Законодательная база Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 31.03.97 N 360 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПРОГРАММЫ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "СТРУКТУРНАЯ ПЕРЕСТРОЙКА И ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ В 1997-2000 ГОДАХ"

Несмотря на ряд позитивных сдвигов, произошедших за последние годы, российская экономика столкнулась с качественно новыми проблемами, от способа решения которых зависят перспективы развития страны в средне- и долгосрочной перспективе. После подавления инфляции главной целью макроэкономической политики Правительства становится преодоление сохраняющихся негативных тенденций в реальном секторе, переход к стадии экономического роста и его поддержание в дальнейшем на устойчивом уровне.

Эта цель должна быть достигнута на основе формирования условий, обеспечивающих паритет социальных интересов в обществе, ускорение структурных преобразований в реальном секторе и повышение эффективности его функционирования. При этом Правительство Российской Федерации намерено последовательно продолжать линию на ограничение инфляции сверх уровня, препятствующего повышению инвестиционной активности и росту производства товаров и услуг.

Для решения поставленных задач действия Правительства Российской Федерации будут направлены как на создание благоприятной макроэкономической среды, так и на создание правовых основ, способствующих развитию частного бизнеса. Правительство Российской Федерации будет последовательно продолжать курс на либерализацию хозяйственной жизни, развивать отношения добросовестной конкуренции между производителями. Лишь в условиях роста производства товаров и услуг может обеспечиваться высокая занятость населения и повышение уровня жизни.

Однако в краткосрочной перспективе решение этих задач будет осложняться имеющимися диспропорциями в денежно-кредитной и финансовой сферах, низким уровнем внутреннего спроса, предъявляемого как со стороны государства, так и со стороны домашних хозяйств и частного сектора. В ближайшее время необходимо существенно замедлить рост государственного внутреннего долга, а в перспективе привести в соответствие темпы экономического роста и роста государственного долга, обеспечив опережающий реальный прирост валового внутреннего продукта по сравнению с уровнем реальной процентной ставки по государственным ценным бумагам. Необходимо также в кратчайшие сроки создать условия, препятствующие росту задолженности между предприятиями.

В числе основных макроэкономических проблем, которые предстоит решить Правительству Российской Федерации, следует выделить следующие:

- своевременное обслуживание и погашение внешнего и внутреннего долга;

- ремонетизация экономики и избавление от денежных суррогатов, не имеющих реального обеспечения, снижение дефицита бюджета (в том числе и ограничение растущего дефицита региональных и местных бюджетов), реструктуризация его доходной и расходной частей: в России сохраняется относительно высокий уровень государственных субсидий, эффективность же использования государственных средств чрезвычайно низка. На повестке дня по-прежнему стоит вопрос о реальном совершенствовании налоговой системы.

Дальнейшее снижение дефицита государственного бюджета - важнейшая задача Правительства Российской Федерации. Эта проблема будет решаться на базе немедленного ускорения структурных и институциональных реформ, прежде всего реформы жилищно-коммунального хозяйства, повышения финансовой и платежной дисциплины, а следовательно и сбора налогов. Реструктуризация бюджетной сферы позволит пойти на сокращение отдельных статей расходной части бюджета.

Перед государством стоит также задача определения рациональной политики заимствования на внутреннем и внешнем рынках. Без снижения реальной процентной ставки по ценным бумагам Правительства до уровня, сопоставимого с рентабельностью капиталовложений в реальный сектор экономики, вряд ли можно рассчитывать на рост инвестиций в производство. Создание благоприятного инвестиционного климата должно будет стимулировать повышение инвестиционной активности как за счет консолидации внутренних источников, так и за счет притока иностранного капитала.

Не менее важная задача, которая должна быть решена в среднесрочной перспективе, - обеспечение реального выполнения принимаемых законов о бюджете. Закон должен предусматривать также механизм корректировки бюджета в зависимости от изменения основных макроэкономических и структурных параметров. Только реально выполнимый бюджет способен служить эффективным макроэкономическим инструментом обеспечения финансовой стабильности, снижения процентных ставок, доверия экономических агентов к политике Правительства и переориентации капиталов в инвестиционный сектор.

Правильность макроэкономической политики и тактики ее реализации будет определяться оживлением инвестиционной деятельности. На практике это будет означать, что на макроуровне удалось обеспечить сбалансированность интересов государства и населения, реального и финансового секторов экономики, т.е. создать условия для эффективного продвижения реформ на микроуровне.

Уровень безработицы - один из основных социальных индикаторов, отражающих уровень эффективности экономической политики и динамику структурных преобразований - должен приближаться к значениям, обеспечивающим высокий уровень конкуренции на рынке труда, стимулирующим повышение квалификационного уровня и качество работы персонала, переток трудовых ресурсов в сферы их наиболее эффективного использования, но не вызывающим социальной напряженности в обществе.

Обеспечение предсказуемости динамики цен, являющейся непременным условием устойчивого и сбалансированного роста экономики, дальнейшее снижение инфляции остаются важнейшими приоритетами макроэкономической политики Правительства Российской Федерации. В целях обеспечения условий для конкурентоспособности российской перерабатывающей промышленности и создания на этой основе предпосылок для экономического подъема в стране ценовая политика должна быть направлена на сдерживание роста цен на первичные энергоносители и другие сырьевые ресурсы за счет повышения эффективности производства и совершенствования налоговой системы при одновременном стимулировании внедрения энергосберегающих технологий в перерабатывающих отраслях. Этот процесс должен проходить на фоне вытеснения из обращения денежных суррогатов и иностранной валюты. В этих условиях ограничение темпов роста цен будет достигаться:

- проведением структурных и институциональных преобразований, включая реформу предприятий и формирование жизнеспособного сектора экономики;

- последовательным сокращением дефицита государственного бюджета, включая дефициты региональных и местных бюджетов;

- активным воздействием на формирование оптимальной структуры финансовых потоков, в том числе на основе реализации мер государственного контроля за денежным обращением, сведения к минимуму неденежных и налично-денежных форм расчетов;

- усилением ценового контроля за деятельностью естественных монополий (уровень цен на товары и услуги естественных монополий не должен превышать уровень цен мирового рынка);

- снижением рыночной процентной ставки и расширением доступа предприятий к финансовым ресурсам для пополнения оборотных средств и осуществления инвестиционной деятельности.

Для достижения поставленных целей Правительство Российской Федерации будет последовательно проводить политику, направленную на сокращение бюджетного дефицита. Сокращение бюджетного дефицита может быть обеспечено прежде всего в результате проведения широкомасштабных структурных реформ, направленных на снижение нагрузки на бюджеты всех уровней и ликвидацию нежизнеспособных предприятий, а также институциональных преобразований.

Основным направлением сокращения бюджетного дефицита Правительство Российской Федерации считает улучшение сбора налогов. Это будет достигаться в результате двух взаимосвязанных действий - борьбы с уклонением от уплаты налогов и реформирования налоговой системы, направленного на общее снижение налоговой нагрузки на производителей.

Снижение дефицита бюджета будет достигаться также за счет:

- некоторого увеличения отдельных неналоговых доходов бюджета, прежде всего за счет доходов от использования государственной собственности (дивиденды, арендная плата и т. д.);

- рационализации государственных расходов: финансирование расходов для выполнения задач, исходя из определенных Конституцией полномочий для каждого из уровней государственного управления, существенное сокращение числа федеральных целевых программ при повышении требований к их отбору и обеспечению финансированием; выделение бюджета развития, финансирование инвестиций в человеческий капитал, отмена дотаций и снятие перекрестного субсидирования в жилищно-коммунальном хозяйстве, на транспорте и т. д.

Непременным условием стабильного роста экономики является доступность кредитных ресурсов для субъектов рынка. Одним из приоритетов макроэкономической политики Правительства Российской Федерации является снижение ставки процента по заемным средствам, которое будет достигаться вследствие:

- сокращения бюджетного дефицита и повышения доверия к бюджетной политике, оказывающим стабилизирующее воздействие на финансовые рынки;

- привлечения на финансовые рынки той части сбережений населения, которая в настоящее время исключена из хозяйственного оборота (ожидаемый эффект дедолларизации);

- снижения кредитных рисков посредством предоставления государственных гарантий при финансировании инвестиций в реальном секторе экономики;

- совершенствования системы рефинансирования коммерческих банков.

Политика устойчивого экономического роста подразумевает ремонетизацию экономики, что в приоритетном порядке требует сокращения масштабов неплатежей, рост которых служит одним из факторов сжатия внутреннего спроса. Вместе с тем Правительство Российской Федерации декларирует отказ от эмиссионного способа решения этой проблемы, так как он не устраняет причину самого явления. Решение может быть найдено только в результате проведения структурных реформ, включая реформу предприятий, обеспечивающую существенное повышение эффективности их производственно-финансовой деятельности, технологическую модернизацию производства, повышение степени загрузки производственных мощностей и прекращение государственной поддержки нежизнеспособных субъектов хозяйственной деятельности, ведущих дело неэффективно, расточительно, не принимающих усилий по сбережению ресурсов. Одновременно с этим Правительство Российской Федерации намерено полностью выполнять бюджетные обязательства, что возможно, однако, только при реальном бюджете.

Для снижения остроты проблемы неплатежей Правительство Российской Федерации будет последовательно проводить курс на активизацию процедуры банкротств и реорганизацию убыточных предприятий. Снижению масштабов неплатежей будет способствовать снижение стоимости заемных средств и расширение возможностей для предприятий в пополнении оборотного капитала.

Вхождение в стадию экономического подъема подразумевает не только поддержание высокого внутреннего потребительского спроса, но и рост инвестиций. Для повышения инвестиционной активности действия Правительства Российской Федерации будут направлены в первую очередь на обеспечение защиты права собственности и интересов владельцев капиталов.

Основные задачи экономической политики в этой сфере:

- совершенствование амортизационной и налоговой политики;

- увеличение объемов государственных инвестиций и повышение эффективности их использования, что является особо важным на начальном этапе вывода экономики из кризиса.

Кроме того, дальнейшее становление России как демократического государства, развитие правовых основ рыночной экономики и совершенствование практики их применения в совокупности с общим улучшением макроэкономических условий будет обусловливать приток иностранных инвестиций в страну.

Повышение уровня жизни населения Российской Федерации, ограничение уровня безработицы пределом, обеспечивающим высокую конкуренцию на рынке труда, может достигаться только в условиях экономического роста, повышения активности каждого члена общества. Государство, наряду с созданием благоприятных условий для экономического развития, будет также осуществлять социальные программы, направленные на поддержание социальной стабильности в обществе.

Необходимо предпринять очередные серьезные шаги по совершенствованию налогово-бюджетной политики, устранению накопившихся противоречий в этой сфере.

Они определяются прежде всего несоразмерными с уровнем инфляции и характером избранной в 1995 году кредитно-денежной и финансовой политики масштабами субсидирования в российской экономике. Уровень субсидирования составляет почти 1/10 часть внутреннего валового продукта. Субсидии населению по линии жилищно-коммунального хозяйства достигают 4,5% внутреннего валового продукта, скрытые субсидии, предоставляемые коммерческим предприятиям и местным бюджетам через неплатежи по поставкам газа и электроэнергии, составляют около 3% внутреннего валового продукта, субсидии сельскому хозяйству и угольной отрасли - 1-1,5 % внутреннего валового продукта.

Не доведенная до конца реформа бюджетной сферы, чрезмерные субсидии заставляют государство использовать высокое, неравномерно распределенное по субъектам экономики налоговое бремя и чрезмерные заимствования, подавляют экономический рост.

Одной из важных задач является обеспечение целевого использования бюджетных средств. Предстоит наладить строгий контроль за бюджетными средствами на всех стадиях бюджетного процесса и ввести ответственность бюджетополучателей за целевое расходование бюджетных ассигнований. Этому будет содействовать переход исполнения федерального бюджета на казначейскую систему и четкое определение порядка формирования и исполнения бюджета развития. Принятие Бюджетного кодекса позволит усилить контроль за бюджетными средствами со стороны законодательной и исполнительной властей на всех стадиях бюджетного процесса.

Необходимо также создать стимулы для укрепления финансового положения реального сектора экономики, в частности распространить налоговое бремя на те сектора экономики, в которые утекает ликвидность реального сектора, доля которых во внутреннем валовом продукте быстро растет, а вклад в доходы бюджета незначителен. Равномерное обложение налогами всех секторов экономики будет препятствовать искажению финансовых потоков и оттоку финансовых ресурсов от производства. Без таких радикальных шагов нельзя рассчитывать на существенное повышение налоговых поступлений.

Основным направлением налоговой политики будет обеспечение приемлемых как для государства, так и для участников рынка условий налогообложения деятельности, обеспечивающих достижение целей бюджетной политики.

Каково бы ни было стремление улучшить сбор налогов, любые попытки будут иметь ограниченную эффективность в рамках существующей налоговой системы. Единственный способ наладить стабильное поступление налоговых сборов - это провести реформу налоговой системы, главными целями которой являются выравнивание налогового бремени, обеспечение принципов справедливого налогообложения, опора на налоги, обеспечивающие стабильное поступление доходов в федеральный бюджет при неуменьшении доли средств, аккумулируемых в федеральном бюджете в результате рационализации налоговой системы. Это может быть достигнуто на основе справедливости, ясности, стабильности и предсказуемости условий налогообложения.

Принципиальные положения, которые должны быть реализованы в рамках рассматриваемого периода, сводятся к следующему.

Выравнивание условий налогообложения за счет резкого сокращения числа налоговых льгот и перераспределения налогового бремени на сектора, поглощающие ликвидность реального сектора, при сокращении налоговой нагрузки на производителей. Действующее налоговое законодательство предусматривает большое количество льгот практически по каждому из существующих налогов. Кроме того, все еще сохраняется множество индивидуальных льгот. Такая ситуация, являющаяся беспрецедентной в мировой практике, превращает контроль за соблюдением налогового законодательства в чрезвычайно трудную задачу, оставляя множество лазеек для полулегального ухода от налогов. Каждая налоговая льгота является мощным стимулом для развития того вида деятельности, на который она распространяется: при наличии льгот экономическая активность перетекает именно к льготным видам деятельности. В результате даже в случае роста внутреннего валового продукта в целом налоговые поступления будут снижаться, так как рост будет достигнут в основном за счет не облагаемой налогами деятельности. При этом доля внутреннего валового продукта, облагаемая налогами, будет падать, что приведет к еще более неравномерному распределению налоговой нагрузки. Не отрицая обоснованность существования некоторых льгот, прежде всего в отношении инвестиций, в качестве средства экономического стимулирования, необходимо серьезное сокращение льгот и исключений из общего режима налогообложения, что сделает налоговое законодательство более справедливым и улучшит собираемость налогов. Объединение налогов, сокращение их количества позволит уменьшить общий уровень налоговых изъятий у налогоплательщиков, при этом отмена многочисленных налоговых льгот и улучшение сбора налогов не приведут к сокращению доли доходов бюджета во внутреннем валовом продукте.

Установление исчерпывающего перечня налогов и сборов, применение которых допустимо на территории Российской Федерации. Эта мера необходима для обеспечения предсказуемости налогового законодательства. Введение подобного перечня федеральным законом исключит возможность увеличения налогового бремени в отдельных субъектах Федерации, сделает невозможным установление новых неэффективных налогов.

Другой мерой, логически вытекающей из первой и направленной на достижение стабильности налоговой системы, должно стать установление предельных ставок для региональных и местных налогов. Это, с одной стороны, оградит экономических агентов от необоснованного повышения налоговой нагрузки. С другой стороны, местные власти смогут использовать возможности изменения ставок для проведения необходимой для них налоговой политики.

Отмена практики изменения региональными властями налогооблагаемой базы федеральных налогов. В частности, необходимо прекратить практику отнесения местных налогов на себестоимость, что приводит к сокращению налогооблагаемой прибыли. Подобная практика противоречит принципам бюджетного федерализма.

Сокращение числа налогов и упрощение правил определения размеров налоговых платежей. Объединение налогов и других обязательных платежей, имеющих одинаковую налоговую базу. Такая мера сделает налоговое законодательство более ясным как для налогоплательщиков, так и для контролирующих органов. При этом отпадет необходимость в существовании множества инструкций, которые иногда противоречат друг другу. Отмене подлежат прежде всего те налоги, суммарные поступления которых в бюджет незначительны, а в качестве объекта налогообложения выступает выручка от реализации товаров (работ, услуг). Кодификация правил, регламентирующих взаимоотношения налогоплательщика и фискальных органов, на основе устранения противоречий налогового и гражданского законодательства, обеспечения защиты гражданских прав налогоплательщиков.

В проекте Бюджетного кодекса следует четко определить, что изменение налогового законодательства возможно не чаще одного раза в год одновременно с принятием федерального бюджета. Этой норме Правительство Российской Федерации намерено следовать начиная с 1997 года.

Подобная мера направлена на обеспечение стабильности и предсказуемости условий налогообложения. Частые изменения в налоговом законодательстве делают невозможным грамотное планирование экономической деятельности, создавая немалые трудности предприятиям. Особенно болезненными такие действия становятся для малых и средних предприятий, зачастую ставя их на грань банкротства. Постоянные изменения налоговых законов не только сдерживают рост малого и среднего бизнеса, но и препятствуют нормальному развитию крупных предприятий.

Применение единых правил установления акцизов на отечественные и импортные товары. Эта мера направлена на усиление конкуренции на внутреннем рынке, что должно привести к улучшению качества предлагаемых товаров. При этом государство оставляет за собой право на использование протекционистских мер, однако осуществляться они должны путем изменения ввозных пошлин.

Совершенствование налогового администрирования, системы контроля за исполнением налоговой дисциплины, упорядочение системы ответственности за налоговые правонарушения.

В отношении формирования системы налоговых стимулов предполагается осуществление следующих мероприятий:

- установление налоговых льгот до трех лет на ввод в разработку новых нефтяных и газовых месторождений, а также на применение новых технологических процессов разработки трудноизвлекаемых запасов;

- введение дифференциации акцизов на продукцию добывающих отраслей в зависимости от горно-геологических условий производства, поэтапное замещение акцизов соответствующими рентными платежами. Рентные платежи позволят учесть горно-геологические условия месторождения, установить зависимость налога от прибыльности, что будет способствовать прогрессивности налогообложения. В результате налоговые обязательства будут перераспределены между отдельными предприятиями;

- введение рыночного механизма налогообложения недвижимости, обеспечивающего зависимость размеров платежей от доходности ее использования. В настоящее время не разработана единая система оценки стоимости недвижимости для налогообложения, а ее балансовая стоимость не всегда связана с рыночной. В результате налог на недвижимость не выполняет своей основной задачи, состоящей в изъятии части доходов у владельцев наиболее дорогостоящей недвижимости. Для обеспечения быстрого и простого расчета налогооблагаемой базы необходима разработка для каждой административно-территориальной единицы регрессионного уравнения, учитывающего основные показатели, влияющие на рыночную стоимость недвижимости в данной местности. В частности, для оценки стоимости квартиры будут использоваться такие показатели, как общая площадь, географическое расположение, этажность и т. п.;

- определение экономически обоснованного состава затрат, относимых на себестоимость продукции (работ, услуг). Прежде всего это касается таких затрат, как расходы на рекламу, представительские расходы. При этом необходимо поэтапное снижение ставки налога на прибыль с компенсацией потерь бюджетных поступлений как за счет отмены льгот, так и за счет повышения эффективной ставки подоходного налога;

- расширение сферы применения агрегированного налогообложения субъектов малого предпринимательства.

Для улучшения сбора налогов предполагается осуществить следующие меры:

- введение счетов-фактур и поэтапный переход к начислению и уплате налогов по отгрузке. Подобная мера значительно упростит аудиторский контроль за правильностью ведения налоговой отчетности и устранит существующую множественность принципов начисления НДС;

- поэтапный перенос обязанности уплаты налогов с получателя средств на плательщика (налогообложение у источника, налогообложение сделок);

- введение механизма контроля за доходами физических лиц и повышения ответственности за непредставление деклараций, уклонение от налогообложения или сокрытие фактических доходов. Данная мера должна привести к улучшению сбора подоходного налога части населения, имеющей высокие доходы. Это позволит постепенно переносить налоговую нагрузку с предприятий на физические лица;

- соединение процедур регистрации субъекта малого предпринимательства (выдачи патента) и внесения им единого налога;

- усиление контроля и ответственности за неполное или недостоверное отражение в бухгалтерской отчетности операций по наличному денежному обращению;

- совершенствование методов банковского контроля, в том числе за целевым использованием амортизационных накоплений, детальная регламентация использования различных видов банковских счетов;

- реструктуризация недоимки и, в частности, переоформление ее в налоговый инвестиционный кредит.

В качестве приоритетов в расходовании бюджетных средств предусматривается оказание государственной поддержки по следующим направлениям, обусловленным необходимостью развития экономического потенциала страны и реализации социальной политики государства:

- поддержка реализации высокоэффективных и быстроокупаемых инвестиционных проектов, оказываемая как путем выделения бюджетных средств на возвратной основе, так и путем предоставления государственных гарантий;

- создание экономически выгодных условий для реализации эффективных инвестиционных проектов, финансируемых на основе тендеров, расширение практики их совместного (долевого) государственно-коммерческого финансирования;

- поддержка отраслей, способных наладить производство высокотехнологичной продукции и сделать ее конкурентно способной на мировом рынке;

- сохранение научно-технической и кадровой базы российского военно-промышленного комплекса, создание экономических условий для совершенствования технологий двойного назначения, позволяющих увеличить на этой основе экспортный потенциал страны;

- государственная финансовая поддержка реструктуризации угольной промышленности при систематическом снижении ее размеров;

- создание револьверных фондов и механизмов их использования для финансовой поддержки сезонных мероприятий по созданию запасов топлива у потребителей и населения, ремонту энергетического оборудования, закачке газа в подземные хранилища и завозу топлива и нефтепродуктов в районы Крайнего Севера и приравненных к ним территорий;

- финансирование жилищного строительства как путем прямого выделения бюджетных средств, так и с использованием различных форм кредитования, включая ипотечное, совершенствование механизма выдачи субсидий;

- усиление гарантий социальных и экономических прав граждан, определенных Конституцией Российской Федерации, включая гарантии в области занятости и социальных услуг;

- приоритетное финансирование расходов на науку (в первую очередь фундаментальные исследования), культуру, образование.

В целях концентрации финансовых ресурсов на приоритетных направлениях и обеспечения полноты финансирования предусмотренных в бюджете мероприятий будет сокращено количество федеральных целевых программ, и в первую очередь имеющих ведомственную и узкорегиональную направленность. Правительство Российской Федерации определит жесткие критерии отбора программ, предлагаемых к разработке.

С целью повышения эффективности использования государственных ресурсов необходимо усилить государственный контроль за целевым использованием средств консолидированных в федеральном бюджете фондов.

С целью выделения в составе федерального бюджета расходов, непосредственно оказывающих воздействие на рост производства, начиная с 1997 года в составе расходов бюджета предусмотрено формирование бюджета развития. Средства из бюджета развития на платной, срочной и возвратной основе предусматривается выделять по конкурсу на конверсионные проекты, на поддержку долгосрочных экспортных контрактов, санацию и осуществление процедуры банкротства предприятий. Предусматривается выдача государственных гарантий на конкурсной основе по окупаемым инвестиционным проектам. Реализация бюджета развития будет обеспечиваться закреплением определенной и возрастающей по годам доли источников финансирования дефицита бюджета. Задача состоит в том, чтобы разрыв между государственными капитальными вложениями и величиной дефицита бюджета сокращался темпами, позволяющими существенно сократить величину отрицательного государственного накопления.

С развитием рынка государственных ценных бумаг начиная с 1995 года прекращено финансирование дефицита федерального бюджета за счет предоставления кредитов Банка России Правительству Российской Федерации. Это позволило обеспечить высокую степень независимости денежно-кредитной политики Центрального банка Российской Федерации, что явилось одним из основных факторов снижения инфляции.

Однако стоимость и объемы заимствований, осуществлявшихся в 1995-1996 годах, привели к быстрому росту внутреннего долга и затрат на его обслуживание. Реальные процентные ставки по государственным ценным бумагам в 1996 году составляли в различные месяцы года от 20 до 120 процентов годовых. В условиях, когда рост внутреннего валового продукта может составить в ближайшие годы не более 5% в год, сохранение столь существенного превышения реальных процентных ставок над реальным ростом экономики ведет к развитию долгового кризиса, который заключается в отсутствии необходимого объема внутренних сбережений для обслуживания внутреннего долга и потере независимости денежно-кредитной политики Центрального банка Российской Федерации, что приведет к необходимости обслуживать долг с помощью денежной эмиссии. Если существующие тенденции будут продолжаться, то долговой кризис может состояться уже в декабре 1998 года. Начиная с этого момента времени обслуживание внутреннего долга будет возможным только за счет кредитно-денежной эмиссии Центрального банка Российской Федерации. Единственный способ избежать этого - устанавливать размер дефицита федерального бюджета, финансируемого за счет внутренних источников, в рассматриваемом периоде исключительно исходя из необходимости урегулирования проблемы внутреннего долга путем снижения реальной процентной ставки по государственным ценным бумагам до уровня, не превышающего реальный рост экономики.

За счет этого фактора дефицит федерального бюджета в 2000 году, финансируемый за счет внутренних источников, исчисленный по принятой в международной практике методологии, снизится на 2,1 процентных пункта внутреннего валового продукта, или в 1,48 раза по сравнению с уровнем 1996 года. Таким образом, в связи с агрессивной политикой внутренних заимствований, проводившейся в 1995-1996 гг., достичь низкого уровня бюджетного дефицита к концу рассматриваемого периода без существенного профицита непроцентных расходов не представляется возможным.

В связи с этим в рассматриваемом периоде будет качественно изменена суть политики государства на рынке государственных ценных бумаг. Во-первых, во главу угла будут поставлены не потребности бюджета, а ограничение негативного влияния на экономический рост бремени обслуживания внутреннего долга государства, имея в виду индикативный показатель прироста внутреннего валового продукта 2,5%, и избежание на этой основе долгового кризиса. Во-вторых, будут изменены некоторые принципы работы государства на финансовом рынке. В частности, будет создан необходимый финансовый резерв Министерства финансов Российской Федерации, предназначенный для активных операций на рынке ценных бумаг с целью сглаживания ценовых колебаний, осуществления политики по реструктуризации портфеля ценных бумаг, принадлежащего инвесторам, и улучшения платежного графика.

Политика финансирования бюджетного дефицита за счет внутренних источников будет характеризоваться:

- дальнейшим сокращением доли монетарных источников покрытия дефицита;

- последовательным увеличением доли бюджетных заимствований в небанковском секторе за счет привлечения средств населения и других мелких инвесторов с превращением его после 1997 года в основной источник финансирования бюджетного дефицита.

Политика Правительства Российской Федерации в области внешних заимствований направлена на последовательное сокращение их объема, в особенности связанных двусторонних кредитов. Их доля во внешних заимствованиях должна существенно сократиться при росте заимствований на зарубежных финансовых рынках.

Политика новых государственных заимствований не должна ухудшать относительные показатели внешней задолженности (соотношение внешнего долга и внутреннего валового продукта, соотношение внешнего долга и общего объема экспорта товаров и услуг).

В условиях исчерпания в 1998 году квоты Российской Федерации в МВФ и с началом выплаты Россией основной части резервного и расширенного кредитов важным источником дешевого и долгосрочного кредита останутся международные банки развития и, прежде всего, Международный банк реконструкции и развития (МБРР). Кредиты МБРР, привлекаемые по ставке менее 7 процентов на срок до 17 лет с пятилетним льготным периодом, будут направлены на поддержку структурных и секторальных реформ.

Поскольку расходы по погашению основного внешнего долга Российской Федерации согласно достигнутым договоренностям с основными кредиторами о реструктуризации внешнего долга будут постепенно возрастать, то чистое внешнее финансирование дефицита федерального бюджета начиная с 1999 года станет отрицательным.

Внешние источники финансирования вместе с источниками финансирования дефицита федерального бюджета за счет внутренних источников позволяют оценить показатель общего дефицита федерального бюджета в 2000 году по международному определению в 4% внутреннего валового продукта, включая 2,3% внутреннего валового продукта, приходящегося на обслуживание государственного внутреннего долга по ГКО-ОФЗ, и 1,7% внутреннего валового продукта, приходящегося на первичный дефицит или дефицит непроцентных расходов.

Показатель дефицита консолидированного бюджета, исчисляемый по международному определению, в 1996 году составил около 8% внутреннего валового продукта. Тревожным является рост дефицита бюджетов субъектов Федерации, финансируемый кредитами коммерческих банков, облигационными займами, с помощью вексельных схем и др. Быстро набирающий темпы процесс заимствований субъектами Федерации осуществляется без должной координации выпуска федеральных и региональных (муниципальных) облигационных займов, необходимых для поддержания сбалансированности внутреннего финансового рынка в целом и устранения ненужной конкуренции между бюджетами разных уровней. Однако не менее важно то, что муниципальные займы гораздо слабее защищены как по технологии их размещения и обслуживания, так и со стороны поддержки их рынка Центральным банком Российской Федерации.

В случае долгового кризиса, созданного чрезмерными заимствованиями на муниципальном уровне, механизм его разрешения через денежную эмиссию невозможен, поэтому, развивая систему муниципальных облигационных займов, органы местного самоуправления, по сути дела, вторгаются в сферу макроэкономической политики, являющуюся прерогативой федеральных органов власти.

В связи с этим политика заимствований на уровне бюджетов субъектов Федерации должна быть поставлена под жесткий надзор федеральных органов власти, включая установление количественных ограничений на объемы заимствований. Для этого необходимо принятие закона о займах субъектов Российской Федерации и муниципальных займах, а также закона о простом и переводном векселе, предусматривающего запрет органам исполнительной власти субъектов Федерации обязываться по векселям.

Основной целью денежно-кредитной политики в среднесрочной перспективе является защита и обеспечение устойчивости рубля, в том числе его покупательной способности и курса по отношению к иностранным валютам, создание условий для стабильного экономического роста. Целевые ориентиры денежно-кредитной политики постепенно будут смещаться от количественных ограничений на темпы роста денежной массы в сторону качественных параметров, характеризующих состояние денежно-кредитной сферы. В связи с этим более важное значение для реализации денежно-кредитной политики будет иметь регулирование процентных ставок, которое будет направлено на достижение оптимального реального уровня процентных ставок в экономике и большей равнодоступности кредитных ресурсов для различных секторов экономики, обеспечение на этой основе устойчивого неинфляционного экономического роста.

Возможности использования арсенала инструментов денежно-кредитного регулирования будут расширяться, в частности, по мере сближения уровня доходности государственных ценных бумаг и уровня инфляции. В условиях стабильной финансовой системы качественно изменится структура применяемых инструментов денежно-кредитной политики. Это позволит перейти к более развитым механизмам рефинансирования коммерческих банков, которые в свою очередь в условиях ограниченной инфляции смогут удовлетворить спрос нефинансового сектора экономики на кредитные ресурсы. По мере снижения инфляционного фона и инфляционных ожиданий, характерных для кризисного периода, в условиях начала экономического подъема возрастание спроса на деньги будет обусловливать процесс ремонетизации экономики.

Валютная политика должна быть взаимоувязана с основными целями и целевыми ориентирами кредитно-денежной политики. При этом, изменение валютного курса будет связано с динамикой таких макроэкономических показателей, как внутренний валовый продукт, инфляция, показатели платежного баланса, бюджетный дефицит. В перспективе следует придерживаться политики, направленной на поддержание валютного курса на уровне, обеспечивающем среднесрочное внутреннее и внешнее макроэкономическое равновесие. Это укрепит доверие к национальной валюте, предотвратит рост сбережений в долларах, нелегальный отток капитала и вытеснение инвестиций.

Объем валовых международных золотовалютных резервов должен достигнуть показателя, позволяющего обеспечить финансирование трехмесячного импорта товаров и услуг.