Законодательная база Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 31.03.97 N 360 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПРОГРАММЫ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "СТРУКТУРНАЯ ПЕРЕСТРОЙКА И ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ В 1997-2000 ГОДАХ"

Дальнейшее осуществление институциональных реформ тесно связано с формированием эффективного рынка ценных бумаг, способного решить следующие задачи:

- обеспечить гибкое межотраслевое перераспределение инвестиционных ресурсов;

- стимулировать приток национальных и зарубежных инвестиций на российские предприятия;

- создать необходимые условия для накопления и трансформации сбережений в инвестиции;

- обеспечить повышение устойчивости финансовых рынков как за счет развития финансовых институтов, так и за счет расширения спектра финансовых инструментов.

К настоящему времени в развитии российского рынка ценных бумаг уже создан существенный задел, сформированы его правовые, экономические и организационные основы, в том числе:

- приняты федеральные законы, изданы указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, формирующие нормативно-правовую базу развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации;

- утверждена Концепция развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации;

- появилось значительное количество опытных профессиональных участников рынка;

- создан определенный задел в развитии инфраструктуры рынка; сформированы основы для развития коллективных инвестиций.

Вместе с тем остается нерешенным ряд проблем, основными из которых являются:

- низкий уровень капитализации рынка и ликвидности ценных бумаг мелких и средних эмитентов; высокая стоимость заимствований на рынке государственного долга, неразвитость рынка корпоративных облигаций;

- отставание в развитии инфраструктуры рынка, в том числе информационной и телекоммуникационной систем, неполное использование возможностей отечественных систем в этой сфере, недостаточный уровень развития инфраструктуры с точки зрения снижения рисков и их качества, а также комплекса предоставляемых услуг;

- слабое развитие нормативно-правовой базы, устанавливающей ответственность за правонарушения на рынке, недостаточность полномочий органов государственного регулирования по привлечению к ответственности организаций и лиц, нарушающих законодательство Российской Федерации, непроработанность вопросов взаимодействия регулирующих органов с правоохранительными и судебными органами;

- незавершенность работы по устранению "риска регистратора" и нарушение прав акционеров со стороны эмитента.

Решению этих проблем в 1997-2000 годах будет способствовать проведение активной государственной политики, направленной на дальнейшее развитие российского рынка ценных бумаг, отвечающего национальным интересам России, интегрированного в мировой фондовый рынок и обеспечивающего привлечение инвестиций в российскую экономику.

1) Совершенствование законодательной базы развития рынка ценных бумаг будет связано с принятием следующих законодательных актов: Закона об инвестиционных фондах; Закона о негосударственном пенсионном обеспечении; Закона о защите прав граждан на рынке ценных бумаг; Закона о займах субъектов Российской Федерации и муниципальных займах; поправок к Гражданско-процессуальному кодексу, позволяющих осуществлять групповые иски; и поправок к Административному кодексу, предусматривающих административные наказания за правонарушения на рынке капиталов.

2) Формирование благоприятного налогового климата для развития ранка капиталов будет осуществлено путем:

- отмены двойного налогообложения по всем видам коллективных инвестиций;

- учета отрицательных разниц курсов ценных бумаг в целях налогообложения;

- унификации ставок налогообложения по всем видам финансовых инструментов;

- отказа от предоставления налоговых льгот по отдельным видам ценных бумаг.

3) В сфере валютного регулирования будут сформированы различные режимы регулирования экспорта и импорта капитала, что позволит осуществить меры по либерализации импорта капитала при сохранении жестких ограничений на экспорт капитала. Режим регулирования импорта капитала будет дифференцирован в зависимости от типа инвестиций, в частности будет осуществлена ускоренная либерализация режима валютного регулирования портфельных инвестиций при сохранении более жесткого контроля за прямыми инвестициями, осуществление которых ведет к установлению контроля за предприятиями.

4) В 1997-2000 годах значительным по объемам торгового оборота будет оставаться рынок государственных ценных бумаг, однако сегмент, занимаемый ими на российском фондовом рынке, будет постепенно уменьшаться. В составе государственных ценных бумаг увеличится доля долгосрочных.

Одновременно будет ужесточен контроль за порядком выпуска долговых ценных бумаг муниципальными и региональными органами власти.

Снижение доходности по государственным долговым обязательствам создаст предпосылки для выхода предприятий на рынок капиталов с целью привлечения инвестиционных ресурсов для модернизации и развития. При этом основную часть предложения на рынке корпоративных ценных бумаг будут формировать около 200 крупнейших акционерных обществ, производящих 3/4 промышленной продукции.

По имеющимся экспертным оценкам, помимо двухсот крупнейших компаний, еще около восьмисот "средних" (по российским стандартам) компаний будут иметь возможность выйти на рынок капиталов. Таким образом, общее количество российских акционерных обществ, которые будут формировать спрос на капитал через механизмы рынка ценных бумаг, к концу периода может достигнуть 1000.

5) Информационная прозрачность рынка. В целях развития внутреннего рынка капиталов как источника инвестиций для российской экономики будет обеспечено формирование эффективной системы защиты прав инвесторов, раскрытие достоверной информации об эмитентах и высокая степень прозрачности рынка. Формирование системы защиты прав инвесторов требует развития государственного регулирования и системы саморегулируемых организаций.

Раскрытие достоверной информации об эмитентах будет обеспечено на основе перехода на международные стандарты бухгалтерского учета, принятия соответствующих международной практике стандартов проспектов эмиссии ценных бумаг, формирования стимулов по раскрытию информации для эмитентов. Повышение степени прозрачности рынка будет достигнуто за счет концентрации торговли на организованных рынках, развития и ужесточения правил регистрации сделок и раскрытия агрегированной ценовой информации, а также создания специализированных центров раскрытия информации.

6) Формирование в России полноценного самостоятельного финансового центра и концентрация операций с ценными бумагами российских эмитентов в России должны обеспечиваться за счет быстрого развития инфраструктуры рынка ценных бумаг.

Основные усилия Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации будут направлены на развитие инфраструктуры организованных рынков, в рамках которых торговые и расчетные операции осуществляются в соответствии со стандартными правилами и процедурами. При этом общей задачей, решение которой имеет ключевое значение для развития всех подсистем инфраструктуры организованных рынков, будет являться стимулирование внедрения электронного документооборота при совершении и исполнении сделок с ценными бумагами, принятие единых стандартов разработки и сертификации систем электронной цифровой подписи и шифрования данных, пригодных для использования в любой технической системе, поддерживающей функционирование инфраструктуры фондового рынка.

В течение рассматриваемого периода будет осуществлена программа мер, направленных на устранение одного из главных препятствий в развитии российского рынка ценных бумаг, связанного с отсутствием центральной системы расчетов и клиринга по ценным бумагам. Быстрое формирование такой системы станет возможным при объединении имеющихся проектов в единую депозитарную систему.

В сфере государственного регулирования деятельности фондовых бирж основной задачей является введение новой системы лицензирования и надзора за деятельностью фондовых бирж в соответствии с Федеральным законом "О рынке ценных бумаг". Требования к фондовым биржам будут значительно повышены, а их количество существенно уменьшится.

Основной задачей развития внебиржевой торговли является предотвращение монополизации рынка, обеспечение достаточной открытости информации в отношении реальных цен и объемов сделок. С точки зрения защиты прав инвесторов необходимо создать механизмы, обеспечивающие раскрытие информации и предотвращение манипулирования ценами.

Для увеличения степени открытости рынка и стимулирования конкуренции государство будет поощрять участие агентств по распространению информации в предложении услуг по организации торгового пространства.

Предстоит добиться качественного изменения в развитии торговых систем по корпоративным ценным бумагам. Задача заключается в создании таких механизмов ценообразования, при которых цены могут рассматриваться в качестве официальных и использоваться для оценки активов, в том числе коллективных инвесторов при расчетах с индивидуальными инвесторами, а также для целей налогообложения. Кроме того, фондовые биржи и другие организаторы торговли должны обеспечить постоянное раскрытие информации об эмитентах, ценные бумаги которых включены в листинг на основе внесения положений о раскрытии информации в договоры о листинге, заключаемые эмитентами.

7) Развитие финансовых институтов. В рассматриваемый период Правительство Российской Федерации будет проводить политику, направленную на укрепление, повышение финансовой стабильности и капитализации всех типов финансовых посредников, действующих на рынке ценных бумаг. Эта политика, в частности, будет осуществляться путем повышения требований к минимальному объему собственных средств финансовых посредников.

С точки зрения развития спектра услуг, предоставляемых финансовыми посредниками, основное значение будет иметь развитие инвестиционного банковского бизнеса - услуг, предоставляемых предприятиям в связи с выпуском, организацией подписки и размещения ценных бумаг, а также повышения ликвидности уже выпущенных ценных бумаг с последующей реализацией пакетов, находящихся в собственности самих компаний.

В число текущих задач по развитию брокерской и дилерской деятельности на рынке ценных бумаг входят:

- снижение стоимости брокерских услуг как необходимое условие привлечения мелких инвесторов на российский фондовый рынок. Эта проблема должна решаться за счет поддержания высокого уровня конкуренции и снижения трансакционных издержек на основе развития инфраструктуры;

- сохранение высокого уровня конкуренции между брокерами путем предотвращения монополизации всех сегментов рынка группой лидирующих участников;

- сохранение и развитие региональных брокерских фирм, поддержка в развитии региональной сети брокерских фирм, действующих в крупнейших финансовых центрах;

- обеспечение равных условий профессиональной деятельности для различных групп брокеров, в частности, решение вопроса о совершенствовании форм доступа небанковских финансовых институтов к платежной системе Центрального банка Российской Федерации;

- формирование правовой базы для преодоления конфликта интересов при совмещении функций брокерской, дилерской деятельности и деятельности по ответственному хранению и обслуживанию ценных бумаг клиентов;

- развитие системы функционального регулирования брокерской деятельности на основе взаимодействия государственных органов и саморегулируемых организаций участников рынка ценных бумаг;

- развитие и детализация правовой базы деятельности брокеров в качестве комиссионеров и, в частности, по вопросу перехода прав на ценные бумаги, приобретаемые комиссионером от своего имени за счет инвестора.

Главной стратегической задачей регулирования брокерской деятельности является защита интересов инвесторов по следующим основным направлениям:

- преодоление асимметрии информации между брокером и клиентом, возникающей в силу того, что брокер как профессиональный участник рынка обладает большей информацией о качественных характеристиках предлагаемых инвестору ценных бумагах, а также ценовых и объемных характеристиках рынка;

- обеспечение условий приоритетного исполнения клиентских заявок на покупку и продажу ценных бумаг по сравнению с операциями за собственный счет (дилерскими операциями);

- предотвращение несанкционированных операций с клиентскими ценными бумагами.

В рассматриваемый период основные усилия Правительства Российской Федерации в сфере развития государственного регулирования депозитарной деятельности будут направлены на снижение рисков утраты прав, удостоверенных ценными бумагами, на основе:

- развития системы правового обеспечения деятельности по хранению и обслуживанию ценных бумаг в сочетании с развитием и ужесточением системы функционального регулирования этого вида профессиональной деятельности, в том числе процедуры изъятия ценных бумаг из хранения в кризисных ситуациях;

- развитие и ужесточение институционального регулирования финансовых институтов.

Для решения этой задачи необходимо реализовать комплекс мероприятий, обеспечивающих:

- развитие правовой базы профессиональной деятельности по ответственному хранению и обслуживанию ценных бумаг на основе разработки и введения в действие закона о владении и трансферте ценных бумаг;

- создание системы регулирования, обеспечивающей неукоснительное соблюдение правил по сегрегации счетов и позволяющей на практике оперативно изымать ценные бумаги из хранения в кризисных ситуациях, предотвращать включение клиентских ценных бумаг в конкурсную массу при банкротстве депозитарных хранителей;

- поддержку в развитии указанного комплекса услуг российскими участниками рынка ценных бумаг;

- снижение рисков, вызванных конфликтом интересов при совмещении функций брокеров-дилеров и функций по ответственному хранению ценных бумаг на основе разделения этих функций;

- максимальное развитие специализации на основе принципа реализации основных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг как исключительных; переход от системы универсальных финансовых институтов к специализированным.

В условиях происходящей структурной перестройки банковской системы Центральный банк Российской Федерации и Федеральная комиссия по ценным бумагам России будут стимулировать выделение брокерских и дилерских подразделений коммерческих банков, прежде всего - ликвидируемых и реорганизуемых в отдельные брокерско-дилерские компании.

8) Развитие финансовых инструментов. Правительство Российской Федерации будет стимулировать расширение спектра финансовых инструментов, дифференцированных по степени риска и доходности. Особое внимание будет уделено развитию рынка корпоративных облигаций, позволяющих собственникам привлекать инвестиции, не теряя контроля, и одновременно предоставляющих большие по сравнению с акциями гарантии. Правительство Российской Федерации будет способствовать развитию производных финансовых инструментов в целях страхования рисков инвесторов на финансовых рынках.

9) Развитие коллективных инвестиций. В рамках общей политики по поддержке развития рынка капиталов будут сформированы надежные механизмы сбережения, доступные основной массе населения прежде всего на основе развития паевых фондов и других форм коллективных инвестиций.

В целях защиты прав граждан, инвестирующих средства через механизмы коллективных инвестиций, в течение рассматриваемого периода по всем типам коллективных инвестиций будут созданы системы страховых и гарантийных фондов. Формирование указанных фондов будет осуществляться за счет взносов финансовых институтов, обслуживающих коллективных инвесторов.

В 1997 - 2000 годах существенно изменится структура портфельных инвестиций в сторону увеличения доли отечественных инвесторов прежде всего за счет развития всех форм коллективных инвестиций (паевые фонды, пенсионные фонды, кредитные союзы) и мобилизации средств населения. Развитие отечественной инвестиционной базы с акцентом на сбережения населения потребует формирования "розничной" инфраструктуры размещения сберегательных инструментов: развития сети агентов по размещению, взаимодействующих с банковской системой в части обслуживания денежных расчетов с инвесторами или работающих непосредственно через филиальные сети банков.

В сфере коллективных инвестиций наиболее быстрыми темпами будут развиваться паевые инвестиционные фонды; формирование этой отрасли будет сопровождаться развитием детальной и жесткой системы государственного регулирования и надзора за деятельностью всех типов обслуживающих их финансовых институтов.

Развитие систем хранения и обслуживания активов паевых инвестиционных фондов будет осуществляться на базе специализированных депозитариев - профессиональных участников рынка, развитие которых будет осуществляться на базе следующих институтов:

- организаций, создаваемых специально для осуществления комплексного обслуживания коллективных инвесторов (администраторов коллективных инвестиций), действующих одновременно в качестве специализированных депозитариев и регистраторов и осуществляющих услуги по организации бэк-офиса управляющих компаний;

- кредитных учреждений, предоставляющих услуги по обслуживанию коллективных инвестиций в качестве составной части услуг по хранению и обслуживанию ценных бумаг, принадлежащих институциональным клиентам;

- крупных специализированных небанковских финансовых институтов, удовлетворяющих нормативным требованиям к специализированным организациям.

На этапе становления российского фондового рынка для оценки активов коллективных инвесторов необходимо ускоренное развитие специфического вида деятельности - независимой оценки активов коллективных инвесторов специализированными фирмами, имеющими лицензию на право осуществления деятельности по оценке чистых активов коллективных инвесторов.

Развитие деятельности в качестве специализированных регистраторов паевых инвестиционных фондов будет осуществляться на базе существующих и вновь создаваемых компаний, осуществляющих деятельность по ведению реестров владельцев ценных бумаг, а также компаний - администраторов коллективных инвестиций.

В целях быстрого развития сети, обслуживающей платежи в связи с операциями по размещению и выкупу паев у граждан на всей территории Российской Федерации, будут задействованы возможности почтовой службы в сфере организации агентского обслуживания и переводов денежных средств.

В сфере негосударственного пенсионного обеспечения будет осуществлено значительное ужесточение государственного регулирования, направленное на укрепление контроля за качеством активов негосударственных пенсионных фондов и системы защиты прав инвесторов, в том числе на основе совершенствования нормативно-правовой базы. Ужесточение государственного регулирования и надзора приведет к ликвидации или реорганизации значительного числа существующих в настоящее время негосударственных пенсионных фондов.

Развитие кредитных союзов будет происходить главным образом в регионах, при этом основной контроль за их деятельностью будет осуществляться самими участниками таких организаций.

Развитие страхования будет одним из приоритетов экономической политики Российской Федерации.

В сфере страхования будет сформирована система стимулов для развития инструментов сбережений для населения, т.е. инструментов, предусматривающих выплаты инвесторам основных сумм с накопленными процентами при ненаступлении страхового случая по истечении определенного срока. Развитие такого рода операций потребует ужесточения системы государственного регулирования и надзора, прежде всего укрепления контроля за структурой и качеством активов страховых компаний.

Необходимо предусмотреть увеличение размера страховых взносов, уплаченных предприятиями и относимых на себестоимость, а также изменение положений налогового законодательства в отношении потенциальных страхователей - физических лиц и предприятий. В частности, это касается недопущения взимания подоходного налога с сумм страховых премий. Должна быть разработана государственная концепция развития страхового рынка и исходя из нее создано страховое законодательство.

Будет создана система страховой защиты граждан и территорий от последствий чрезвычайных ситуаций техногенного характера.

В сфере иностранных портфельных инвестиций будут задействованы все потенциальные возможности наращивания их объема, а также проведена диверсификация источников инвестиций (в частности, более активно будут привлекаться портфельные инвестиции из Европы, а также из азиатско-тихоокеанского региона) на основе стимулирования создания в России филиалов и дочерних компаний финансовыми институтами, обслуживающими соответствующих инвесторов.