Законодательная база Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 31.03.97 N 360 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПРОГРАММЫ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "СТРУКТУРНАЯ ПЕРЕСТРОЙКА И ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ В 1997-2000 ГОДАХ"

Приоритетная роль активной жилищной политики в экономике страны обусловлена весомой долей (более 25 процентов) вкладываемых в жилищную сферу средств в общем объеме инвестиций. Но значительная часть (в среднем около 28 процентов) общих расходов бюджетов территорий направляется на дотирование эксплуатации и ремонта объектов жилищно-коммунального хозяйства, что является одной из причин сегодняшнего бюджетного кризиса.

Несмотря на резкое сокращение бюджетных ассигнований, в целом за годы реализации жилищной реформы удалось стабилизировать ввод жилья. При этом в ряде регионов ввод жилья увеличился в основном за счет развития индивидуального жилищного строительства и привлечения внебюджетных источников финансирования. Объем индивидуальных жилых домов в настоящее время составляет около одной трети общего объема ввода жилья в сравнении с 13 процентами в 1992 году.

Продолжается бесплатная приватизация жилья, что создает условия для нормального функционирования рынка жилья. В настоящее время в собственность граждан передано свыше 12 млн. квартир общей площадью более 600 млн. кв. метров, или около 37 процентов всего государственного и муниципального жилищного фонда России, подлежащего приватизации.

Численность семей, стоящих в очереди на улучшение жилищных условий, за три года реформы уменьшилась на 2,5 млн. человек, или на 25 процентов, средняя обеспеченность жильем увеличилась на 1,3 кв. метра общей площади и составила 18 кв. метров на человека.

Проводится реформа жилищно-коммунального хозяйства, системы оплаты жилищно-коммунальных услуг, вводятся договорные отношения между субъектами собственности, хозяйствования и потребления в жилищно-коммунальной сфере, организовано создание служб заказчика в муниципальных образованиях, внедряется схема заключения договоров на обслуживание жилья на конкурсной основе с привлечением организаций всех форм собственности.

Осуществляется процесс передачи ведомственного жилья и объектов коммунального назначения в муниципальную собственность. В 1995 году был передан жилищный фонд общей площадью 149,4 млн. кв. метров в сравнении с 14,6 млн. кв. метров в 1991 году. В ряде регионов началось создание товариществ собственников жилья на базе кондоминиумов, сформировавшихся в процессе приватизации и развития рынка жилья.

В 1994-1995 годах осуществлялось заметное повышение ставок оплаты жилищно-коммунальных услуг, при котором доля населения в покрытии эксплуатационных издержек возросла с 2-3 процентов до 20-40 процентов, что позволило преодолеть отставание изменения ставок оплаты жилищно-коммунальных услуг от темпов инфляции.

Однако острота жилищной проблемы не снижается: в ряде регионов продолжается сокращение объемов жилищного строительства, что прежде всего объясняется снижением инвестиционной активности в результате высокой стоимости кредитных ресурсов и низкой платежеспособности населения, не подкрепленной кредитной системой.

Темпы преобразований в жилищно-коммунальном хозяйстве и системе его финансирования также явно недостаточны. В условиях реформы оплаты жилья и коммунальных услуг объем недофинансирования отрасли снизился по сравнению с 1993 годом, но тем не менее составил около 50 трлн.рублей, что означает продолжение ветшания жилищного фонда и снижение надежности инженерных систем. Поскольку темпы роста затрат по предоставлению жилищно-коммунальных услуг росли опережающими инфляцию темпами, доля бюджетных дотаций на содержание жилищного фонда и на разницу в ценах на тепловую энергию в городских бюджетах не уменьшилась.

Ситуация усугублялась тем, что в 1995 году сложилась неблагоприятная динамика доходов населения (доходы в реальном выражении снизились за этот год на 13 процентов), что способствовало изменению темпов и этапов реформы оплаты жилья и коммунальных услуг.

В 1994-1995 годах наблюдалась также сильная дифференциация в темпах реформы оплаты жилья между субъектами Российской Федерации и отдельными муниципальными образованиями (в 2-3 раза). При этом регионы, проводящие политику медленных изменений оплаты жилья, как правило, получают большую помощь из федерального бюджета. Используемые для обоснования трансфертов утвержденные субъектами Российской Федерации региональные расчетные тарифы на отдельные услуги, представляемые как "экономически обоснованные", нередко различаются в 4-6 раз.

Появилась необходимость поиска новых подходов в проведении жилищной реформы с целью ее ускорения и повышения социальной направленности.

Целью жилищной политики в 1997-2000 годах является:

- обеспечение доступности улучшения жилищных условий для более широких групп населения;

- сохранение предоставления жилья малоимущим гражданам, военнослужащим и некоторым другим группам населения бесплатно или за доступную плату;

- внедрение адресной поддержки граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, с учетом уровня их дохода и времени ожидания в очереди;

- совершенствование эффективности жилищно-коммунального хозяйства на базе коренного реформирования систем управления, обслуживания и финансирования в этой сфере, реализация нового этапа Государственной целевой программы "Жилище" и федеральной целевой программы Свой дом.

Эта политика будет реализована по следующим основным направлениям:

- завершение создания правовой базы жилищной реформы, в частности принятие Жилищного и Градостроительного кодексов, законов, обеспечивающих кредитование строительства и приобретения жилья, и других правовых актов, необходимых для ускорения жилищной реформы;

- активизация усилий субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на увеличение ввода жилья и более рациональное использование существующего жилищного фонда;

- расширение источников и обеспечение устойчивости финансирования жилищного строительства с увеличением доли внебюджетных инвестиций и кредитных ресурсов;

- проведение прогрессивной технической политики в области капитального строительства и реконструкции жилья, современных архитектурных и градостроительных решений;

- совершенствование структуры жилищного фонда по формам собственности с приоритетом частного жилья; развитие рынка жилья; использование бесплатно полученных гражданами в процессе приватизации квартир в качестве первичного капитала для улучшения жилищных условий (развитие вторичного рынка жилья);

- продолжение реформы жилищно-коммунального хозяйства с последовательным совершенствованием системы оплаты жилья, сокращением бюджетных дотаций; снижение издержек и тарифов при поддержании стандартов качества услуг через энергосбережение, а также развитие конкуренции при предоставлении услуг, связанных с управлением и содержанием жилищного фонда; смягчение процесса перехода к бездотационному функционированию жилищно-коммунального хозяйства для населения, совершенствование адресной защиты малообеспеченных граждан;

- обеспечение стандартов качества условий проживания.

Особое значение на новом этапе реализации жилищной реформы будет иметь утвержденная Правительством Российской Федерации федеральная целевая программа "Свой дом", затрагивающая интересы значительной части населения России. В соответствие с этой программой стоимость 1 кв. метра общей площади в доме не будет превышать среднего 2-месячного денежного дохода на душу населения в субъектах Российской Федерации вследствие использования более эффективных строительных технологий, создания кредитной системы финансирования строительства и приобретения жилья и государственной поддержки населения в форме безвозмездных субсидий.

Гражданам будет оказываться государственная поддержка в получении кредитов. На эти цели намечается направить 5 процентов средств, которые должны предусматриваться в Государственной инвестиционной программе начиная с 1997 года, и часть кредитов, получаемых Российской Федерацией по линии межправительственных соглашений, средств международных финансовых организаций.

Особым вопросом жилищной реформы является политика приватизации жилья и передачи ведомственного жилищного фонда в муниципальную собственность.

Бесплатная приватизация жилья в государственном муниципальном жилищном фонде остается основным способом обеспечения начального капитала граждан, который мог бы быть использован при улучшении жилищных условий рыночными способами.

Политика поощрения приватизации будет продолжена, с тем чтобы к 2000 году довести долю жилья, находящегося в частной собственности, до 60-65 процентов всего жилищного фонда. Наряду с этим целесообразно способствовать сохранению 35-40 процентов квартир в государственной или муниципальной собственности в качестве жилищного фонда социального использования, предоставляемого по договору найма (социального найма). В связи с этим необходимо внести изменения и дополнения в Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", дающий право органам законодательной власти субъектов Российской Федерации устанавливать сроки окончания бесплатной приватизации жилищного фонда, если в государственной и муниципальной собственности находится менее половины жилищного фонда.

Приемка ведомственного фонда, согласно расчетам, увеличивает расходы местных бюджетов не более чем на 6-10 процентов. Опыт показал, что города способны резко ускорить процесс приемки ведомственного фонда. В городах, где жилищный фонд стали принимать раньше, ситуация много лучше той, которая сложилась в местах, где этот процесс был неоправданно оттянут.

Следует ориентироваться на завершение передачи в 1997-1998 годах ведомственного жилищного фонда в муниципальную собственность. При этом правила выделения федеральных трансфертов должны быть ужесточены по следующим направлениям:

1) документальное подтверждение факта передачи не только права собственности, но и реальной финансовой и административной ответственности за жилищный фонд от предприятий муниципалитетам;

2) обеспечение необходимости выделения федеральных трансфертов в зависимости от установленного в настоящей Программе минимального уровня покрытия затрат на жилье и коммунальные услуги за счет населения;

3) тщательная проверка всех заявок, в которых объем требуемых средств на завершение приемки ведомственного фонда превышает 5 процентов суммы расходов местного бюджета, с точки зрения возможности дальнейшего повышения уровня покрытия затрат за счет населения и т.п.

В области финансирования жилищного строительства и приобретения готового жилья предусматриваются:

- всемерное развитие жилищного кредитования, в первую очередь предоставление банками гражданам долгосрочных ипотечных кредитов на приобретение квартир и индивидуальных домов;

- содействие развитию среднесрочного кредитования жилищного строительства на основе совершенствования законодательной базы, обеспечивающей использование земельных участков и незавершенных объемов строительства в качестве залога недвижимого имущества;

- использование кредитов и грантов иностранных государств и международных финансовых организаций;

- развитие банковской системы жилищных сбережений с использованием именных жилищных накопительных счетов, защищающих вклады от инфляции и обеспечивающих целевое использование средств;

- государственная поддержка граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, в виде безвозмездных субсидий как основной формы использования бюджетных средств, предназначенных для инвестирования в жилищную сферу;

- расширение комплекса мер, направленных на государственную поддержку жилищного строительства в субъектах Российской Федерации, активизация работы региональных и местных фондов развития жилищного строительства, выпуск жилищных сертификатов, осуществление мер по сокращению незавершенного жилищного строительства;

- обеспечение на основе соответствующих федеральных программ в объемах, предусмотренных федеральным бюджетом, жильем военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, северян, вынужденных переселенцев, граждан, пострадавших от аварий и стихийных бедствий, и некоторых других групп населения, особенно остро нуждающихся в жилье;

- установление практики финансирования строительства и бесплатного предоставления муниципального жилья только малоимущим гражданам за счет местных бюджетов.

Основной акцент в реформе системы жилищного финансирования будет сделан на обеспечении доступности приобретения гражданами жилья на рынке через развитие системы долгосрочного ипотечного жилищного кредитования.

С этой целью:

1) гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий за счет бюджетных средств, будут предоставляться безвозмездные субсидии на строительство или приобретение жилья, компенсации и другие формы безвозмездной помощи с целью частичного или полного погашения первого взноса при получении долгосрочного кредита, предоставляемого на коммерческих условиях;

2) будут обеспечены условия для широкого привлечения в сферу долгосрочного жилищного кредитования кредитных ресурсов банков, индивидуальных и институциональных инвесторов и доступа к этим средствам максимально возможного числа семей с целью финансирования приобретения жилья в собственность;

3) предполагается использование на возвратной основе бюджетных средств в качестве дополнительных кредитных ресурсов для рефинансирования выданных коммерческими банками правомочных долгосрочных жилищных кредитов установленным категориям граждан.

Особое внимание будет уделено развитию инфраструктуры районов жилой застройки (жилищной инфраструктуры) на основе рыночных методов.

Будет стимулироваться приток внебюджетных инвестиций в инфраструктуру, связанную с жилищным сектором, с тем чтобы избавить муниципалитеты от необходимости финансирования большей части капитальных вложений в жилищную инфраструктуру из текущего бюджета.

По мере снижения рыночной процентной ставки по кредитам банков, снижения ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, доходности по государственным краткосрочным облигациям и другим высокодоходным инструментам федерального уровня муниципалитеты будут более интенсивно использовать среднесрочные и долгосрочные заемные средства в целях финансирования развития жилищной инфраструктуры.

В этом случае возврат кредитов банков и выплаты по облигационным займам, взятым на развитие жилищной инфраструктуры, могут быть обеспечены за счет доходов предприятий коммунального хозяйства, которые они получают от потребителей услуг в результате эксплуатации объектов инфраструктуры. Источником исполнения заемных обязательств служит увеличение тарифов на соответствующие коммунальные услуги. При этом расчет величины индекса увеличения тарифа с целью погашения долга, взятого на развитие определенного типа жилищной инфраструктуры, целесообразно производить исходя из общей выручки соответствующего предприятия коммунального хозяйства, полученной со всей обслуживаемой данным предприятием территории, а не только той ее части, где реализуется проект развития.

В среднесрочной перспективе использование рыночных методов финансирования развития жилищной инфраструктуры предполагает:

- переход муниципальных предприятий и муниципалитетов на международные стандарты бухгалтерского учета и раскрытия информации, что значительно расширит для них рынок инвесторов (кредиторов) и улучшит условия заимствования;

- рационализацию платежей (ставок, тарифов) за коммунальные услуги, постепенное увеличение доли населения в покрытии издержек на коммунальные услуги, ликвидацию практики перекрестного субсидирования, введение инвестиционной составляющей в структуру тарифа.

Реформа жилищно-коммунального хозяйства

Основными направлениями реформы жилищно-коммунального хозяйства являются:

- совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг, повышение уровня оплаты жилья за счет населения, дифференциация ставок оплаты жилья в зависимости от его качества и местоположения;

- совершенствование системы социальной защиты при оплате жилья и коммунальных услуг: упорядочение существующей системы льгот, усиление адресной направленности средств, выделяемых на социальную защиту населения;

- совершенствование системы управления, обслуживания и контроля: формирование специализированных организаций по управлению жилищным фондом, переход на договорные отношения, демонополизация жилищно-коммунального хозяйства, развитие конкурентной среды, предоставление потребителям возможности влиять на объем и качество потребляемых услуг, выбор организаций, осуществляющих обслуживание жилья, передача жилищного фонда в управление непосредственным собственникам жилья - создание товариществ собственников жилья;

- изменение системы распределения между регионами средств федерального бюджета на основе использования системы государственных минимальных социальных стандартов.

Ключевым звеном преобразований в сфере жилищно-коммунального хозяйства в 1997-2000 годах будет реформа системы оплаты жилья.

При сохранении за субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления права устанавливать основные параметры перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг будет создана система, при которой объем помощи из федерального бюджета (в первую очередь в виде трансфертов) рассчитывается исходя из единых нормативов федеральных стандартов.

Федеральный стандарт социальной нормы площади жилья

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе в соответствии с законодательством устанавливать региональное значение норматива социальной площади жилья, равно как и делегировать такое право органам местного самоуправления. Однако при перераспределении бюджетных средств между субъектами Российской Федерации Правительство Российской Федерации будет руководствоваться федеральным стандартом.

Федеральный стандарт социальной нормы площади жилья определяется исходя из следующих норм обеспеченности населения жилищем: 18 кв. м общей площади на одного члена семьи, состоящей из трех и более человек, 42 кв. м общей площади на семью из двух человек, 33 кв. м на одиноко проживающих граждан.

Федеральный стандарт стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. м общей площади жилья. Рассчитывается исходя из стандартного набора жилищно-коммунальных услуг (содержание и ремонт жилья, включая капитальный ремонт, теплоснабжение, водоснабжение, канализацию, газоснабжение, электроснабжение), из средних сложившихся норм потребления, а также среднего сложившегося "экономически обоснованного" тарифа по каждой из услуг в разрезе крупных экономических зон и может быть дифференцирован по социально-экономическим зонам России. Данный стандарт ежегодно пересматривается, при этом следует установить, что увеличение величины федерального стандарта не может превышать уровень общей инфляции (за исключением случаев отмены перекрестного субсидирования, а также резкого изменения цен на энергоносители). Сопоставление темпа роста стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг на 1 кв.м общей площади жилья и темпа роста потребительских цен будет служить индикатором эффективности реформ в жилищно-коммунальном хозяйстве.

Анализ сложившейся структуры затрат в различных регионах России позволяет установить следующие значения показателя на конец 1996 года:

В среднем по России - 7500 рублей.

Европейский Центр, Центральное Черноземье, Северный Кавказ, Поволжье - 6500 рублей.

Европейский Север, Урал, Юг Сибири - 8500 рублей.

Крайний Север, Дальний Восток - 10000 рублей.

Федеральный стандарт уровня платежей граждан в процентах к затратам на содержание и ремонт жилья и коммунальные услуги. При распределении федеральных средств Правительство Российской Федерации будет исходить из следующих уровней платежей населения в отношении к затратам по предоставлению жилищно-коммунальных услуг:

Это не отменяет существующего в настоящее время права органов местного самоуправления в течение переходного периода самостоятельно устанавливать уровень платежей граждан, однако установление предельного уровня ниже уровня федерального стандарта не может служить основанием для перераспределения средств. При этом в местных бюджетах рекомендуется сделать статьи по жилищно-коммунальному хозяйству защищенными.

Максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе, исходя из социальной нормы площади жилья. Данный норматив позволяет рассчитать объем средств, необходимых для предоставления компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг малообеспеченным гражданам. Конкретная величина устанавливается решениями органов местного самоуправления, но при распределении федеральных средств необходимо учитывать, что потребность в субсидиях на оплату жилищно-коммунальных услуг для низкодоходных граждан будет рассчитываться исходя из следующих величин максимально допустимой доли собственных расходов в процентах от совокупного семейного дохода:

1997 год - 16%

1998 год - 18%

1999 год - 20%

2000 год - 20%-25%

Темпы реформы системы оплаты жилья определяются расчетами социально-экономической эффективности этого процесса. Наибольший социально-экономический эффект достигается при переходе к 60-процентному уровню покрытия затрат за счет платежей населения при установлении максимально допустимой доли платежей населения в пределах социальной нормы на уровне 20 процентов. Это приведет к двукратному увеличению сборов платежей населения и снижению годовой нормативной потребности в дотациях и субсидиях жилищно-коммунальному хозяйству на 62 трлн.рублей (в ценах 1996 года). Дополнительные затраты на жилищные субсидии в этот период повышения ставок оплаты жилья и коммунальных услуг не превысят 8,4 трлн. рублей, или 10 процентов расчетного сбора платежей населения. Прогнозируемое число получателей жилищных субсидий составит 7,3 млн. семей вместо 3 млн. семей на сегодняшний день. Представляется оптимальным достичь этот уровень в 1999 году, поскольку в течение 1997-1998 годов должны быть решены следующие проблемы:

- упорядочена система предоставления жилищных субсидий, так как изменения, внесенные в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" в 1996 году, чрезвычайно усложняют порядок их предоставления и начисления и приводят к увеличению стоимости программы на 20-100 процентов;

- упорядочена система льгот отдельным категориям граждан, что является серьезным резервом экономии средств;

- организационно подготовлен процесс переселения внутри социального жилищного фонда, который неизбежно начнется при резком повышении ставок оплаты жилищно-коммунальных услуг, а также при введении с 1997 года платы за найм жилых помещений, дифференцированной в зависимости от качества и местоположения жилья;

- развиты существующие службы жилищных субсидий, которые до сих пор в ряде регионов действуют формально, с тем чтобы обеспечить своевременное начисление субсидий вдвое большему количеству семей.

Включение капитального ремонта в состав затрат, оплачиваемых населением, привело к снижению достигнутой доли в оплате жилищно-коммунальных услуг до 25%, поэтому достижение 60-процентного уровня будет связано с серьезным ростом ставок оплаты в абсолютном выражении. В 1998-1999 годы прогнозируется рост реальных доходов населения, что сделает рост ставок оплаты жилищно-коммунальных услуг менее болезненным.

Переход к 100-процентному финансированию отрасли за счет платежей населения в сегодняшних условиях практически не приведет к существенному увеличению реальных сборов с населения, так как резко возрастут затраты на выплату жилищных субсидий, которые будут "съедать" как минимум половину прироста доходов. Кроме того, возрастет риск неплатежей населения за жилищно-коммунальные услуги при сохранении существующей максимально допустимой доли собственных расходов семей на оплату жилья и коммунальных услуг по социальной норме (которую нецелесообразно резко менять), число семей, имеющих право на субсидию, превысит 2/3 от числа семей, пользующихся стандартным набором жилищно-коммунальных услуг (30 млн.семей). При нынешних возможностях проверки доходов это является неприемлемой величиной. Повышение ставок оплаты жилищно-коммунального хозяйства свыше 60% затрат целесообразно провести после 1999 года, когда, согласно прогнозам, начнется ощутимый рост реальных доходов населения.

Можно также ожидать, что запланированные на 1997-1999 годы меры по демонополизации и реформе системы управления в отрасли позволят увеличить экономическую эффективность, в связи с чем 100-процентный уровень покрытия затрат окажется меньше, чем можно предположить сегодня, по крайней мере, в 1,5 раза.

БАЛАНС ПОКРЫТИЯ ЗАТРАТ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА РОССИИ

Расчеты в ценах 1996 г. из расчета 90 млн. человек, пользующихся основными жилищно-коммунальными услугами

(трлн. рублей)

* Реально в территориальных бюджетах закладывается не более 50% от расчетной потребности в дотациях. В частности, в 1995 г. - 39 трлн. рублей, в 1996 г. - 43 трлн. рублей (экстраполяция по итогам 9-ти месяцев, данные Минфина России).

** Переход с 1997 года на процедуру расчета в соответствии с изменениями, внесенными в статью 15 Федерального закона Об основах федеральной жилищной политики, приведет к резкому усложнению системы и значительно усложнит прогноз вариантов. Удорожание программы жилищных субсидий по сравнению с данными, приведенными в таблице, составит от 20 до 100%.

В рамках утвержденных на переходный период предельных уровней ставок оплаты жилищно-коммунальных услуг более быстрыми темпами будет увеличиваться плата за содержание и ремонт жилья, то есть в той сфере, где возможно наиболее быстрое развитие конкуренции и влияния потребителей на себестоимость и качество услуг. Постепенное внесение в ставки и тарифы инвестиционной составляющей позволит уже в настоящее время включать затраты на восстановление жилищного фонда и развитие коммунальных объектов в структуру оплаты жилищно-коммунальных услуг населением.

Дифференциация оплаты жилищных услуг будет зависеть от потребительских свойств жилья и будет осуществляться поэтапно с целью исключения ситуации, при которой худшее по качеству и благоустройству жилье оплачивается населением по тем же тарифам, что и жилье, имеющее более высокие стандарты качества.

Основным инструментом муниципальной политики учета качества и местоположения жилья при оплате жилищных услуг является плата за найм, поскольку только этот вид платежа может быть дифференцирован в зависимости от местоположения жилья. На федеральном уровне разработаны методические рекомендации, устанавливающие общие принципы дифференциации оплаты жилищных услуг, и подготовлены необходимые изменения в законодательство.

Будет осуществлен полный учет собственников, имеющих более одного жилого помещения на семью. Собственники, имеющие вторую и т. д. жилую площадь, отвечающую всем требованиям качества и благоустройства, должны оплачивать издержки по его содержанию и предоставлению коммунальных услуг в полном объеме.

В переходный период, пока будет сохраняться бюджетное дотирование жилищных и коммунальных услуг, могут устанавливаться дифференцированные тарифы на оплату площади жилья сверх социальной нормы и сверхнормативного потребления коммунальных услуг.

При разработке мероприятий, направленных на реформу социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства, следует исходить из недопустимости снижения уровня жизни основной массы населения страны.

Защита населения при переходе на рыночные принципы оплаты жилищно-коммунальных услуг состоит в принятии следующих мер:

- жесткий контроль со стороны органов местного самоуправления за тарифами для населения, в которые не должны включаться необоснованные затраты, связанные с монопольным положением жилищно-коммунальных организаций (административные издержки, потери в сетях, использование неэффективных технологий и пр.);

- контроль за деятельностью предприятий жилищно-коммунального хозяйства и состоянием жилья и коммунальных объектов;

- совершенствование программы предоставления жилищных субсидий малообеспеченным категориям граждан для целевого расходования средств, направляемых на социальную защиту населения.

Органы местного самоуправления должны обеспечить достаточное финансирование административных потребностей служб жилищных субсидий с тем, чтобы реально обеспечить всем нуждающимся возможность оформления субсидии, а также контроль за предоставлением жилищных субсидий всем имеющим на то право гражданам.

При расчете величины компенсаций недопустимо исключение отдельных видов коммунальных услуг. Предоставление субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг всем имеющим на то право гражданам является непременным условием законности принятия местными администрациями решений об увеличении ставок оплаты жилья и коммунальных услуг.

Возрастание роли системы адресных целевых компенсаций (субсидий) низкодоходным семьям требует совершенствования системы прогнозирования численности таких семей и необходимых финансовых средств ("выпадающих доходов"). Величина субсидии не должна зависеть от факторов, которые органы местного самоуправления не могут регулировать или хотя бы прогнозировать (например, от величины минимального размера оплаты труда, устанавливаемых на федеральном уровне льгот по оплате жилья и др.).

Использование величины прожиточного минимума в качестве индикатора охвата жилищными субсидиями семей, нуждающихся в социальной защите, должно быть ориентировано на постепенное увеличение компенсаций в зависимости от изменения дохода семьи. Нормативное использование величины прожиточного минимума при расчете необходимых размеров социальной защиты возможно после принятия соответствующего федерального закона.

Будет пересмотрена федеральная политика в отношении традиционных льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан. По каждой льготе будет четко указан источник ее финансирования. Льготы, предоставляемые гражданам по профессиональному признаку, должны финансироваться из бюджетов соответствующих организаций и ведомств.

Существующие льготы необходимо сократить и упорядочить. Это должно найти отражение в федеральном законе, в котором был бы четко прописан механизм их предоставления и финансирования. При рассмотрении данного закона необходимо учесть, что после его принятия невозможно изменение порядка предоставления льгот и категорий граждан, которым они предоставляются, другими федеральными актами.

Важнейшим элементом реформы жилищно-коммунального хозяйства является коренное изменение системы управления и контроля, демонополизация отрасли и создание конкурентной среды.

Целесообразно в большей мере сосредоточить усилия на снижении издержек на предоставление жилищно-коммунальных услуг, поскольку рост стоимости услуг был в значительной степени связан с монопольным положением организаций, предоставляющих данные услуги. Необходимо более активно реформировать структуру управления и хозяйствования в отрасли, развивать конкурентные отношения и процессы демонополизации, расширять возможности потребителей, влиять на объемы и качество предоставляемых услуг.

В основу системы управления в отрасли будет положено рациональное разделение функций и организация взаимоотношений между:

а) собственником;

б) управляющей организацией;

в) подрядными организациями, осуществляющими обслуживание жилищного фонда;

г) органами, уполномоченными осуществлять государственный контроль за содержанием и использованием жилищного фонда и объектов инженерной инфраструктуры, независимо от форм собственности.

На договорную основу будут переведены отношения собственника жилищного фонда с управляющей организацией и субъектами хозяйствования и потребления в жилищно-коммунальной сфере, будет осуществляться переход на конкурсный отбор организаций подрядчиков любой формы собственности.

Будет оказано содействие передаче функций по формированию заказа на жилищно-коммунальное обслуживание и контролю за качеством и количеством предоставляемых услуг субъектам жилищного самоуправления, в первую очередь, товариществам собственников жилья. Деятельность этих товариществ будет способствовать наиболее эффективной защите их прав, возможности влиять на стоимость и качество услуг, созданию условий для привлечения дополнительных источников финансирования содержания и ремонта жилищного фонда.

Функции государственного контроля и регулирования качества обслуживания будет выполнять государственная жилищная инспекция, контролирующая не только обеспечение минимальных стандартов обслуживания, но и факт заключения договоров, отражающих эти нормативы.

Развитие конкуренции среди организаций, специализирующихся на выполнении функций обслуживания жилищного фонда, позволит управляющей организации и товариществам собственников жилья на основе конкурса выбирать организацию, которая сможет предоставить необходимый уровень качества выполняемых ею функций по наиболее низким ценам.

Необходимой предпосылкой развития конкурентных отношений является демонополизация отрасли. К сфере деятельности, где будет развиваться конкуренция, относятся:

- управление и обслуживание жилищного фонда и объектов городского благоустройства;

- разработка и внедрение альтернативных форм предоставления коммунальных услуг, в том числе предусматривающих создание автономных систем жизнеобеспечения, в частности, в малоэтажном жилищном фонде;

- привлечение организаций, использующих альтернативные формы предоставления коммунальных услуг, в том числе автономные системы жизнеобеспечения, не связанные с сетевой инженерной инфраструктурой объекты (крышные котельные, газоснабжение от емкостного и баллонного газа);

- выполнение отдельных функций по обслуживанию объектов коммунального назначения;

- проектно-изыскательские и строительные работы по развитию коммунальных объектов.

Органам местного самоуправления необходимо ускорить разгосударствление предприятий, функционирующих в этой сфере, и обеспечить реальное равноправие организаций независимо от формы собственности и заключение соответствующих договоров на основе конкурсов.

В сфере действия местных естественных монополий необходимо применение дополнительных методов антимонопольного воздействия. В этой связи органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления через управляющие организации (службы заказчика) и государственную жилищную инспекцию следует:

- осуществлять контроль за установлением коммунальных тарифов для населения путем введения оценки объективности расчета затрат предприятий - естественных монополистов и прибыли для формирования цен, а также участия в работе региональных энергетических комиссий всех заинтересованных сторон (органов представительной власти, организаций по защите прав потребителей, антимонопольных органов и органов самоуправления жилищным фондом) при установлении тарифов как для коммунальных организаций, так и для организаций Министерства топлива и энергетики Российской Федерации;

- повышать организационно-правовую и финансово-экономическую независимость субъектов хозяйствования для перехода на договорные отношения в сфере производства жилищно-коммунальных услуг;

- контролировать обеспечение в рамках договорных отношений гарантированного обслуживания потребителей на уровне государственных минимальных социальных стандартов жилищно-коммунального хозяйства;

- способствовать внедрению приборов домового и индивидуального учета и регулирования расхода воды, тепло- и газоснабжения как объективного стимула ресурсосбережения и элемента антизатратного механизма в жилищно-коммунальном хозяйстве.

Реформа собственности на жилье и структуры управления жилищного хозяйства позволит:

- ускорить процессы демонополизации в отрасли путем разгосударствления ремонтно-эксплуатационных предприятий и передачи жилищного фонда в управление управляющим организациям и непосредственным собственникам жилья - товариществам собственников жилья;

- создать условия для привлечения дополнительных источников финансирования на содержание, ремонт и реконструкцию жилищного фонда, в частности путем эффективного использования жилищной собственности (земельного участка, жилых и нежилых помещений);

- членам товариществ собственников жилья самостоятельно решать вопросы технического обслуживания и эксплуатации своей собственности, а, следовательно, устанавливать порядок расходования личных средств на управление и эксплуатацию здания;

- стимулировать установку приборов, контролирующих объем потребляемых коммунальных услуг (тепло, вода, газ), так как реальный объем их потребления оказывается значительно меньше рассчитываемого по нормативу и соответственно оплачиваемого проживающими;

- развить у собственников и нанимателей жилья экономное отношение к предоставляемым услугам, установив прямую связь между оплатой услуг и расходованием ресурсов;

- создавать товарищества собственников жилья на этапе организации строительства жилых зданий, что сразу же определяет форму управления жилым зданием, а также дает возможность инвесторам - будущим собственникам жилья самим устанавливать уровень комфортности проживания и стимулирует их инвестиционную активность.

Для решения этих задач будет:

- ускорено принятие Федерального закона О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

- разработано положение об организации по управлению жилищным фондом;

- разработано положение о демонополизации жилищно-коммунального хозяйства;

- разработан порядок выделения земельного участка в общедолевую собственность членам товарищества;

- разработана инструкция по налогообложению управляющих организаций и товариществ собственников жилья. При рассмотрении Налогового кодекса Российской Федерации целесообразно учесть вопросы налогообложения как управляющих организаций, так и товариществ собственников жилья (как некоммерческих организаций);

- разработаны рекомендации субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления по выплате дотаций на содержание жилищного фонда по зданиям, находящимся на балансе товариществ собственников жилья, в тех же объемах, что и дотаций на содержание муниципального жилищного фонда, а также выплату жилищных субсидий низкодоходным семьям, являющимся членами товарищества;

- подготовлены нормативные документы, регулирующие вопросы взаимоотношений ресурсоснабжающих предприятий и новых структур по управлению жилищным фондом и определяющие порядок формирования тарифов на предоставленные коммунальные услуги.