прогнозируемых доходов и расходов бюджетов муниципальных районов (городских округов). В 2006 г. указанная часть может составлять до 40 % объема регионального ФФПР, в 2007 г. - до 30 %, в 2008 г. - до 20 %.

Районный ФФПП образуется в составе бюджета муниципального района с целью выравнивания бюджетной обеспеченности поселений по исполнению своих полномочий по решению вопросов местного значения поселений. Такое выравнивание является дополнительным по отношению к тому, которое было достигнуто в результате распределения средств из регионального ФФПП.

Согласно новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации методика распределения средств районных ФФПП утверждается законом субъекта Российской Федерации.

Объем районного ФФПП утверждается решением представительного органа муниципального района о бюджете на очередной финансовый год.

В случае если представительный орган муниципального района формируется согласно подпункту 1 пункта 4 статьи 35 Федерального закона от 6.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", расходы муниципального района на выполнение межмуниципальных функций должны финансироваться за счет субвенций из бюджетов поселений (более подробно см. раздел 2.6). В этом случае суммарная оценка расходных потребностей поселений должна учитывать расходы бюджетов поселений на предоставление указанных субвенций.

Расчет поправочного коэффициента расходных потребностей проводится так же, как и для региональных фондов финансовой поддержки. В случае использования репрезентативной системы бюджетных расходов можно воспользоваться данными нижеследующей таблицы.

В период с 2006 по 2009 гг. часть средств районных ФФПП может распределяться с использованием показателей фактических или прогнозируемых доходов и расходов бюджетов муниципальных районов (городских округов). В 2006 г. указанная часть может составлять до 50 % объема районного ФФПП, в 2007 г. - до 40 %, в 2008 г. - до 30 %, в 2009 - до 20 %.

Согласно новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации, в случае если представительный орган муниципального района формируется из глав поселений, расположенных в границах муниципального района, и из депутатов представительных органов соответствующих поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава, поселения, входящие в его состав, обязаны перечислять субвенции в бюджет муниципального района на решение вопросов местного значения межмуниципального характера. Определены следующие вопросы местного значения муниципальных районов в качестве вопросов межмуниципального характера, расходы на решение которых должны осуществляться в пределах и за счет субвенций из бюджетов поселений:

- содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;

- создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района;

- организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), стационарной и амбулаторной первичной медико-санитарной помощи, медицинской помощи женщинам в период беременности, родов и послеродовой период;

- опека и попечительство;

- организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

- организация и содержание муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений.

Данные субвенции являются по своей сути формой оплаты услуг, которые органы местного самоуправления муниципального района предоставляют жителям поселений. Такой механизм создает у органов местного самоуправления поселений больше стимулов контролировать качество предоставления услуг, которые оказывается более эффективно оказывать на уровне муниципального района.

Порядок расчета, перечисления и использования данных субвенций устанавливается уставом муниципального района или иным нормативным правовым актом представительного органа муниципального района. Размер субвенций устанавливается решением представительного органа муниципального района о бюджете на очередной финансовый год по единому нормативу в расчете на одного жителя или потребителя бюджетных услуг.

В случае невыполнения органом местного самоуправления поселения предписания о перечислении субвенции в бюджет муниципального района решением представительного органа муниципального района в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, может быть предусмотрено снижение для данного поселения нормативов отчислений от федеральных, региональных и (или) местных налогов до уровня, обеспечивающего поступления в бюджет муниципального района в объеме указанной субвенции.

В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации в составе бюджета субъекта Российской Федерации могут быть созданы фонд муниципального развития, фонд софинансирования социальных расходов. Кроме того, из регионального бюджета могут предоставляться бюджетные кредиты.

В отношении муниципальных районов установлено, что межбюджетные трансферты из местных бюджетов могут предоставляться в иных формах, что также подразумевает возможность использования этих инструментов оказания финансовой помощи.

Ниже представлены общие рекомендации по формированию и распределению данных средств на субнациональном уровне.

В случае использования формульного подхода размер субсидии из ФМР может рассчитываться следующим образом:

ФМР_i = ФМР * П_i / П,

где

ФМР_i- объем средств из фонда муниципального развития муниципальному образованию i;

ФМР - общий объем средств фонда муниципального развития;

П_i- расчетный объем потребности муниципального образования i в инвестиционной финансовой помощи;

П - расчетный объем потребности всех муниципальных образований в инвестиционной финансовой помощи.

Расчетный объем потребности муниципального образования определяется по следующей формуле:

П_i = (O_п * КСН_i - O_i) * С * КРП_i *Н_i / БО_i,

где

O_п - средний показатель уровня потребности в определенных объектах социальной и инженерной инфраструктуры в муниципальных образованиях (в расчете на одного жителя или потребителя соответствующих бюджетных услуг);

O_i - показатель уровня обеспеченности в определенных объектах социальной и инженерной инфраструктуры в i-м муниципальном образовании (в расчете на одного жителя или потребителя соответствующих бюджетных услуг);

КСН_i- поправочный коэффициент структуры населения i-го муниципального образования, отражающий объективные различия в потребности определенного количества объектов социальной и инженерной инфраструктуры в муниципальных образованиях в расчете на одного потребителя;

КРП_i- поправочный коэффициент расходных потребностей i-го муниципального образования, отражающий объективные различия в стоимости создания единицы соответствующих объектов социальной и инженерной инфраструктуры;

С - средняя стоимость создания единицы соответствующих объектов социальной и инженерной инфраструктуры;

Н_i- численность постоянного населения i-го муниципального образования;

БО_i- уровень бюджетной обеспеченности i-го муниципального образования после распределения средств на выравнивание бюджетной обеспеченности.

При этом возможно ограничить состав получателей средств ФМР только муниципальными образованиями с бюджетной обеспеченностью ниже установленного уровня, в виду того, что высокообеспеченные муниципалитеты имеют возможность решения задачи по развитию собственной социальной и инженерной инфраструктуры за счет собственных средств.

В качестве показателя уровня обеспеченности в определенных объектах социальной и инженерной инфраструктуры в муниципальном образовании можно использовать следующие показатели, относящиеся к определенной отрасли, например, количество однотипных объектов социальной инфраструктуры в расчете на 1 пользователя этими объектами.

Поправочный коэффициент структуры населения учитывает факторы, влияющие на различия в потребности определенного количества объектов социальной и инженерной инфраструктуры в расчете на одного потребителя. К таким факторам можно отнести, например, фактор экономии от масштаба, состоящий в том, что потребность в определенных объектах социальной и инженерной инфраструктуры не пропорциональна численности населения или потребителей бюджетных услуг. Например, если два муниципальных образования в 10 раз отличаются по численности населения, то это вовсе не означает, что расходные потребности (при прочих равных условиях) на строительство больницы тоже будут отличаться в 10 раз. Другим примером таких факторов является уровень урбанизации муниципального образования. В этом случае можно предусмотреть различные потребности в обеспеченности объектами ЖКХ городского и сельского населения.

Использование данной формулы позволяет распределить средства ФМР пропорционально недостающей душевой потребности в определенных объектах социальной и инженерной инфраструктуры с учетом уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований после распределения средств фондов выравнивания их бюджетной обеспеченности.

Основное назначение данного фонда - содействие и поддержка социально значимых мероприятий, относящихся к полномочиям органов местного самоуправления, путем софинансирования за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации с учетом выполнения получателями рекомендуемых стандартов предоставления определенных бюджетных услуг.

В условиях повышения самостоятельности органов местного самоуправления в части осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, существенно возрастает роль мероприятий (не административных, а стимулирующих) по повышению заинтересованности органов местного самоуправления в проведении бюджетной политики, согласующейся с приоритетами, установленными на региональном уровне. Данную функцию может выполнять фонд софинансирования социальных расходов (ФССР).

При распределении средств указанного фонда рекомендуется учитывать уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований, а также выполнение органами местного самоуправления определенных условий.

В самом общем виде формула распределения средств регионального ФССР (в части софинансирования одного определенного приоритетного вида расходов) может выглядеть следующим образом:

ФССР_i = ФССР * КРП_i * (П_i/ П),

где

ФССР_i- размер средств из фонда софинансирования социальных расходов i-му муниципальному образованию;

ФССР - общий размер фонда софинансирования социальных расходов;

КРП_i- поправочный коэффициент расходных потребностей i-го муниципального образования, отражающий объективные различия в стоимости предоставления данным муниципальным образованием соответствующих бюджетных услуг в расчете на одного потребителя, а также соответствие политики муниципального образования региональным приоритетам;

П_i- численность потребителей соответствующих бюджетных услуг в i-м муниципальном образовании;

П - численность потребителей соответствующих бюджетных услуг в муниципальных образованиях, получающих субсидии из фонда софинансирования социальных расходов.

Общий размер ФССР определяется исходя из желаемого уровня софинансирования соответствующих видов социальных расходов. Для каждого из приоритетных видов расходов, софинансируемых из данного фонда, этот уровень примерно равен отношению части фонда, направляемой на софинансирование соответствующего вида расходов, и прогнозируемого объема расходов местных бюджетов на реализацию собственных полномочий по этому направлению. Чем выше уровень софинансирования, тем выше заинтересованность органов местного самоуправления следовать приоритетам региональной бюджетной политики.

Поправочный коэффициент расходных потребностей учитывает факторы, влияющие на стоимость предоставления бюджетных услуг одному потребителю этих услуг и может рассчитывается по следующей формуле:

КРП_i= (Н_i * КС(уд)_i * КС_i / БО_i)/ SUM (КС(уд )_ i* КС_i * Н_i / БО_i),

где

КРП_i - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го муниципального образования;

КС(уд)_i - коэффициент удорожания стоимости предоставления бюджетных услуг i-го муниципального образования, рассчитываемый по формуле, аналогичной формуле расчета корректирующего коэффициента бюджетных расходов в методике распределения регионального фонда финансовой поддержки поселений (п. 2.4.2);

КС_i- коэффициент соответствия i-го муниципального образования установленным приоритетам бюджетной политики;

БО_i - уровень бюджетной обеспеченности i-го муниципального образования после распределения средств на выравнивание бюджетной обеспеченности;

Н_i- численность постоянного населения i-го муниципального образования.

Если степень выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований достаточно высока, то при определении относительного уровня софинансирования социальных расходов можно ограничиться только коэффициентом соответствия муниципального образования установленным приоритетам бюджетной политики.

Если, напротив, степень выравнивая бюджетной обеспеченности невелика, то установление относительного уровня софинансирования в обратной зависимости от уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований позволит обеспечить дополнительное выравнивание финансовых возможностей органов местного самоуправления исполнять свои полномочия по решению вопросов местного значения, отнесенных к приоритетным.

Коэффициент соответствия приоритетам бюджетной политики показывает, в какой степени бюджетная политика (или результаты ее проведения) муниципального образования соответствует определенным стандартам, установленным субъектом Российской Федерации в качестве рекомендуемых. В качестве таких стандартов могут быть приняты как объем финансирования приоритетных видов расходов, так и показатели, отражающие количество и качество предоставления соответствующих бюджетных услуг. Например, для софинансирования расходов на жилищно-коммунальное хозяйство можно использовать показатель соблюдения региональных стандартов оплаты жилищно-коммунальных услуг, для общего образования - охват соответствующих групп населения образовательными услугами и так далее. При этом большее соответствие приоритетам должно приводить к увеличению уровня софинансирования, то есть росту финансовой помощи. И наоборот.

В качестве потребителей бюджетных услуг может выступать как все население муниципального образования, так и отдельные категории населения (дети дошкольного и школьного возраста, люди старше трудоспособного возраста и т.д.).

В целях создания дополнительных гарантий фактического финансирования муниципальным образованием своей доли софинансирования по соответствующему приоритетному направлению можно ввести дополнительные условия предоставления средств из ФССР, а именно:

- утверждение решением о бюджете муниципального образования на очередной финансовый год определенного объема расходов местного бюджета на финансирование приоритетных направлений за счет собственных средств бюджета муниципального образования (за исключением субсидий из ФССР), соответствующего;

- фактическое осуществление из местного бюджета в очередной финансовом году расходов на соответствующие приоритетные направления.

Бюджетный Кодекс предусматривает возможность формирования в составе региональных бюджетов также иных фондов дотаций и субсидий в пределах 10 процентов от общего объема финансовой помощи местным бюджетам. Одним из таких инструментов дополнительной финансовой поддержки может быть Фонд реформирования муниципальных образований (далее ФРМО), основной задачей которого является стимулирование эффективного управления местными финансами по установленным субъектом РФ направлениям. В качестве таких направлений могут быть:

- совершенствование бюджета и бюджетного процесса путем повышения обоснованности и точности бюджетного планирования, сокращения количества пересмотров параметров бюджета, обеспечения прозрачности бюджетного процесса;

- развитие налоговой и доходной базы местных бюджетов, в том числе: разработка комплекса мероприятий по повышению налогового потенциала; разработка и осуществление мер по сокращению налоговой недоимки, в том числе за счет банкротства должников бюджета; повышение доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, учет доходов (прибыли) муниципальных унитарных предприятий;

- совершенствование управления муниципальным долгом: организация учета совокупного муниципального долга; соблюдение параметров дефицита бюджета, долговой нагрузки, предельного объема расходов на обслуживание муниципального долга;

- повышение качества управления бюджетными расходами, проведение паспортизации муниципальных услуг, учет соотношения "цена - качество" бюджетных услуг, реструктуризация бюджетной сети, развитие системы муниципального заказа и закупок на конкурсной основе;

- повышение эффективности преобразований в жилищно-коммунальной сфере путем соблюдения региональных стандартов стоимости жилищно-коммунальных услуг и их оплаты населением, улучшения работы жилищных организаций, использования экономически обоснованных нормативов, учитывающих затраты и рентабельность, повышения эффективности тарифной политики, проводимой в муниципальном образовании, и деятельности его ресурсоснабжающих предприятий с точки зрения поддержания муниципального жилищного фонда и муниципальной инженерной инфраструктуры в надлежащем техническом состоянии и их дальнейшего развития;

- повышение качества управления муниципальной собственностью за счет разработки и реализации среднесрочной стратегии управления муниципальной собственностью; разработки и применения критериев оценки эффективности управления и использования муниципальной собственности, инвентаризации и ведения учета (кадастров) земельных участков, объектов недвижимости, находящихся в муниципальной собственности, внедрения системы оценки имущества физических лиц на рыночной основе.

Средства данного фонда могут предоставляться муниципальным образованиям, успешно прошедшим конкурс собственных программ реформирования и обеспечившим их реализацию.

В целях создания фонда реформирования муниципальных финансов потребуется утверждение положений о нем в законе субъекта Российской Федерации. В указанном Законе рекомендуется установить порядок определения размера данного фонда, порядок проведения конкурса программ реформирования муниципальных финансов, порядок расчета и условия предоставления субсидий, а также требований к муниципальным образованиям - потенциальным получателям средств ФРМФ.

Участвующие в конкурсе программ реформирования муниципальные образования предоставляют свои программы на рассмотрение конкурсной комиссии в установленный срок и по установленной форме. По результатам конкурса муниципальные образования, программы реформирования которых имеют наилучшие итоговые показатели, получают право на получение средств ФРМФ. Однако при этом рекомендуется установить правило предоставления субсидии только после выполнения программы либо ее этапа.

Оценка выполнения программы реформирования может производиться путем соотнесения фактического показателя прироста уровня управления муниципальными финансами с целевым показателем, заложенным в самой программе.

Средства ФРМФ рекомендуется распределять по результатам конкурса программ между муниципальными образованиями с учетом численности постоянного населения и пропорционально итоговым показателям оценки программ реформирования.

При проведении конкурса необходимо:

- информирование органов местного самоуправления о порядке и сроках проведения конкурса на получение субсидий из фонда реформирования муниципальных финансов;

- разработка требований к проведению конкурса (разработка порядка и формы представления документации, порядка объявления результатов конкурса, порядка представления отчетов о выполнении программ реформирования и ее отдельных этапов);

- разработка методики оценки программ реформирования и ее выполнения этапов, а также оценки отчетов об исполнении плана использования субсидий;

- анализ представленных программ реформирования и оценка их эффективности;

- вынесение решений о победе в конкурсе на получение субсидий из фонда реформирования муниципальных финансов, а также о принятии программ реформирования к финансированию (либо об отказе в ее принятии);

- представление вынесенных конкурсной комиссией решений на утверждение губернатору (высшему органу исполнительной власти) субъекта Российской Федерации.

Объем "отрицательных трансфертов" рассчитывается до распределения соответствующих региональных фондов финансовой поддержки. Критерием изъятия "отрицательных трансфертов", подлежащих перечислению из бюджетов поселений или муниципальных районов и городских округов в соответствующий региональный фонд финансовой поддержки, является превышение подушевых расчетных налоговых доходов муниципального образования в последнем отчетном году установленного порогового уровня. Для каждого типа муниципалитетов законом субъекта Российской Федерации может быть установлен свой уровень.

"Отрицательный трансферт" целесообразно изымать только у тех муниципальных образований, которые заведомо могут обеспечить свои расходные потребности за счет местных и закрепленных налоговых доходов. Согласно новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации пороговый уровень подушевых расчетных налоговых доходов должен быть не ниже двукратного среднего уровня подушевых расчетных налоговых доходов всех муниципалитетов соответствующего типа. Исходя из этого в качестве порогового уровня подушевых расчетных налоговых доходов рекомендуется использовать максимальный из двух показателей: двукратного (или другого уровня, установленного законом субъекта Российской Федерации, но не ниже двукратного) среднего уровня подушевых расчетных налоговых доходов муниципальных образований соответствующего типа в отчетном году и уровня среднедушевых расходных потребностей муниципальных образований соответствующего типа. При этом, объем "отрицательного трансферта" не может превышать 50% средств, обеспечивающих превышение подушевых расчетных налоговых доходов в отчетном году над двукратным (или другим уровнем, установленным законом субъекта Российской Федерации, но не ниже двукратного) средним уровнем.

Объем "отрицательного трансферта" из бюджета муниципального образования рассчитывается по формуле:

ОТ_i= А * (БО_i - У) * Н_i * КРП_i *Д,

где

ОТ_i- объем "отрицательного трансферта" для муниципального образования i;

А - доля изъятия превышения доходов муниципальных образований уровня бюджетной обеспеченности, являющегося основанием для применения "отрицательного трансферта";

БО_i - уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования i;

У - уровень бюджетной обеспеченности, являющийся основанием для применения "отрицательного трансферта";

Н_i- численность населения муниципального образования i;

КРП_i - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го муниципального образования;

Д - средние подушевые налоговые доходы всех муниципальных образований одного типа в прогнозируемом году (определяется по формуле, используемой для пропорционального подтягивания).

Ниже приведен график, отражающий последствия применения "отрицательного трансферта" (в примере взята доля изъятия превышения доходов 40 % и уровень бюджетной обеспеченности, являющийся основанием для применения "отрицательного трансферта", равная 2,2).

Рассчитанные объемы субвенций из местных бюджетов в соответствующие фонды финансовой поддержки утверждаются в законе субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и предусматриваются в бюджетах соответствующих муниципальных образований. Муниципальные образования перечисляют утвержденные объемы субвенций в бюджет субъекта Российской Федерации.

В случае если муниципальное образование не перечислило утвержденную часть объема субвенции за определенный период времени, установленный законом субъекта Российской Федерации, органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе уменьшить для данного муниципального образований нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и (или) централизовать часть доходов от местных налогов, подлежащих зачислению в бюджет данного муниципального образования. В этом случае органы государственной власти субъекта Российской Федерации направляют в территориальный орган Федерального казначейства, осуществляющий кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы субъекта Российской Федерации, уведомление о переводе части поступлений от налогов, подлежащих зачислению в бюджет соответствующего муниципального образования в бюджет субъекта Российской Федерации по установленному нормативу до срока, в течение которого в бюджет субъекта Российской Федерации по установленному нормативу поступят доходы в объеме неисполненного муниципальным образованием обязательства по перечислению субвенции. Рекомендуется производить снижение нормативов отчислений для муниципального образования от тех налогов, поступления по которым происходят наиболее равномерно в течение года.

Основное назначение данного вида межбюджетных трансфертов - обеспечение финансовыми ресурсами временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов муниципальных образований в течение финансового года.

Использование данного вида межбюджетных трансфертов целесообразно осуществлять в ограниченном объеме в целях недопущения возникновения неоправданных искажений в действии других видов финансовой помощи при обязательном соблюдении следующих ограничений:

- соблюдение требований бюджетного и налогового законодательства;

- сбалансированность бюджета муниципального образования на финансовый год без учета бюджетных кредитов;

- отсутствие просроченной задолженности перед вышестоящим бюджетом, в том числе по бюджетным кредитам;

- отсутствие собственных свободных средств бюджетного образования в объеме, достаточном для ликвидации временного кассового разрыва.

Предоставление бюджетного кредита одному муниципальному образованию более одного раза в течение финансового года нецелесообразно.

Порядок предоставления бюджетных кредитов, в том числе - методику расчета объема предоставляемого кредита целесообразно утвердить законом субъекта Российской Федерации.

Региональный фонд компенсаций образуется в составе бюджета субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год с целью финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. В случае наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями Российской Федерации средства на их исполнение зачисляются в Федеральный фонд компенсаций и поступают в бюджет субъекта Российской Федерации, с последующим зачислением в региональный фонд компенсаций.

Таким образом, региональный фонд компенсаций формируется за счет:

- субвенций из Федерального фонда компенсаций на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами;

- собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им законами субъекта Российской Федерации.

Средства регионального фонда компенсаций предоставляются местным бюджетам в форме субвенций. Органы местного самоуправления несут ответственность за исполнение переданных им полномочий только в пределах субвенций, предоставленных им из регионального фонда компенсаций.

Каждый вид субвенций регионального фонда компенсаций должен распределяться между всеми муниципальными образованиями, осуществляющими соответствующий вид переданных полномочий по единой методике, утвержденной законом субъекта Российской Федерации. Распределение субвенции каждого вида по данной методике должно производиться пропорционально численности потребителей соответствующей бюджетной услуги или лиц, имеющих право на получение трансфертов населению. При расчете объема субвенции могут (должны) быть учтены объективные условия, влияющие на стоимость предоставления бюджетных услуг или объемы выплат.

Распределение субвенций из регионального фонда компенсаций, предоставляемых за счет средств Федерального фонда компенсаций (на исполнение полномочий, делегированных органам местного самоуправления Российской Федерации) должно производиться по методике, соответствующей требованиям федеральных законов, устанавливающих данный вид субвенций. В частности, данные субвенции должны распределяться пропорционально численности тех категорий граждан, численность которых была учтена при определении объема субвенции бюджетам субъекта Российской Федерации.

В таблице приводятся примеры полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, исполнение которых может быть передано органам местного самоуправления за счет субвенций регионального фонда компенсаций, категории потребителей соответствующих услуг и факторы, влияющие на стоимость предоставления соответствующей услуги или объем выплат.

В случае наделения органов местного самоуправления поселений отдельными государственными полномочиями, органы государственной власти субъекта Российской Федерации могут передать полномочия по расчету и предоставлению субвенций на их исполнение органам местного самоуправления муниципальных районов. В этом случае законом субъекта Российской Федерации должны быть установлены порядок и методика расчета субвенций муниципальным районам из регионального фонда компенсаций на исполнение данных полномочий, а также порядок и методика расчета органами местного самоуправления муниципальных районов субвенций из бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений на осуществление соответствующих государственных полномочий.

1. Производится оценка расходных потребностей каждого уровня бюджетной системы субъекта Российской Федерации: субъекта Российской Федерации, муниципальных районов и городских округов <7>, поселений <8>. Расходные потребности на осуществление полномочий субъекта Российской Федерации, исполнение которых делегируется органам местного самоуправления учитываются как расходные потребности субъекта Российской Федерации.

<7> Только по вопросам местного значения муниципальных районов.

<8> Для городских округов только по вопросам местного значения поселений.

2. Производится оценка доходных возможностей каждого типа муниципальных образований по закрепленным доходным источникам. Оценка расходных потребностей каждого уровня бюджетной системы субъекта Российской Федерации корректируется таким образом, чтобы достичь оптимального баланса между суммарными доходными возможностями и расходными потребностями уровней бюджетной системы субъекта Российской Федерации.

3. (Принимается в 2005 г.) Законом субъекта Российской Федерации с неограниченным сроком действия устанавливаются единые нормативы отчислений от федеральных и/или региональных налогов в бюджеты муниципальных районов, городских округов <9> и поселений. Нормативы отчислений в бюджеты соответствующего типа устанавливаются исходя из разницы прогноза доходов и оценки расходных потребностей с учетом необходимости того, чтобы в бюджете субъекта Российской Федерации осталось достаточно средств для достижения желаемой степени выравнивания бюджетной обеспеченности из региональных фондов финансовой поддержки.

<9> Нормативы отчислений в бюджеты городских округов равны сумме нормативов отчислений в бюджеты муниципальных районов и поселений.

4. Средства на исполнение делегированных полномочий Российской Федерации и субъекта Российской Федерации передаются местным бюджетам через региональный фонд компенсаций. Объем субвенции каждого вида рассчитывается по единой методике (устанавливаемой законом субъекта Российской Федерации) пропорционально численности потребителей соответствующей бюджетной услуги или лиц, имеющих право на получение трансфертов населению.

5. Рассчитывается исходная бюджетная обеспеченность поселений. При оценке налогового потенциала учитываются доходы поселений по местным налогам и налогам, закрепленным за поселениями федеральными и региональными законами.

6. Определяются объемы субвенций из бюджетов поселений в региональный фонд финансовой поддержки поселений - "отрицательных трансфертов". С этой целью определяются величины подушевых расчетных доходов поселений в последнем отчетном году. Устанавливается пороговый уровень подушевых расчетных доходов в последнем отчетном году, превышение которого служит критерием изъятия субвенции. Устанавливается доля средств, обеспечивающих превышение порогового уровня подушевых расчетных доходов, подлежащая изъятию.

7. Определяется объем регионального фонда финансовой поддержки поселений в учетом "отрицательных трансфертов" из бюджетов поселений.

8. Средства регионального фонда финансовой поддержки поселений распределяются на выравнивание бюджетной обеспеченности (в прогнозном году) между поселениями.

9. Принимается решение о делегировании полномочий по предоставлению дотаций из фонда муниципальным районам.

10. Рассчитывается уровень бюджетная обеспеченности до распределения средств на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов.

11. Определяются объемы субвенций из бюджетов муниципальных районов (городских округов) в региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) - "отрицательных трансфертов". Устанавливается пороговый уровень бюджетной обеспеченности в последнем отчетном году, превышение которого предоставляет право на применение "отрицательного трансферта". Устанавливается доля изъятия доходов муниципальных образований в части превышения порогового уровня.

12. Определяется объем регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) с учетом "отрицательных трансфертов" из бюджетов муниципальных районов (городских округов).

13. Средства регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) распределяются на выравнивание бюджетной обеспеченности между бюджетами муниципальных районов и городских округов, не перечисляющими субвенции.

В 2006-2008 часть средств фонда может распределяться с учетом данных о фактических и прогнозируемых доходах и расходах отдельных муниципалитетов.

14. Устанавливаются дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты муниципальных районов (городских округов) и бюджеты поселений, заменяющие часть дотации из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

15. Законом субъекта Российской Федерации принимается методика распределения районных ФФПП. Данная методика содержит порядок расчета бюджетной обеспеченности и порядок распределения средств на выравнивание бюджетной обеспеченности. Значения конкретных параметров, определяющих порядок выравнивания бюджетной обеспеченности, устанавливаются решениями представительных органов муниципальных районов.

1. Производится суммарная оценка расходных потребностей консолидированного бюджета муниципального района и бюджетов поселений, находящихся на территории муниципального района.

2. Производится суммарная оценка доходных возможностей консолидированного бюджета муниципального района и бюджетов поселений муниципального района по всем видам местных и закрепленных доходов, с учетом дотаций из региональных фондов финансовой поддержки и субвенций из бюджета муниципального района и бюджетов поселений.

3. (Принимается в 2005 г.) Решением представительного органа муниципального района с неограниченным сроком действия могут быть установлены единые нормативы отчислений в бюджеты поселений от федеральных и/или региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджет муниципального района. Нормативы отчислений устанавливаются исходя из разницы прогноза доходов и оценки расходных потребностей с учетом желаемой степени выравнивания бюджетной обеспеченности из районного фонда финансовой поддержки.

4. Принимается решение о том, будет ли создан районный ФФПП.

5. В целях распределения районного ФФПП определяются уровни бюджетной обеспеченности поселений после изъятия субвенций и распределения регионального ФФПП.

6. Средства районного фонда финансовой поддержки распределяются между поселениями.

В 2006-2009 часть средств фонда может распределяться с учетом данных о фактических и прогнозируемых доходах и расходах отдельных поселений.

Приложение 1

Условные обозначения:

Ф - федеральный уровень государственной власти

Р - уровень государственной власти субъекта Российской Федерации

МР - уровень местного самоуправления муниципального района

ПРИМЕР РЕЕСТРА РАСХОДНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПОСЕЛЕНИЯ

Условные обозначения:

Ф - федеральный уровень государственной власти

Р - уровень государственной власти субъекта Российской Федерации

П - уровень местного самоуправления поселения

Приложение 2

Приложение 3

Настоящие Методические рекомендации предназначены для использования органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при формировании проектов бюджетов субъектов Российской Федерации в части, касающейся предоставления субвенций местным бюджетам для финансового обеспечения расходов местных бюджетов на предоставление бюджетных дотаций предприятиям жилищно-коммунального хозяйства, выплату субсидий населению на оплату жилья и коммунальных услуг, а также возмещение прочих региональных льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям населения.

При расчете объемов субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации используются следующие параметры, устанавливаемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации:

1. региональный норматив обеспеченности жилой площадью (социальная норма пощади жилья);

2. региональные стандарты предельной стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. метр общей площади жилья в месяц по муниципальным образованиям;

3. региональный стандарт уровня платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги в целом и по всем видам услуг;

4. максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг (возможно установление дифференцированных значений в зависимости от уровня дохода).

Федеральные стандарты оплаты жилья и коммунальных услуг используется исключительно при распределении средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Использование федеральных стандартов может быть рекомендовано органам государственной власти субъектов Российской Федерации для определения объемов субвенций местным бюджетам. Однако использование данного показателя не является обязательным для органов государственной власти субъекта Российской Федерации. При установлении регионального стандарта следует исходить из уровня социально экономического развития и уровня доходов граждан субъекта Российской Федерации. Кроме того, ставки и тарифы на жилищно-коммунальные услуги (кроме тарифов на электроэнергию и газ) устанавливаются органами местного самоуправления. Таким образом, региональные стандарты уровня платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги и предельной стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. метр общей площади жилья в месяц в соответствующем муниципальном образовании могут служить ориентиром для установления органами местного самоуправления тарифов и ставок по оплате жилищно-коммунальных услуг для населения, однако формально они используются только при определении объемов субвенций в местные бюджеты.

При определении объемов субвенций для каждого муниципального образования используется региональный стандарт предельной стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. метр общей площади жилья в месяц в данном муниципальном образовании. Расчет регионального стандарта предельной стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг по муниципальным образованиям (в том числе - по видам услуг) целесообразно осуществлять с минимальным учетом уровня развития соответствующей инфраструктуры жилищно-коммунального хозяйства, ограничившись учетом объективных различий между стоимостью этих услуг в городской и сельской местности. В противном случае будут созданы неравные условия между муниципальными образованию с различным уровнем развития инфраструктуры жилищно-коммунального хозяйства, что в итоге приведет к консервации этого неравенства.

Предоставляемые населению жилищно-коммунальные услуги включают в себя:

1. содержание и текущий ремонт жилых помещений (включая обслуживание лифтового хозяйства)

2. капитальный ремонт жилых помещений

3. холодное водоснабжение

4. водоотведение

5. теплоснабжение и горячее водоснабжение

6. электроснабжение

7. газоснабжение

8. вывоз бытовых отходов.

Если решением субъекта Российской Федерации устанавливается уровень оплаты жилищно-коммунальных услуг населением в размере менее 100 %, возникает необходимость расчета и предоставления субвенций муниципальным бюджетам на реализацию этого полномочия. Размер субвенций местным бюджетам для обеспечения предоставления дотаций предприятиям жилищно-коммунального хозяйства рассчитываются по формуле:

А_i = (1-р) * S_i * 12 * Норм * Н_i,

где

S_i- региональный стандарт предельной стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. метр общей площади жилья в месяц по муниципальному образованию i;

р - региональный стандарт уровня платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги в целом по всем видам услуг;

Норм - региональный норматив обеспеченности жилой площадью (социальная норма пощади жилья) на 1 чел.;

Н_i- численность населения муниципального образования i.

Расходы органов местного самоуправления зависят от соотношения устанавливаемых ими тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения, реальной себестоимости предоставления этих услуг.

Средства, полученные в виде данных субвенций, могут быть использованы только на предоставление дотаций предприятиям жилищно-коммунального хозяйства. В случае если органы местного самоуправления устанавливают тарифы для населения (с учетом уровня платежей граждан за предоставляемые услуги) выше условного регионального тарифа и при этом реальная себестоимость предоставления жилищно-коммунальных услуг не превышает регионального стандарта предельной стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг, возникающая прибыль предприятий жилищно-коммунального хозяйства может быть направлена на развитие и модернизацию предприятий жилищно-коммунального хозяйства. Установление тарифов для населения (с учетом уровня платежей граждан за предоставляемые услуги) в муниципальном образовании ниже условного регионального тарифа не может служить основанием для предоставления дополнительных межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации. Данный подход сохраняет у органов местного самоуправления стимулы для осуществления мер по снижению себестоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг.

В соответствии с Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" субвенция муниципальным образованиям на обеспечение финансирования расходов по предоставлению населению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг предоставляется в обязательном порядке.

Размер муниципальному образованию на предоставление жилищных субсидий населению по оплате жилья и коммунальных услуг определяется на основе оценки расходов населения на оплату жилья и коммунальных услуг, а также распределения населения по уровню среднедушевых доходов в условиях планируемого года.

Среднемесячные расходы населения на ЖКУ в расчете на душу населения в планируемом году определяются по формуле:

R_i = р * S_i * Норм,

где

R_i- среднемесячные расходы населения на жилищно-коммунальные услуги в расчете на душу населения в планируемом году по муниципальному образованию i (рублей в месяц);

S_i- региональный стандарт предельной стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. метр общей площади жилья в месяц по муниципальному образованию i;

р - установленный субъектом Российской Федерации на очередной финансовый год уровень платежей граждан за предоставление жилищно-коммунальных услуг;

Норм - установленный субъектом Российской Федерации норматив обеспеченности жилой площадью (социальная норма площади жилья) на 1 чел.

Вариант 1.

Распределение населения по уровню среднедушевых доходов определяется на основе данных Комитета по статистике субъекта Российской Федерации за последний отчетный год. В целях приведения величины доходов населения в последнем отчетном году к условиям планируемого года их размер индексируется на прогноз роста доходов населения в планируемом году по отношению к последнему отчетному году по каждой группе доходов.

Средний уровень доходов для j-ой группы в планируемом году рассчитывается по формуле:

U(ср)_ j= (U(min)_j + U(max)_ j)/2,

где

U(ср)_j - средний уровень доходов для j-ой группы населения в планируемом году;

U(min)_j - минимальный уровень доходов j-ой группы доходов населения в планируемом году;

U(max)_j - максимальный уровень доходов j-ой группы доходов населения в планируемом году.

Общий объем субвенций i-ому муниципальному образованию на выплату субсидий определяется суммированием выплат, рассчитанных по двум группам:

В_i = В1_i + В2i

где

В_i- объем субвенции i-му муниципальному образованию на реализацию полномочия по предоставлению населению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг.

а) для групп населения, для которых U(max)_ j * q < R_i:

В1_i = SUM {(R_i - U(ср)_ j * q) * 12 * Н_ij},

где

Н_ij- численность населения, входящего в j-ю группу по доходам в i-м муниципальном образовании;

q - установленная органами государственной власти субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг.

б) для группы населения, для которой U(min)_ j * q < R_i< U(max)_ j * q:

В2_i = (R_i - U(ниж ср)_ i * q) * 12 * N(ниж)_i,

где

U(ниж ср)_ i - средний уровень доходов части населения данной группы доходов для i-го муниципального образования;

Средний уровень доходов части населения данной группы доходов для i-го муниципального образования определяется по формуле:

U(ниж ср)_ i = (U(min)_ j + R_i/q)/2.

Н(ниж)_i - численность части населения, имеющего право на субсидии, в данной группе для i-го муниципального образования;

Численность части населения, имеющего право на субсидии, в данной группе для i-ого муниципального образования определяется по формуле:

Н(ниж)_ i = Н_ij* (R_i - q * U(min)_ j) / (q * U(max)_j - q * U(min)_ j).

Вариант 2.

В случае отсутствия информации о распределении населения отдельных муниципалитетов по доходным группам, а также в целях упрощения расчетов, рекомендуется также использовать долю (численность) населения, подпадающую под критерии предоставления адресной жилищной субсидии, по муниципальным образованиям.

В данном случае объем субвенций i-му муниципальному образованию на выплату субсидий определяется по следующей формуле:

В_i = (1/2)*R_i * 12 * Н_i,

где

R_i- среднемесячные расходы населения на ЖКУ в расчете на душу населения в планируемом году (рублей в месяц);

Н_i- численность населения, имеющего право на субсидию в i-м муниципальном образовании.

При этом средний размер подушевой субсидии ((1/2)*R_i) предполагает равномерное распределение по доходам граждан, имеющих право на субсидию в i-м муниципальном образовании.

Данные субвенции могут быть использованы только для предоставления субсидий по оплате жилищно-коммунальных услуг. В случае если реальная себестоимость предоставления жилищно-коммунальных услуг в муниципальном образовании ниже условного регионального тарифа, органы местного самоуправления имеют следующие возможности:

1. Установить тарифы на жилищно-коммунальные услуги для населения на уровне условного регионального тарифа. При этом необходимые средства для предоставления субсидий населению будут полностью получены в виде субвенций. Возникающая часть прибыли предприятий жилищно-коммунального хозяйства может быть направлена на модернизацию комплекса жилищно-коммунального хозяйства и меры по снижению себестоимости.

2. Установить тарифы на жилищно-коммунальные услуги для населения на уровне ниже условного регионального тарифа, установив для жителей муниципального образования максимально допустимую долю собственных расходов граждан на оплату жилищно-коммунальных услуг в совокупном доходе семьи ниже аналогичного показателя, установленного органами государственной власти субъекта Российской Федерации с таким расчетом, что размер необходимых средств для предоставления субсидий населению был не меньше предоставленных субвенций на выплату данных субсидий.

3. Возможно использование сочетания первого и второго способа.

В случае если реальная себестоимость предоставления жилищно-коммунальных услуг оказывается выше регионального стандарта предельной стоимости их предоставления и органы местного самоуправления устанавливают уровень тарифов ниже условного регионального тарифа или ими была установлена максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи ниже аналогичного показателя, установленного органами государственной власти субъекта Российской Федерации, то объем обязательств по предоставлению субсидий превысит полученный объем субвенций, предоставленных на эти цели. В этом случае органы местного самоуправления обязаны выделить недостающие ресурсы за счет собственных средств.

Такой подход сохраняет у органов местного самоуправления свободу в выборе социальной политики и оставляет стимулы для осуществления мер по снижению себестоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг.

Субъект Российской Федерации может предоставлять дополнительные льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг малоимущему населению. Для этого субъектам Российской Федерации рекомендуется устанавливать прогрессивную шкалу максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг. При этом эта доля должна быть тем ниже, чем ниже подушевые доходы граждан, что в большей степени обеспечит их социальную защищенность.

Соответственно, приведенные выше формулы модифицируются с учетом прогрессивной шкалы максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации могут предоставлять льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан. Для этого им рекомендуется устанавливать максимально допустимую долю расходов на оплату жилья и коммунальных услуг ниже, чем для прочих категорий граждан с таким же уровнем доходов, например, с помощью понижающего коэффициента.

Данная льгота является дополнительной к жилищным субсидиям, поэтому рассчитывается с учетом возможного получения жилищной субсидии.

Приложение 4

Характер конкурсных документов должен свидетельствовать о том, что подготовка проектной документации осуществляется на основе программно-целевого метода. Проект может состоять собственно из инвестиционного проекта и мероприятий неинвестиционного характера. В свою очередь, программа может состоять из нескольких проектов, объединенных единой целью программы. При разработке проекта (программы) центральным является идентификация проблемы, на решение которой направлен данный проект (программа) и формулирование ее в четких измеряемых показателях, обеспечивающих последующий мониторинг и оценку эффективности реализации проекта (программы) и эффективности региональной финансовой поддержки. Таким образом, на конкурс могут подаваться как отдельные проекты, так и программы в указанном выше смысле.

Цели и задачи проектов должны содержать показатели, позволяющие оценить вклад от реализации данного проекта в решении задач соответствующего направления Фонда. Рекомендуемым условием участия в конкурсе является включение проектов в среднесрочные (долгосрочные) программы социально-экономического развития соответствующего муниципального образования. Это обеспечивает тесное увязывание долгосрочной инвестиционной политики органов власти всех уровней на территории субъекта Российской Федерации, соединение интересов региональных и местных властей для решения общих задач и концентрацию инвестиционных ресурсов на приоритетных направлениях развития общественной инфраструктуры.

Процедура конкурсного отбора инвестиционных программ включает в себя следующие этапы.

Осуществляется подготовка конкурса путем последовательного определения критериев оценки, выделения ключевых критериев и определение значимости каждого из них. Затем уже на стадии проведения конкурса производится оценка уровня социально-экономической значимости конкретных проектов .

В качестве основных критериев предлагается использовать:

- важность и актуальность решаемой задачи для муниципального образования;

- степень готовности проекта (программы) к реализации;

- эффективность проекта (программы).

Перечень критериев может быть представлен в виде следующей таблицы:

Поскольку различные критерии оценки неравнозначны, то критериям может придаваться различный удельный вес. В зависимости от количества поданных на конкурс проектов, могут использоваться и разные технологии оценки проектов.

Результатом оценки является интегральный показатель социально-экономической значимости (эффекта) программы, который выражается в баллах.

Ранжирование программ

Ранжирование программ может проводиться по показателю

R=Э/З,

где:

R - ранг программы;

Э - социально-экономический эффект (в баллах);

З -общая сумма затрат на реализацию программы.

Составляется список проектов (программ) в порядке убывания их ранга. Для каждого проекта (программы) указывается потребность в инвестициях, которая определяется как произведение стоимости проекта на долю софинансирования из ФМР. Для всех проектов рассчитывается потребность в субсидировании накопленным итогом. Субсидии предоставляются для ограниченного числа проектов, исходя из объема средств фонда.

Доля софинансирования из ФМР может устанавливаться в зависимости от:

- целевого направления субсидирования;

- бюджетной обеспеченности муниципального образования.

Доля софинансирования из ФМР должна быть установлена (дифференцированно по муниципальным образованиям или конкретным проектам) таким образом, чтобы для наименее обеспеченных муниципальных образований доля софинансирования со стороны Фонда была максимальной (в пределах установленного диапазона).

Стабильность формирования средств ФМР и соблюдение условий финансирования всеми участниками использования фонда является важным залогом успеха его функционирования.

Источниками формирования средств фондов муниципального развития, в соответствии с законодательством, являются собственные средства бюджетов субъектов и субсидии федерального фонда регионального развития. Стабильность финансирования со стороны регионального бюджета может быть обеспечена при выполнении с взятых ранее обязательств по субсидированию долгосрочных муниципальных проектов (программ).

Таким образом, определение объема бюджетного финансирования из ФРМ на конкретный год может осуществляться, исходя из графика финансирования (проектов) программ, как сумма средств, необходимых для выделения субсидий в предстоящем году:

- на проекты (программ), принятые к реализации в предыдущие годы;

- на новые проекты (программы), которые могут быть приняты к реализации при условии, что общая сумма средств не превысит максимального объема, определенного на основании прогноза доходов бюджета.

Окончательное решение о субсидировании новых проектов (программ) целесообразно принимать после утверждения регионального бюджета, исходя из реального объема выделенных средств.

Задача эффективного расходования средств ФМР предполагает формирование системы мониторинга и контроля за использованием средств фонда.

Целью процедур мониторинга и контроля является обеспечение использования средств в соответствии с целями формирования Фонда, а также отслеживание хода реализации проекта и степени достижения запланированных результатов.

Мониторинг и контроль за использованием средств ФМР может осуществляться по следующим направлениям:

мониторинг соблюдения плана выполнения работ финансируемого инвестиционного проекта (программы);

контроль целевого расходования выделяемых средств Фонда на финансирование выполнения работ (оказания услуг) в рамках муниципального инвестиционного проекта (программы);

мониторинг достижения целей муниципального инвестиционного проекта (программы).