Законодательная база Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 31.03.97 N 360 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПРОГРАММЫ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "СТРУКТУРНАЯ ПЕРЕСТРОЙКА И ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ В 1997-2000 ГОДАХ"

На этапе реформ, ориентированных прежде всего на структурную перестройку экономики, особое значение приобретают институциональные преобразования, призванные создать необходимые предпосылки для перехода к стадии экономического роста, к повышению отдачи от инвестиций.

Требования структурной перестройки определяют следующие основные направления формирования и развития рыночных институтов:

- реформа предприятий;

- управление государственной собственностью, приватизация и развитие рынка недвижимости;

- развитие финансовых рынков и финансовых институтов, развитие рынка ценных бумаг;

- развитие банковского сектора;

- поощрение конкуренции и активизация антимонопольной политики, поддержка предпринимательства;

- регулирование естественных монополий;

- совершенствование законодательства, укрепление судебной системы, в том числе развитие системы арбитражных судов, усиление борьбы с преступностью.

Кроме того, важнейшие институциональные преобразования произойдут в ходе реформы социальной сферы и военной реформы.

Если макроэкономические условия создадут в ближайшие годы возможность для возобновления экономического роста, то институциональные преобразования призваны прежде всего сформировать и совершенствовать институты, обеспечивающие рост экономики.

Усилия институтов государственного управления в ходе экономической реформы были нацелены в основном на проведение рыночной макроэкономической политики. В этой области к настоящему времени достигнуты определенные успехи: проведена либерализация экономики, осуществлена приватизация объектов государственной собственности, подавлена инфляция, стабилизировался обменный курс рубля, снижаются процентные ставки за пользование финансовыми ресурсами.

Однако создание макроэкономических условий экономического роста само по себе не способно переломить негативные тенденции экономического спада и сформировать реальные предпосылки для преодоления промышленного кризиса. Недостаточное внимание государственных органов к проведению активной микроэкономической политики не позволило максимально реализовать потенциал экономической реформы и наладить эффективное функционирование рыночного механизма.

С достижением финансовой стабилизации и высокой степени либерализации экономики одним из основных препятствий на пути к экономическому росту становится медленный процесс преобразований на уровне предприятий.

Снижение инфляции и процентных ставок не дадут автоматического эффекта в виде роста инвестиций и производства. Это прежде всего связано c двумя факторами:

1) с неготовностью получателей инвестиций - предприятий к эффективному освоению средств, в первую очередь из-за низкого качества управления;

2) с неготовностью инвесторов вкладывать капиталы в нереформированные предприятия по причине как высоких рисков (незащищенность прав собственности, значительный риск невозврата средств из-за плохого управления), так и невозможности более или менее адекватно определить сам уровень риска (непрозрачность финансового состояния предприятия, неадекватность бухгалтерского учета).

Подавляющее большинство российских предприятий было создано в 20-50-х годах и отличается не только устаревшими основными фондами, но и не соответствующей новым условиям структурой управления и системой организационно-технологических взаимодействий. На предприятиях накопилось множество проблем, часть из которых была унаследована от административно-командного периода управления промышленностью, часть возникла в последние годы. Для многих предприятий эти проблемы начинают приобретать неразрешимый характер и ставят под угрозу само их существование. Так, в 1996 продолжала увеличиваться доля убыточных предприятий промышленности, строительства и транспорта. За 10 месяцев 1996 года доля убыточных предприятий промышленности увеличилась с 35 до 42 процентов, строительства - с 35 до 37 процентов. Доля убыточных транспортных предприятий не изменилась и осталась на высоком уровне - 59%. В январе-октябре 1996 года общая сумма убытка в промышленности, строительстве и на транспорте составила 47,5 трлн.рублей и возросла по сравнению с соответствующим периодом прошлого года в 2,6 раза.

К числу характерных для современных предприятий внутренних проблем, препятствующих наиболее эффективному их функционированию, а также оказывающих крайне негативное влияние на состояние экономики страны, в целом относятся:

1) слабое влияние собственников (акционеров) на решения, принимаемые на предприятиях, в том числе на тех, где имеется государственный пакет акций;

2) повсеместное применение правового института ограниченной ответственности как формы организации торгового, промышленного и финансового капитала (открытые акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью);

3) отсутствие эффективных механизмов обеспечения выполнения контрактных обязательств;

4) медленные темпы приобретения предприятиями в собственность земельных участков, на которых они расположены;

5) отсутствие достоверной информации о финансово-экономическом состоянии предприятия для собственников, акционеров, руководителей предприятия, потенциальных инвесторов и кредиторов, а также для органов государственного управления и фискальных органов;

6) неэффективность системы управления предприятием;

7) возрастающее несоответствие между структурой промышленного производства (в разрезе предприятий), структурой спроса на продукцию и структурой предложения факторов и технологий промышленного производства.

Основные цели и задачи реформирования предприятий.

Чтобы переломить негативные тенденции экономического развития, необходимо сконцентрировать усилия и ресурсы реформы на обеспечении эффективного развития предприятий как основного структурного элемента экономической системы России.

Если раньше основным направлением реформ было изменение среды функционирования предприятий, то в ближайшие годы действия Правительства Российской Федерации должны быть направлены на стимулирование внутренних преобразований на предприятиях.

Поэтапный, стимулируемый государством процесс перехода предприятий на общепринятые в рыночной экономике принципы функционирования составит содержание реформы предприятий, к которой необходимо приступить в 1997 году.

Целью реформы предприятий является содействие их реструктуризации, необходимой для успешной работы в условиях рыночной экономики, улучшение управления предприятиями, стимулирование их деятельности по повышению эффективности производства, конкурентоспособности выпускаемой продукции, производительности труда, по снижению издержек производства, улучшению финансово-экономических результатов деятельности.

Реформа предприятий, кроме того, создаст необходимые институциональные предпосылки для повышения эффективности инвестиций, что существенно в условиях ограниченности источников и объемов инвестирования, и в конечном счете - для экономического подъема на базе освоения новых перспективных технологий.

Реформирование должно проводиться предприятиями самостоятельно. Однако большинство из них не хочет или не может этого сделать. Предприятия, работающие успешно, обычно считают это излишним, а убыточные - невозможным. В условиях экономического спада, платежного кризиса лишь незначительное число предприятий способно реформироваться самостоятельно.

Правительство, прямо не вмешиваясь во внутренние дела предприятий (большая часть которых является частными), должно создавать более благоприятные условия хозяйствования тем предприятиям, которые сами активно реформируются.

Приоритетными задачами в ходе реформы предприятий являются:

- защита прав акционеров, четкое разграничение ответственности собственников и управляющих, развитие механизмов корпоративного управления, обеспечение свободного перераспределения прав участия в капитале акционерного общества и перехода таких прав к эффективным собственникам;

- создание системы защиты контрактов, укрепление контрактного права;

- обеспечение инвестиционной привлекательности предприятий;

- обеспечение необходимой информацией органов управления, а также доступа к информации о финансово-экономическом состоянии предприятий собственников, инвесторов, кредиторов;

- создание эффективного механизма управления предприятиями, полностью или частично находящимися в государственной собственности.

Основные принципы и направления реформирования предприятий.

Для реализации поставленных задач реформирования предприятий предусматривается:

1) определить требования (оценочные критерии), предъявляемые к реформированию предприятий, включая:

- ведение реестра акционеров независимым регистратором (для акционерных обществ);

- переход на международные стандарты бухгалтерского учета;

- отсутствие текущей задолженности по уплате налогов;

- переход на уплату НДС и акцизов по методу отгрузки;

- существенное снижение неденежных форм расчетов вплоть до полного отказа от бартера;

- разработать систему экономических нормативов (аналогичных устанавливаемым Банком России для коммерческих банков), лимитирующих уровень кредиторской задолженности предприятий (в том числе просроченной) относительно собственного капитала, налогооблагаемого имущества, валовой и налогооблагаемой прибыли; размер выплачиваемых дивидендов относительно валовой и чистой прибыли, фонда оплаты труда и фонда потребления, расходов на управление; размеры и структуру дебиторской задолженности;

2) разработать комплекс мер по стимулированию предприятий, выполняющих требования, предъявляемые к их реформированию. Только предприятия, отвечающие указанным критериям, получат преимущества при распределении государственных инвестиций на конкурсной основе, возможность реструктуризации долгов бюджету и внебюджетным фондам и другие меры государственной поддержки, включая снижение налога на прибыль, право на ускоренную амортизацию и получение каких-либо налоговых льгот;

3) определить формы и методы государственной поддержки реформирования предприятий, в том числе:

- предпринять меры по дальнейшему укрупнению организаций, ведущих реестры акционеров. Защита прав собственности и свободного их перераспределения между участниками делового оборота невозможна без создания единой системы регистрации прав пользования, владения и распоряжения имуществом, а также упорядочения деятельности специализированных регистраторов, осуществляющих ведение и хранение реестров акционеров. В этой связи необходимо предусмотреть создание межрегиональных организаций, осуществляющих регистрационную деятельность как исключительную, разработать и утвердить порядок ведения и хранения реестров акционеров, обеспечить скорейшее введение единой системы регистрации имущественных прав, наладить механизм регистрации имущественного оборота, сформировать полный перечень и установить классификацию имущественных объектов, в гражданском обороте ограниченных;

- ввести стандарты раскрытия информации о ценных бумагах и т. д.;

- отношения между собственником и менеджером предприятия перевести из сферы трудовых в сферу гражданских правоотношений;

- гарантировать предприятиям право приобретения в собственность по минимальным ценам земельных участков, на которых они размещены. В результате повысится ликвидность предприятий, их инвестиционная привлекательность, будет задействован механизм ипотечного кредитования;

- создать условия для рыночной оценки активов предприятий. Кроме очевидных преимуществ для инвесторов, связанных с рыночной оценкой акций, это позволит предприятию в сочетании с переходом от налога на имущество к налогу на недвижимость (с установлением его предельного размера для фондоемких отраслей) формировать более рациональную стратегию в отношении использования собственных активов;

- внести изменения в амортизационную политику, направленные на ее либерализацию, повышение степени свободы реформированных предприятий при выборе методов амортизационной политики (использование ускоренной амортизации, нелинейных методов амортизации, в том числе метода уменьшающегося остатка с применением удвоенных амортизационных норм, метода суммы лет, специальной первоначальной амортизационной скидки), упрощение и укрупнение норм амортизации. Одновременно, по мере решения проблемы оборотных средств, будет осуществляться более жесткий контроль за целевым использованием амортизационных отчислений;

- в целях выравнивания правовых условий деятельности хозяйствующих субъектов внести предложения по прекращению действия правовых норм, устанавливающих особенности правового положения акционерных обществ, созданных путем приватизации государственных и муниципальных предприятий, а также специального правового регулирования порядка приобретения и прекращения права собственности в процессе приватизации государственного и муниципального имущества;

- стимулировать выбор предприятиями правового статуса, предусматривающего большую степень ответственности учредителей (участников) юридического лица за состояние дел на предприятии, а именно организационно-правовые формы, предполагающие полную либо дополнительную ответственность учредителей (участников) по обязательствам предприятия. Для этого предлагается резко увеличить минимальный уставный капитал открытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью;

- организовать подготовку и переподготовку руководителей предприятий по вопросам реформирования предприятий;

- разработать общегосударственную программу перехода на международные стандарты бухгалтерского учета, включая меры по подготовке и переподготовке специалистов предприятий.

Безотлагательное реформирование системы бухгалтерского учета становится необходимым условием активизации инвестиционного процесса, улучшения качества управления предприятиями.

Учитывая роль бухгалтерского учета как одного из основных способов формирования экономических показателей и анализа хозяйственной деятельности предприятий и организаций, необходимо:

- установить единые минимальные требования к объему, содержанию и форме финансовой информации, подлежащей раскрытию ее пользователям;

- установить единые минимальные требования к аудиту бухгалтерской отчетности, обеспечивающие ее объективность и достоверность;

- подготовить единые стандарты аудита и единые квалификационные требования к аттестации аудиторов.

Радикальная реформа бухгалтерского учета требует длительной адаптации к ней всей системы ведения учета на уровне предприятий, подготовки кадров бухгалтеров, экономистов предприятий, налоговых и других работников. Поэтому комплексная, постепенная и предсказуемая перестройка бухгалтерского учета будет осуществляться в несколько этапов:

- в 1997 году будет создана правовая база реформы бухгалтерского учета, направленная на приведение его в соответствие с международными стандартами и ориентированная на собственников, потенциальных инвесторов и кредиторов, иных пользователей. Одновременно будут разработаны новые программы обучения бухгалтеров и аудиторов;

- в 1998 году начнется внедрение новой системы бухгалтерского учета. В течение 1998-1999 годов возможно параллельное сосуществование двух систем учета - старой и новой, при этом переход предприятия на новую систему учета будет стимулироваться в рамках реформы предприятий. На этом этапе соответствующие бухгалтеры должны пройти переподготовку по разработанным программам обучения.

Наряду со стимулированием реформирующихся предприятий будут ужесточены санкции к предприятиям, допускающим неплатежи, неуплату налогов, активнее будет применяться процедура банкротства. Приоритетным направлением совершенствования процедуры банкротства должно стать развитие законодательных, а не внесудебных процедур.

В условиях недостаточности контроля собственника за деятельностью управляющих предусматривается предпринять меры по повышению ответственности руководителей предприятий за принимаемые управленческие решения, за сохранность и эффективное использование имущества предприятия, за финансово-хозяйственные результаты его деятельности. В этих целях (в соответствии с проектом федерального закона Об особенностях регулирования правоотношений коммерческой организации и ее руководителя, принятого Государственной Думой в первом чтении 18 декабря 1996 г.) предлагается:

- установить предусмотренную гражданским законодательством полную материальную ответственность руководителей предприятий за причиненные убытки, в том числе путем включения в договора между руководителем и организацией условий по исполнению обязательств (неустойка, залог, удержание имущество должника, поручительство и т. д.);

- уточнить порядок заключения и расторжения контрактов с руководителями организаций (с целью его упрощения, прежде всего для собственников и учредителей), а также условия указанных контрактов;

- установить для руководителей хозяйственных обществ разрешительный порядок совместительства в целях ограничения сложившейся практики одновременной работы на руководящих должностях в разных организациях;

- установить обязательность информирования руководителем своих учредителей о сделках, потенциально влекущих конфликт интересов.

Что касается реформы предприятий, где имеется государственная доля капитала, то наряду с общими мерами необходимо существенное обновление и усовершенствование механизма доверительного управления государственным пакетом акций и представительства интересов государства в органах управления акционерных обществ.

Право доверительного управления целесообразно передавать исключительно на конкурсной основе. Доверительный управляющий получает права акционера (за исключением прав продажи, залога и т. п.) и реализует цели, определенные в соответствующем договоре (прежде всего погашение долгов акционерного общества, повышение котировок акций, реструктуризация предприятия).

Представительство интересов государства в органах управления акционерных обществ физическим лицом (за вознаграждение), получившим это право по конкурсу, должно осуществляться на основе полного разграничения компетенции и ответственности государственных органов, осуществляющих регулирующие и контрольные функции (в том числе в отдельных отраслях), с одной стороны, и органов и лиц, представляющих интересы государства как собственника, с другой стороны. Соответствующим договором должны быть определены юридические формы ответственности указанных лиц за действия, совершаемые ими в качестве представителей государства. При этом необходимо принять меры по недопущению случаев представительства интересов государства в органах управления акционерных обществ лицами, состоящими в трудовых отношениях с данным предприятием.

Эффективная реализация комплекса мер по реформированию предприятий возможна лишь при создании общей среды, благоприятной для функционирования предприятий, что прежде всего предполагает:

- снижение процентных ставок;

- снижение для предприятий социального бремени путем освобождения их от объектов социально-культурного назначения и жилищно-коммунального хозяйства, а так же прекращения перекрестного субсидирования промышленными предприятиями других категорий потребителей продукции естественных монополий;

- разрешение кризиса платежей, ремонетизацию экономики.

Эффективное разрешение проблемы неплатежей предполагает прежде всего устранение причин, их порождающих.

Все виды неплатежей вызваны взаимосвязанными причинами, среди которых важнейшими являются:

- остающиеся высокими темпы инфляции и связанное с этим обесценение оборотных средств;

- высокие риски производственной деятельности, отток денежных ресурсов из реального сектора в финансовый;

- высокие ставки банковского кредита;

- неразвитость финансовых рынков (в том числе рынка долгов) и используемых финансовых инструментов;

- неэффективное управление предприятиями, прежде всего финансовое;

- недостаточное использование процедуры банкротства, отсечения неэффективных предприятий, являющихся источником цепочки неплатежей;

- неполное выполнение государством своих финансовых обязательств (что в основном является следствием принятия нереальных бюджетов).

Изменение структуры неплатежей в сторону увеличения доли неплатежей в бюджет и внебюджетные фонды, а также рост уровня неплатежей на фоне снижающейся инфляции показывают, что кроме действия объективных факторов на динамику неплатежей оказывает влияние низкая требовательность к налогоплательщикам со стороны государства.

В тоже время для решения проблемы неплатежей по налогам и иным обязательным отчислениям следует прежде всего трансформировать систему налогового законодательства, усилить требования налоговой дисциплины в отношении текущих платежей и осуществить реструктуризацию просроченной фискальной задолженности по отношению к реформирующимся предприятиям.

Необходимо уточнить налогооблагаемую базу предприятий и привести ее в соответствие с общепринятыми мировыми стандартами, существенно изменить систему штрафов и пеней за просрочку платежей, ввести принцип налогообложения только полученных доходов либо доходов, которые должны быть получены при надлежащем ведении бизнеса (для малых предприятий), уточнить момент возникновения налогового обязательства, а также предусмотреть возможность перевода налоговых обязательств в гражданско-правовые.

В части неплатежей по средствам, выделяемым на потребление, будет разработана система санкций, включающая привлечение к ответственности, вплоть до уголовной, руководства предприятий, которые имеют длительную задолженность по заработной плате.

В области неплатежей поставщикам Правительство Российской Федерации будет содействовать постепенному переходу от временно и вынужденно принятого вексельного обращения (учета и переучета векселей) к денежному, применению процедур банкротства, обращению взыскания задолженности на имущество должников и их акционерный капитал.

Целью управления государственной собственностью является освобождение государства от не свойственных ему функций в экономической сфере, постепенное прекращение деятельности государства и его органов в качестве хозяйствующих субъектов, повышение эффективности управления государственными предприятиями и снижение нагрузки на бюджет.

Гражданский кодекс Российской Федерации и ряд нормативных документов Правительства Российской Федерации создали нормативно-правовую базу эффективного управления государственной собственностью.

Созданию эффективного механизма управления объектами государственной собственности будет способствовать долгосрочная стабилизация отношений (прав) собственности и скорейшее разграничение государственной собственности между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Существующая в настоящее время неопределенность при перераспределении прав собственности в государственном секторе экономики и наличие значительного количества индивидуальных решений в отношении того или иного объекта управления (унитарного предприятия или пакета акций) существенно повышают инвестиционные и иные коммерческие риски и имеют следствием экономическую неэффективность. Для устранения указанной неопределенности Правительство Российской Федерации намерено:

- до 1 июня 1997 г. сформировать перечень объектов государственного имущества, закрепляемых в федеральной собственности до конца срока действия Программы;

- до 1 января 1998 г. передать в собственность субъектов Российской Федерации объекты, не отнесенные законодательными и иными правовыми актами к исключительному ведению федеральных властей, и ограничить процесс дальнейшего перераспределения прав собственности между различными уровнями государственной власти.

В 1995-1996 годов происходило поэтапное сокращение применения права хозяйственного ведения по отношению к предприятиям, находящимся в государственной и муниципальной собственности. Однако дальнейшее существование в российской экономике указанного правового института ведет к замедлению структурной перестройки, необходимой для экономического роста, концентрации промышленного капитала, а также служит препятствием для вертикальной и горизонтальной интеграции предприятий (организаций) промышленности, энергетики, транспорта и связи.

В этой связи Правительство Российской Федерации считает целесообразным:

- прекратить начиная с 1 января 1997 г. создание унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, а также их реорганизацию путем разделения и выделения, если иное не предусмотрено действующим законодательством;

- реорганизовать до 1 января 1999 г. все федеральные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, путем преобразования в хозяйственные общества с бессрочным закреплением 100% прав участия в уставном капитале таких обществ в собственности Российской Федерации (без права отчуждения) либо в федеральные казенные предприятия, либо в учреждения.

В среднесрочной перспективе органам государственной власти предстоит решить проблему повышения эффективности управления объектами государственной собственности. Это потребует ужесточения системы ответственности за состояние управления, распоряжение государственным имуществом. Учитывая, что в настоящее время значительное количество пакетов акций, обеспечивающих возможность существенно влиять на решения, принимаемые акционерными обществами, либо определять указанные решения, находится в федеральной собственности, Правительство Российской Федерации намерено в среднесрочной перспективе резко повысить бюджетный эффект от владения, пользования и распоряжения указанным имуществом и принять решения, обязывающие представителей государства в органах управления акционерных обществ обеспечивать направление прибыли таких обществ на выплату дивидендов, поступающих в федеральный бюджет, а также установить, что голосование представителя государства по вопросу расходования прибыли акционерного общества на иные цели, не влекущие за собой перечислений в федеральный бюджет, осуществляется в порядке исключения, на основании специального решения Правительства Российской Федерации, при наличии соответствующего инвестиционного проекта либо иного существенного основания.

Средства, полученные от управления объектами федеральной собственности, предполагается направить в бюджет развития, а также на компенсацию затрат по управлению объектами федеральной собственности.

В целях повышения эффективности управления объектами федеральной собственности Правительство Российской Федерации считает целесообразным осуществлять, как правило, разграничение компетенции и ответственности органов государственного управления, осуществляющих регулирующие, контрольные и надзорные функции, а также распоряжающихся средствами федерального бюджета, с одной стороны, и органов (лиц), представляющих интересы государства как собственника, с другой стороны.

В период с 1997 по 2000 год государственная доля должна сохраняться лишь в акционерных обществах, производящих товары и услуги, имеющие стратегическое значение для обеспечения безопасности страны. Доля государства в таких акционерных обществах должна составлять:

- 75% плюс одна акция (когда признано необходимым полностью руководить деятельностью акционерного общества);

- 51% плюс одна акция (когда необходимо контролировать деятельность акционерного общества);

- одна "Золотая акция (когда необходимо иметь возможность блокировать решения по ряду вопросов деятельности акционерного общества).

За 1997-1998 годы нужно оценить целесообразность участия государства в акционерных обществах с государственным пакетом до 49%. С учетом полученных результатов госпакеты акций либо довести до 51%, либо продать с учетом складывающихся на фондовом рынке условий, осуществив обязательную предпродажную подготовку в процессе доверительного управления (что обеспечит поступление дополнительных средств в федеральный бюджет), оставив за государством Золотую акцию.

Институт представителей государства в акционерных обществах с государственной долей нуждается в серьезном обновлении. Начиная с 1997 года с выходом соответствующего Указа Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации будут совершенствоваться способы управления государственными пакетами акций, в том числе развиваться:

- доверительное управление государственным пакетом акций. Право доверительного управления передается на конкурсной основе. Доверительный управляющий получает права акционера (за исключением прав продажи, залога и т. п.) и реализует цели, определенные в соответствующем договоре (прежде всего погашение долгов акционерного общества, повышение котировок акций, реструктуризация предприятия);

- представительство интересов государства в органах управления акционерных обществ физическим лицом (за вознаграждение), получившим это право по конкурсу, на основе полного разграничения компетенции и ответственности государственных органов, осуществляющих регулирующие и контрольные функции (в том числе в отдельных отраслях), с одной стороны, и органов и лиц, представляющих интересы государства как собственника, с другой стороны. Соответствующим договором будут определены юридические формы ответственности указанных лиц за действия, совершаемые ими в качестве представителей государства. При этом будут приняты меры по исключению случаев представительства интересов государства в органах управления акционерных обществ лицами, состоящими в трудовых и гражданско-правовых отношениях с данным предприятием.

Приватизация государственной собственности по-прежнему остается важным направлением институциональных реформ. К настоящему времени в стране приватизировано 125,4 тыс. предприятий. В негосударственном секторе экономики производится около 70 процентов валового национального продукта. В результате этот сектор стал доминирующим в экономике.

Анализ динамики приватизации предприятий в 1995-1996 годах показал, что процесс приватизации вышел на этап "насыщения". Политика государства в этой области получила возможность быть более направленной, адресной, появились тенденции усиления контроля Правительства Российской Федерации за управлением государственным имуществом. В результате можно говорить о начале нового, третьего этапа приватизации - по индивидуальным проектам с переходом к эффективному управлению госсобственностью и отказом от рассмотрения приватизации преимущественно как средства пополнения доходов бюджета.

Третий этап приватизации основывается на принципе преемственности к Закону Российской Федерации "О приватизации государственных и муниципальных предприятий". Его начало связано с разработкой и утверждением новой государственной программы приватизации в Российской Федерации.

Главными целями приватизации на третьем этапе являются:

- повышение эффективности российской экономики в целом и отдельных предприятий;

- привлечение в производство инвестиций, необходимых для производственного, технологического и социального развития приватизируемых предприятий, улучшения состояния окружающей среды;

- формирование эффективных собственников, ориентированных на стратегию развития предприятия, накопления и обновления основного капитала;

- уменьшение бюджетных расходов на управление экономикой и на поддержку нерентабельных предприятий без нанесения ущерба интересам государства;

- создание условий для развития рынка недвижимости; государственная защита прав и интересов собственников;

- содействие в реализации мероприятий по социальной защите населения.

Для достижения указанных целей предусмотрен:

- отказ от количественных показателей и от обязательной приватизации с доведением соответствующих заданий;

- отказ от предоставления льгот трудовым коллективам; расширение прав субъектов Федерации и органов местного самоуправления при проведении приватизации;

- оценка имущества предприятия по рыночной стоимости.

На новом этапе будет существенно изменен порядок принятия решений о приватизации. Увеличен перечень предприятий, решение о приватизации которых принимается непосредственно Правительством Российской Федерации. Приватизация крупных предприятий и продажа акций, находящихся в федеральной собственности, будет проводиться только после тщательной предпродажной подготовки. Целью такой подготовки является повышение инвестиционной привлекательности приватизируемых предприятий, увеличение котировок продаваемых акций, их ликвидности.

1997 год должен стать последним годом, когда планируется напряженное бюджетное задание по поступлению доходов от приватизации. Ожидаемая величина дохода от приватизации государственной собственности в размере 4,179 трлн. рублей будет получена за счет:

- продажи крупных пакетов акций акционерного общества "Связьинвест" и т. п.;

- продажи региональными фондами имущества пакетов акций более 2500 приватизированных предприятий и вновь созданных акционерных обществ;

- продажи недвижимости в субъектах Российской Федерации;

- передачи субъектам Российской Федерации находящихся в федеральной собственности акций акционерных обществ.

В 1997 году будет сформирована программа продаж на 1998-2000 годы акций, закрепленных в федеральной собственности.

До конца 1998 года будут проданы акции крупнейших российских компаний, переданных в залог в 1995 году в соответствии с Указом Президента Российской Федерации N 889. Продажа этих акций должна проводиться с соблюдением принципов публичности и гласности, под строгим контролем Госкомимущества России.

Основными процедурами предпродажной подготовки при реализации индивидуальных проектов должны стать:

- проведение мероприятий по раскрытию информации об объекте приватизации с привлечением авторитетных аудиторских фирм и финансовых консультантов;

- "отсроченная продажа" акций, подразумевающая размещение ценных бумаг, конвертируемых в акции лишь по истечении некоторого срока, как правило, по окончании срока закрепления;

- передача акций в доверительное управление по конкурсу, основным условием которого является обязательство доверительного управляющего повысить котировки акций и провести реструктуризацию акционерного общества.

Реализация индивидуальных проектов не означает отказа в 1997-2000 годах от реализации стандартных, отработанных способов приватизации. Выбор предпочтительных способов приватизации существенно зависит от реализации в рассматриваемый период комплекса мероприятий по оздоровлению экономики.

Основными способами продажи будут аукционы и коммерческие конкурсы. Вместо инвестиционных конкурсов, не оправдавших себя как способ привлечения реальных инвестиций (по официальным отчетам эмитентов, выполнение инвестиционных обязательств победителями инвестиционных конкурсов не превышает 53%), будет использоваться схема индивидуального распределения средств от продажи предприятия на аукционе или по коммерческому конкурсу. Такая схема распределения позволит Правительству Российской Федерации гибко реагировать на изменения экономической конъюнктуры и проводить эффективную инвестиционную политику.

Наиболее эффективным способом продажи находящихся в государственной собственности акций должны стать специализированные денежные аукционы, которые гарантируют участие большого количества мелких инвесторов, исключают неконкурентную продажу по заниженной цене, позволяют привлечь внешних, в том числе и иностранных инвесторов. В этих условиях необходимо осуществить продажу оставшихся в распоряжении соответствующих фондов имущества акций, реализация которых в настоящее время по реальным ценам существенно затруднена. Для обеспечения максимальной эффективности таких продаж необходимо:

- продолжить практику заблаговременной публикации планов - графиков продаж государственного имущества, что даст потенциальным покупателям время для привлечения необходимых финансовых ресурсов;

- обеспечить возможно более широкий доступ к информации о предстоящих продажах для потенциальных инвесторов в Российской Федерации и за рубежом;

- ужесточить требования к качеству и достоверности информации, предоставляемой потенциальным покупателям, существенно расширить эту информацию.

Одним из важнейших способов повышения инвестиционной привлекательности приватизируемых предприятий должно стать воссоздание единства комплекса недвижимого имущества предприятия путем включения земельного участка в состав продаваемого имущества либо продажи этого участка ранее приватизируемому предприятию.

Для этого в законодательство о приватизации необходимо внести следующие изменения:

- включить стоимость земельного участка в активы предприятия по нормативной цене с соответствующим увеличением уставного капитала;

- усовершенствовать процедуру продажи земельных участков в собственность, предусматривая в том числе определение границ земельного участка и составление перечня необходимых документов;

- ввести механизм продажи земельного участка в собственность с рассрочкой платежа путем залога земельного участка с регистрацией этого залога как обременения недвижимости либо посредством заключения на срок рассрочки договора аренды с правом выкупа в течение этого срока.

Углубление реформ на рынке недвижимости явится важным этапом институциональных преобразований в 1997-2000 годах.

Основополагающим моментом при формировании рынка недвижимости станет выкуп по минимальным ценам земельных участков под приватизированными предприятиями. Право собственности даст возможность предприятиям эффективно распоряжаться земельным участком, а практическая реализация принципа "предприятие - единый имущественный комплекс", в который входит и земельный участок, обеспечит предприятиям действительную полноту хозяйственной свободы.

Приватизация земли под предприятиями также обеспечит многочисленные выгоды городу, области: возрастает приток инвестиций, с увеличением производства снижаются цены на товары и услуги; более эффективно используются территории городов, предприятия выносят свое производство из их центров; создаются условия для замены всех поимущественных налогов единым налогом на недвижимость, который в перспективе станет основой местных бюджетов.

Однако рынок недвижимости с его важнейшей частью - рынком земельных участков в России еще не создан. Первичный рынок объектов недвижимости, начало которому положила массовая приватизация, так и не сформировался из-за трудностей выкупа участков под предприятиями и строениями. Слабо развита практика конкурсной продажи участков, в том числе участков со строениями, которая могла бы активно создавать первичный рынок недвижимости.

Нет между отдельными сегментами рынка недвижимости взаимосвязи: новое строительство не связано с улучшением существующей застройки, с повышением эффективности управления недвижимостью, замещением старых строений. Относительно быстро развивается рынок квартир, значительно отстает развитие сектора коммерческой недвижимости, где из-за недостатка предложения поддерживаются высокие цены; единичны случаи рыночных операций с промышленной недвижимостью.

До 1995 года в основном были приватизированы земельные участки под односемейными домами и садовые участки. Однако земля под многоквартирными жилыми домами, зданиями коммерческого и промышленного назначения до настоящего времени остается в основном неприватизированной. К 1996 году лишь 1264 предприятия выкупили земельные участки и 2295 предприятий подали заявки на выкуп. Площадь выкупленных участков составила 8662 га, а их общая стоимость - 61254 млн. рублей. При сохранении действующих тенденций к концу 1997 года смогут стать собственниками своих земельных участков всего 4,5 тысяч приватизированных предприятий.

По-прежнему расплывчаты права на недвижимость, не определены четкие юридические процедуры установления прав и оформления сделок с недвижимостью. Сохраняются неконкурсное предоставление земельных участков, административно устанавливаемый налог на землю, дополнительные местные налоги на содержание недвижимости и инфраструктуры.

Отсутствие рынка земли в городах приводит к высокой капиталоемкости в них. Плотность населения в городах имеет тенденцию возрастать по мере удаления от центра, что увеличивает затраты на транспорт, инфраструктуру и сопровождается вынужденным занижением цен на электро- и теплоснабжение. Отсутствие стимулов к наилучшему использованию городских участков приводит к нерациональной структуре землепользования: неэффективные заводы на лучших участках городских земель, огромные территории под промышленной застройкой (свыше 30% площади против 5-7% в развитых странах), недостаток недвижимости для коммерческого использования.

В этих условиях становится очевидной необходимость углубления реформ на рынке недвижимости.

В 1997-1998 годах основными направлениями государственной политики в сфере рынка недвижимости будут являться следующие:

- создание нормативно-правовой базы рынка путем содействия скорейшему принятию таких основополагающих для рынка недвижимости законов, как Земельный кодекс, Земельный кадастр, "О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", "Об ипотеке (залоге недвижимости)", "Об оценочной деятельности", "О государственной программе приватизации в Российской Федерации"

- обеспечение передачи (продажи) собственникам любых строений, предприятий прав на соответствующие земельные участки; совершенствование процедуры закрепления прав на занимаемый строением участок; обеспечение прав собственников недвижимости свободно продавать участки со строением;

- обеспечение конкурсной продажи государственной недвижимости (вместе с земельными участками), включая незастроенные участки;

- создание государственной системы регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; регистрация имеющихся прав на недвижимость в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

- создание нормативной базы для системы страхования прав собственности на недвижимость, включая институт страхования титулов собственности;

- разработка механизма налогообложения недвижимости на основе ее рыночной стоимости, изменение действующего законодательства для снижения затрат при совершении сделок с недвижимостью;

- повышение ответственности профессиональных участников рынка недвижимости; усиление государственного контроля за соблюдением условий лицензирования при осуществлении профессиональной деятельности на рынке недвижимости, повышение требований к лицензированию деятельности профессиональных участников рынка, обеспечивающих высокий уровень квалификации; введение административной и уголовной ответственности за правонарушения на рынке недвижимости и совершенствование частноправовых способов защиты прав и интересов профессиональных участников рынка недвижимости;

В рамках основных направлений государственной политики в сфере рынка недвижимости Правительством Российской Федерации в 1997-1998 годах будет принят ряд мер, обеспечивающих:

- всем собственникам объектов недвижимости возможность получения в собственность земельных участков, занимаемых этими объектами, их судебную защиту;

- снижение верхней границы нормативной цены земли, по которой предприятия могут выкупать земельные участки, на которых они расположены;

- включение земельных участков в уставный капитал приватизируемых предприятий, расширение выкупа объектов недвижимости, в том числе земельных участков, что требует инвентаризации и оценки государственного недвижимого имущества;

- введение режима рассрочки платежей за выкупаемый земельный участок;

- создание правовой базы для предоставления свободных участков под застройку и для коммерческого использования недвижимости;

- стимулирование выкупа арендованных зданий, строений, сооружений по их рыночной цене;

- законодательное установление принципа разрешенного использования недвижимости взамен целевого и процедур правового зонирования территорий населенных пунктов, определяющего права и ограничения по способам использования земельных участков и иной недвижимости, а также по строительным ограничениям в каждом районе города.

В последующие годы дальнейшего развития рынка недвижимости должны быть предусмотрены следующие мероприятия.

1. Внесение изменений в налоговое законодательство при совершении сделок с недвижимостью, включая:

- изменение формы взимания государственной пошлины за регистрацию сделок - переход от процентного сбора к фиксированному, основанному на реальных затратах по регистрации;

- возможность балансового учета недвижимости по ее рыночной стоимости.

2. Обеспечение развития риэлтерской деятельности на рынке брокерских услуг на основе принятия закона "О лицензировании риэлтерской деятельности".

3. Расширение возможностей оборота прав аренды недвижимости на основе принятия закона "Об аренде государственной и муниципальной недвижимости".

4. Введение зонирования территорий населенных пунктов (принятие закона "О территориальном зонировании").

Одним из важнейших условий стимулирования городского развития является переход к рыночным принципам при предоставлении земельных участков для жилищного строительства и обеспечение доступности для населения обеспеченных инженерной инфраструктурой земельных участков под индивидуальное жилищное строительство на открытой конкурсной или аукционной основе.

При резком сокращении бюджетных ассигнований на строительство жилья главным источником финансирования во все большей степени становятся средства населения, иных частных инвесторов, кредитные ресурсы. Соответственно, основным вопросом привлечения этих средств является обеспечение условий, благоприятных для частного инвестирования в жилищное строительство. Основные направления обеспечения этих условий на этапе предоставления застройщику земельного участка для жилищного строительства состоят в следующем:

- процедура предоставления земли под жилищную застройку должна быть четкой и открытой, должен быть максимально упрощен процесс получения согласований, ограничено число ведомств, участвующих в выделении участка, утверждении проекта, выдаче разрешения на подключение к инженерным сетям и начало строительства;

- требования к архитектурно-планировочному и градостроительному решению, а также к использованию участка должны быть гибкими, закрепляющими только самые общие важнейшие принципы застройки, чтобы не препятствовать застройщику в реализации его собственной рыночной стратегии;

- в документах на предоставление земельного участка должны быть четко и однозначно определены права застройщика на земельный участок, на его залог, субаренду и т. п., а также даны гарантии города, защищающие застройщика, который рискует своими деньгами, и других инвесторов. Существующая система резервирования участка на период проектирования и строительства должны быть заменена предоставлением его в долгосрочную или среднесрочную аренду;

- для принятия решения застройщику должна быть обеспечена возможность получения от органов местного самоуправления исчерпывающей информации о размерах всех однократных и периодических платежей, взимаемых в связи с занятием земельного участка, проектированием и строительством объекта, в том числе о размерах платы за подключение к инженерным сетям и за согласование проекта.

При предоставлении участков в зонах плотной застройки будет шире использован механизм конкурсов и аукционов, исключающих субъективный выбор застройщика, с одной стороны, и обеспечивающих выбор наиболее подготовленного и эффективного застройщика, с другой стороны. При этом взносы застройщиков на развитие инфраструктуры и передача части построенного жилья городу, стоимость которых сейчас подчас превышает стоимость самого строящегося объекта, будут заменены участием застройщиков в развитии городской инфраструктуры через включение этих затрат в аукционную цену предоставления земельных участков.

Дальнейшее осуществление институциональных реформ тесно связано с формированием эффективного рынка ценных бумаг, способного решить следующие задачи:

- обеспечить гибкое межотраслевое перераспределение инвестиционных ресурсов;

- стимулировать приток национальных и зарубежных инвестиций на российские предприятия;

- создать необходимые условия для накопления и трансформации сбережений в инвестиции;

- обеспечить повышение устойчивости финансовых рынков как за счет развития финансовых институтов, так и за счет расширения спектра финансовых инструментов.

К настоящему времени в развитии российского рынка ценных бумаг уже создан существенный задел, сформированы его правовые, экономические и организационные основы, в том числе:

- приняты федеральные законы, изданы указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, формирующие нормативно-правовую базу развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации;

- утверждена Концепция развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации;

- появилось значительное количество опытных профессиональных участников рынка;

- создан определенный задел в развитии инфраструктуры рынка; сформированы основы для развития коллективных инвестиций.

Вместе с тем остается нерешенным ряд проблем, основными из которых являются:

- низкий уровень капитализации рынка и ликвидности ценных бумаг мелких и средних эмитентов; высокая стоимость заимствований на рынке государственного долга, неразвитость рынка корпоративных облигаций;

- отставание в развитии инфраструктуры рынка, в том числе информационной и телекоммуникационной систем, неполное использование возможностей отечественных систем в этой сфере, недостаточный уровень развития инфраструктуры с точки зрения снижения рисков и их качества, а также комплекса предоставляемых услуг;

- слабое развитие нормативно-правовой базы, устанавливающей ответственность за правонарушения на рынке, недостаточность полномочий органов государственного регулирования по привлечению к ответственности организаций и лиц, нарушающих законодательство Российской Федерации, непроработанность вопросов взаимодействия регулирующих органов с правоохранительными и судебными органами;

- незавершенность работы по устранению "риска регистратора" и нарушение прав акционеров со стороны эмитента.

Решению этих проблем в 1997-2000 годах будет способствовать проведение активной государственной политики, направленной на дальнейшее развитие российского рынка ценных бумаг, отвечающего национальным интересам России, интегрированного в мировой фондовый рынок и обеспечивающего привлечение инвестиций в российскую экономику.

1) Совершенствование законодательной базы развития рынка ценных бумаг будет связано с принятием следующих законодательных актов: Закона об инвестиционных фондах; Закона о негосударственном пенсионном обеспечении; Закона о защите прав граждан на рынке ценных бумаг; Закона о займах субъектов Российской Федерации и муниципальных займах; поправок к Гражданско-процессуальному кодексу, позволяющих осуществлять групповые иски; и поправок к Административному кодексу, предусматривающих административные наказания за правонарушения на рынке капиталов.

2) Формирование благоприятного налогового климата для развития ранка капиталов будет осуществлено путем:

- отмены двойного налогообложения по всем видам коллективных инвестиций;

- учета отрицательных разниц курсов ценных бумаг в целях налогообложения;

- унификации ставок налогообложения по всем видам финансовых инструментов;

- отказа от предоставления налоговых льгот по отдельным видам ценных бумаг.

3) В сфере валютного регулирования будут сформированы различные режимы регулирования экспорта и импорта капитала, что позволит осуществить меры по либерализации импорта капитала при сохранении жестких ограничений на экспорт капитала. Режим регулирования импорта капитала будет дифференцирован в зависимости от типа инвестиций, в частности будет осуществлена ускоренная либерализация режима валютного регулирования портфельных инвестиций при сохранении более жесткого контроля за прямыми инвестициями, осуществление которых ведет к установлению контроля за предприятиями.

4) В 1997-2000 годах значительным по объемам торгового оборота будет оставаться рынок государственных ценных бумаг, однако сегмент, занимаемый ими на российском фондовом рынке, будет постепенно уменьшаться. В составе государственных ценных бумаг увеличится доля долгосрочных.

Одновременно будет ужесточен контроль за порядком выпуска долговых ценных бумаг муниципальными и региональными органами власти.

Снижение доходности по государственным долговым обязательствам создаст предпосылки для выхода предприятий на рынок капиталов с целью привлечения инвестиционных ресурсов для модернизации и развития. При этом основную часть предложения на рынке корпоративных ценных бумаг будут формировать около 200 крупнейших акционерных обществ, производящих 3/4 промышленной продукции.

По имеющимся экспертным оценкам, помимо двухсот крупнейших компаний, еще около восьмисот "средних" (по российским стандартам) компаний будут иметь возможность выйти на рынок капиталов. Таким образом, общее количество российских акционерных обществ, которые будут формировать спрос на капитал через механизмы рынка ценных бумаг, к концу периода может достигнуть 1000.

5) Информационная прозрачность рынка. В целях развития внутреннего рынка капиталов как источника инвестиций для российской экономики будет обеспечено формирование эффективной системы защиты прав инвесторов, раскрытие достоверной информации об эмитентах и высокая степень прозрачности рынка. Формирование системы защиты прав инвесторов требует развития государственного регулирования и системы саморегулируемых организаций.

Раскрытие достоверной информации об эмитентах будет обеспечено на основе перехода на международные стандарты бухгалтерского учета, принятия соответствующих международной практике стандартов проспектов эмиссии ценных бумаг, формирования стимулов по раскрытию информации для эмитентов. Повышение степени прозрачности рынка будет достигнуто за счет концентрации торговли на организованных рынках, развития и ужесточения правил регистрации сделок и раскрытия агрегированной ценовой информации, а также создания специализированных центров раскрытия информации.

6) Формирование в России полноценного самостоятельного финансового центра и концентрация операций с ценными бумагами российских эмитентов в России должны обеспечиваться за счет быстрого развития инфраструктуры рынка ценных бумаг.

Основные усилия Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации будут направлены на развитие инфраструктуры организованных рынков, в рамках которых торговые и расчетные операции осуществляются в соответствии со стандартными правилами и процедурами. При этом общей задачей, решение которой имеет ключевое значение для развития всех подсистем инфраструктуры организованных рынков, будет являться стимулирование внедрения электронного документооборота при совершении и исполнении сделок с ценными бумагами, принятие единых стандартов разработки и сертификации систем электронной цифровой подписи и шифрования данных, пригодных для использования в любой технической системе, поддерживающей функционирование инфраструктуры фондового рынка.

В течение рассматриваемого периода будет осуществлена программа мер, направленных на устранение одного из главных препятствий в развитии российского рынка ценных бумаг, связанного с отсутствием центральной системы расчетов и клиринга по ценным бумагам. Быстрое формирование такой системы станет возможным при объединении имеющихся проектов в единую депозитарную систему.

В сфере государственного регулирования деятельности фондовых бирж основной задачей является введение новой системы лицензирования и надзора за деятельностью фондовых бирж в соответствии с Федеральным законом "О рынке ценных бумаг". Требования к фондовым биржам будут значительно повышены, а их количество существенно уменьшится.

Основной задачей развития внебиржевой торговли является предотвращение монополизации рынка, обеспечение достаточной открытости информации в отношении реальных цен и объемов сделок. С точки зрения защиты прав инвесторов необходимо создать механизмы, обеспечивающие раскрытие информации и предотвращение манипулирования ценами.

Для увеличения степени открытости рынка и стимулирования конкуренции государство будет поощрять участие агентств по распространению информации в предложении услуг по организации торгового пространства.

Предстоит добиться качественного изменения в развитии торговых систем по корпоративным ценным бумагам. Задача заключается в создании таких механизмов ценообразования, при которых цены могут рассматриваться в качестве официальных и использоваться для оценки активов, в том числе коллективных инвесторов при расчетах с индивидуальными инвесторами, а также для целей налогообложения. Кроме того, фондовые биржи и другие организаторы торговли должны обеспечить постоянное раскрытие информации об эмитентах, ценные бумаги которых включены в листинг на основе внесения положений о раскрытии информации в договоры о листинге, заключаемые эмитентами.

7) Развитие финансовых институтов. В рассматриваемый период Правительство Российской Федерации будет проводить политику, направленную на укрепление, повышение финансовой стабильности и капитализации всех типов финансовых посредников, действующих на рынке ценных бумаг. Эта политика, в частности, будет осуществляться путем повышения требований к минимальному объему собственных средств финансовых посредников.

С точки зрения развития спектра услуг, предоставляемых финансовыми посредниками, основное значение будет иметь развитие инвестиционного банковского бизнеса - услуг, предоставляемых предприятиям в связи с выпуском, организацией подписки и размещения ценных бумаг, а также повышения ликвидности уже выпущенных ценных бумаг с последующей реализацией пакетов, находящихся в собственности самих компаний.

В число текущих задач по развитию брокерской и дилерской деятельности на рынке ценных бумаг входят:

- снижение стоимости брокерских услуг как необходимое условие привлечения мелких инвесторов на российский фондовый рынок. Эта проблема должна решаться за счет поддержания высокого уровня конкуренции и снижения трансакционных издержек на основе развития инфраструктуры;

- сохранение высокого уровня конкуренции между брокерами путем предотвращения монополизации всех сегментов рынка группой лидирующих участников;

- сохранение и развитие региональных брокерских фирм, поддержка в развитии региональной сети брокерских фирм, действующих в крупнейших финансовых центрах;

- обеспечение равных условий профессиональной деятельности для различных групп брокеров, в частности, решение вопроса о совершенствовании форм доступа небанковских финансовых институтов к платежной системе Центрального банка Российской Федерации;

- формирование правовой базы для преодоления конфликта интересов при совмещении функций брокерской, дилерской деятельности и деятельности по ответственному хранению и обслуживанию ценных бумаг клиентов;

- развитие системы функционального регулирования брокерской деятельности на основе взаимодействия государственных органов и саморегулируемых организаций участников рынка ценных бумаг;

- развитие и детализация правовой базы деятельности брокеров в качестве комиссионеров и, в частности, по вопросу перехода прав на ценные бумаги, приобретаемые комиссионером от своего имени за счет инвестора.

Главной стратегической задачей регулирования брокерской деятельности является защита интересов инвесторов по следующим основным направлениям:

- преодоление асимметрии информации между брокером и клиентом, возникающей в силу того, что брокер как профессиональный участник рынка обладает большей информацией о качественных характеристиках предлагаемых инвестору ценных бумагах, а также ценовых и объемных характеристиках рынка;

- обеспечение условий приоритетного исполнения клиентских заявок на покупку и продажу ценных бумаг по сравнению с операциями за собственный счет (дилерскими операциями);

- предотвращение несанкционированных операций с клиентскими ценными бумагами.

В рассматриваемый период основные усилия Правительства Российской Федерации в сфере развития государственного регулирования депозитарной деятельности будут направлены на снижение рисков утраты прав, удостоверенных ценными бумагами, на основе:

- развития системы правового обеспечения деятельности по хранению и обслуживанию ценных бумаг в сочетании с развитием и ужесточением системы функционального регулирования этого вида профессиональной деятельности, в том числе процедуры изъятия ценных бумаг из хранения в кризисных ситуациях;

- развитие и ужесточение институционального регулирования финансовых институтов.

Для решения этой задачи необходимо реализовать комплекс мероприятий, обеспечивающих:

- развитие правовой базы профессиональной деятельности по ответственному хранению и обслуживанию ценных бумаг на основе разработки и введения в действие закона о владении и трансферте ценных бумаг;

- создание системы регулирования, обеспечивающей неукоснительное соблюдение правил по сегрегации счетов и позволяющей на практике оперативно изымать ценные бумаги из хранения в кризисных ситуациях, предотвращать включение клиентских ценных бумаг в конкурсную массу при банкротстве депозитарных хранителей;

- поддержку в развитии указанного комплекса услуг российскими участниками рынка ценных бумаг;

- снижение рисков, вызванных конфликтом интересов при совмещении функций брокеров-дилеров и функций по ответственному хранению ценных бумаг на основе разделения этих функций;

- максимальное развитие специализации на основе принципа реализации основных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг как исключительных; переход от системы универсальных финансовых институтов к специализированным.

В условиях происходящей структурной перестройки банковской системы Центральный банк Российской Федерации и Федеральная комиссия по ценным бумагам России будут стимулировать выделение брокерских и дилерских подразделений коммерческих банков, прежде всего - ликвидируемых и реорганизуемых в отдельные брокерско-дилерские компании.

8) Развитие финансовых инструментов. Правительство Российской Федерации будет стимулировать расширение спектра финансовых инструментов, дифференцированных по степени риска и доходности. Особое внимание будет уделено развитию рынка корпоративных облигаций, позволяющих собственникам привлекать инвестиции, не теряя контроля, и одновременно предоставляющих большие по сравнению с акциями гарантии. Правительство Российской Федерации будет способствовать развитию производных финансовых инструментов в целях страхования рисков инвесторов на финансовых рынках.

9) Развитие коллективных инвестиций. В рамках общей политики по поддержке развития рынка капиталов будут сформированы надежные механизмы сбережения, доступные основной массе населения прежде всего на основе развития паевых фондов и других форм коллективных инвестиций.

В целях защиты прав граждан, инвестирующих средства через механизмы коллективных инвестиций, в течение рассматриваемого периода по всем типам коллективных инвестиций будут созданы системы страховых и гарантийных фондов. Формирование указанных фондов будет осуществляться за счет взносов финансовых институтов, обслуживающих коллективных инвесторов.

В 1997 - 2000 годах существенно изменится структура портфельных инвестиций в сторону увеличения доли отечественных инвесторов прежде всего за счет развития всех форм коллективных инвестиций (паевые фонды, пенсионные фонды, кредитные союзы) и мобилизации средств населения. Развитие отечественной инвестиционной базы с акцентом на сбережения населения потребует формирования "розничной" инфраструктуры размещения сберегательных инструментов: развития сети агентов по размещению, взаимодействующих с банковской системой в части обслуживания денежных расчетов с инвесторами или работающих непосредственно через филиальные сети банков.

В сфере коллективных инвестиций наиболее быстрыми темпами будут развиваться паевые инвестиционные фонды; формирование этой отрасли будет сопровождаться развитием детальной и жесткой системы государственного регулирования и надзора за деятельностью всех типов обслуживающих их финансовых институтов.

Развитие систем хранения и обслуживания активов паевых инвестиционных фондов будет осуществляться на базе специализированных депозитариев - профессиональных участников рынка, развитие которых будет осуществляться на базе следующих институтов:

- организаций, создаваемых специально для осуществления комплексного обслуживания коллективных инвесторов (администраторов коллективных инвестиций), действующих одновременно в качестве специализированных депозитариев и регистраторов и осуществляющих услуги по организации бэк-офиса управляющих компаний;

- кредитных учреждений, предоставляющих услуги по обслуживанию коллективных инвестиций в качестве составной части услуг по хранению и обслуживанию ценных бумаг, принадлежащих институциональным клиентам;

- крупных специализированных небанковских финансовых институтов, удовлетворяющих нормативным требованиям к специализированным организациям.

На этапе становления российского фондового рынка для оценки активов коллективных инвесторов необходимо ускоренное развитие специфического вида деятельности - независимой оценки активов коллективных инвесторов специализированными фирмами, имеющими лицензию на право осуществления деятельности по оценке чистых активов коллективных инвесторов.

Развитие деятельности в качестве специализированных регистраторов паевых инвестиционных фондов будет осуществляться на базе существующих и вновь создаваемых компаний, осуществляющих деятельность по ведению реестров владельцев ценных бумаг, а также компаний - администраторов коллективных инвестиций.

В целях быстрого развития сети, обслуживающей платежи в связи с операциями по размещению и выкупу паев у граждан на всей территории Российской Федерации, будут задействованы возможности почтовой службы в сфере организации агентского обслуживания и переводов денежных средств.

В сфере негосударственного пенсионного обеспечения будет осуществлено значительное ужесточение государственного регулирования, направленное на укрепление контроля за качеством активов негосударственных пенсионных фондов и системы защиты прав инвесторов, в том числе на основе совершенствования нормативно-правовой базы. Ужесточение государственного регулирования и надзора приведет к ликвидации или реорганизации значительного числа существующих в настоящее время негосударственных пенсионных фондов.

Развитие кредитных союзов будет происходить главным образом в регионах, при этом основной контроль за их деятельностью будет осуществляться самими участниками таких организаций.

Развитие страхования будет одним из приоритетов экономической политики Российской Федерации.

В сфере страхования будет сформирована система стимулов для развития инструментов сбережений для населения, т.е. инструментов, предусматривающих выплаты инвесторам основных сумм с накопленными процентами при ненаступлении страхового случая по истечении определенного срока. Развитие такого рода операций потребует ужесточения системы государственного регулирования и надзора, прежде всего укрепления контроля за структурой и качеством активов страховых компаний.

Необходимо предусмотреть увеличение размера страховых взносов, уплаченных предприятиями и относимых на себестоимость, а также изменение положений налогового законодательства в отношении потенциальных страхователей - физических лиц и предприятий. В частности, это касается недопущения взимания подоходного налога с сумм страховых премий. Должна быть разработана государственная концепция развития страхового рынка и исходя из нее создано страховое законодательство.

Будет создана система страховой защиты граждан и территорий от последствий чрезвычайных ситуаций техногенного характера.

В сфере иностранных портфельных инвестиций будут задействованы все потенциальные возможности наращивания их объема, а также проведена диверсификация источников инвестиций (в частности, более активно будут привлекаться портфельные инвестиции из Европы, а также из азиатско-тихоокеанского региона) на основе стимулирования создания в России филиалов и дочерних компаний финансовыми институтами, обслуживающими соответствующих инвесторов.

В период 1997-2000 годов произойдет определенная внутренняя перестройка структуры активных и пассивных операций кредитных организаций под влиянием двух основных факторов:

- изменения макроэкономических условий работы банков, в первую очередь конкретного сочетания показателей инфляции, динамики валютного курса и процентных ставок в соотношении с рентабельностью и динамикой реального производства товаров и услуг;

- регулирующих воздействий со стороны системы банковского надзора.

Ожидаемое снижение доходности на финансовых рынках приведет к интенсивному поиску банками альтернативных способов вложения средств. Реализация промышленной стратегии, которая включает структурную перестройку и возобновление на этой основе экономического роста, предполагает расширение возможностей кредитования банками растущих сегментов экономики. При этом банковская система станет сферой деловой активности, структурные (отраслевые и региональные) пропорции применения капиталов в которой будут диктоваться в первую очередь надежностью развития конкретных сегментов экономики. Снижение реальных процентных ставок создаст предпосылки перетока возрастающей части финансовых ресурсов в производство для осуществления инвестиций и пополнения оборотного капитала. При таких условиях кредитные организации смогут компенсировать снижение доходов по активам, размещенным на рынке государственных ценных бумаг, доходами от кредитования конечных заемщиков.

Фундаментальным противоречием, затрудняющим развитие наиболее перспективного сегмента активных операций банков - кредитования, является угроза ликвидности, которую несет рисковая кредитная политика. Снижению степени рисковости кредитного портфеля может служить в системном плане только реальный экономический рост. Определенное стимулирующее воздействие на изменение направления капиталопотоков может оказать государственная инвестиционная политика.

Наиболее существенные сдвиги в депозитных операциях кредитных организаций ожидаются по двум основным направлениям. Во-первых, более конкурентоспособными при привлечении депозитов окажутся банки, развивающие современные банковские продукты, обслуживающие движение денежных средств. Во-вторых, стабилизация и предполагаемый экономический рост будут сопровождаться определенным удлинением ресурсов за счет накоплений населения для приобретения товаров длительного пользования и недвижимости, а также накоплений предприятий для осуществления инвестиционных программ.

По мере роста реальных доходов можно ожидать сокращения нетто-кредиторской позиции населения по отношению к банковской системе за счет развития ипотечного кредитования. При этом, кроме экономических факторов, на скорость развития данных процессов должно оказать влияние совершенствование законодательства по вопросам залога и купли-продажи недвижимости, включая земельные участки.

Принципиально важным будет являться недопущение вымывания из банковской системы капиталов небольших по размеру, но здоровых банков посредством процессов рекапитализации банков, включая процедуры слияния и поглощения. Способствуя работе учредителей и потенциальных инвесторов по концентрации банковских капиталов, одновременно необходимо решить задачу сохранения банковской инфраструктуры и предотвращения подрыва конкуренции. Безболезненное отсечение от банковской системы финансово несостоятельных кредитных организаций предполагает принятие в 1997 году комплекса решений по организации ликвидационных процедур и работе с плохими активами кредитных организаций.

Банк России сосредоточит усилия на совершенствовании порядка и состава применяемых мер в рамках определенных законодательством полномочий по регулированию деятельности кредитных организаций, а также на развитии нормативной базы, обеспечивающей нормальное функционирование банковской системы.

Меры банковского надзора будут нацелены на установление экономически обоснованных норм деятельности банков, соблюдение которых минимизирует риск дестабилизации их работы.

К числу первоочередных (1997-1998 годы) мер совершенствования регулирования деятельности кредитных организаций относятся:

- уточнение порядка расчета собственных средств (капитала) кредитных организаций с учетом стандартов, принятых в международной банковской практике;

- совершенствование порядка формирования резервов на возможные потери по ссудам, включая введение более жестких требований по классификации проблемных кредитов исходя из международно признанных подходов к оценке кредитного риска;

- оптимизация состава и содержания форм отчетности с целью более полного отражения в них реального состояния банков и приближения получаемых Банком России данных к стандартам, вытекающим из международной банковской практики;

- установление порядка оперативного применения мер воздействия на кредитные организации, испытывающие финансовые трудности, и помощи им;

- развитие системы оперативного надзора за деятельностью крупных структурообразующих банков, включая развитие системы более интенсивного надзора за структурообразующими банками, в том числе на региональном уровне;

- контроль за финансовым состоянием учредителей и характером их коммерческих взаимоотношений с банками;

- ужесточение процедур лицензирования и контроля за операциями банков с физическими лицами;

- разработка мер по усилению ответственности уполномоченных банков за невыполнение либо недобросовестное выполнение ими функций агентов валютного контроля;

- разработка порядка регулирования деятельности кредитных организаций как профессиональных участников рынка ценных бумаг;

- определение форм регулирования дополнительных рисков, принимаемых банками по мере развития финансовых рынков и банковских продуктов (процентный риск и риск по операциям на срочных рынках).

Ключевое значение для действенности системы надзора займет введение в 1998 году нового плана счетов бухгалтерского учета, учитывающего опыт международной банковской практики.

В число перспективных (1999-2000 годы) мер надзора входят:

- установление порядка регулирования деятельности небанковских кредитных организаций;

- введение принципов надзора за кредитными организациями на основе консолидации рисков кредитных организаций и аффилированных с ними структур.

Законодательные решения. Важное место в развитии банковской системы в 1997-2000 годах должен занять процесс формирования дополнительных законодательных основ работы банков и институциональных структур, создание которых должно способствовать решению вопросов:

- предотвращения возникновения предпосылок массового изъятия вкладов населения путем создания системы страхования (гарантирования) вкладов;

- нормативно-правового обеспечения процедур банкротства и реорганизации банков;

- обеспечения большей открытости информации о состоянии банков и финансовых рынков;

- введения мер персональной ответственности руководителей за результаты деятельности кредитных организаций;

- установления дополнительной ответственности владельцев за финансовое состояние кредитных организаций;

- расширения функциональной роли саморегулирующихся организаций, объединяющих банки, участников финансовых рынков и обслуживающих их структур (аудиторов, оценщиков и т. д.), в выработке правил игры и правил деловой культуры.

В ходе экономических реформ в результате воздействия множества внутренних и внешних факторов (включая приватизационные процессы, либерализацию цен, открытие внутреннего рынка для международной конкуренции, формирование механизмов регулирования естественных монополий, применение процедур банкротства и санации убыточных предприятий, развитие частного финансового сектора) происходит существенное изменение структуры товарных рынков, характера и уровня монополизации российской экономики.

Развитие конкуренции на отдельных товарных рынках (рынки большинства потребительских товаров, рынки торговых, бытовых, медицинских, строительных услуг, услуг связи, автомобильного транспорта и др.) свидетельствует о снижении уровня монополизма, а также о смене стратегии поведения хозяйствующих субъектов.

Такая предпосылка монопольного поведения субъектов рынка, как высокий уровень концентрации российской промышленности, все меньше используется в качестве рычага давления на конкурента. Наличие достаточно крупных предприятий и развитие процессов экономической концентрации, как показывает практика, еще не означает обязательного злоупотребления доминирующим положением на рынке, а в определенной степени отражает неравномерность развития в ходе структурной перестройки, тенденции возрождения экономической активности вокруг отдельных точек роста. Кроме того, в условиях сохранения спросовых ограничений и недостаточности ресурсов для развития производства монополистическая деятельность со стороны крупных предприятий не всегда возможна.

Вместе с тем достижение программных целей экономического развития и переход к стадии экономического роста могут быть эффективными только при обеспечении развития полноценной конкурентной среды, создающей предпосылки для рационального размещения ресурсов, оптимального использования производственных мощностей, перелива капиталов, развития деловой активности.

В этой связи необходимо обеспечить снижение уровня монополизации экономики и развитие конкурентной среды путем ограничения и устранения барьеров для входа новых хозяйствующих субъектов на товарные рынки с высоким уровнем экономической концентрации, реализации мер по демонополизации, содействия развитию малого предпринимательства и товаропроводящей сети.

Устойчивыми тенденциями в развитии конкурентных отношений можно считать:

- рост числа хозяйствующих субъектов (возросло число малых предприятий);

- уменьшение степени монополизированности экономики (сократилось число крупных и средних предприятий);

- снижение концентрации производства (в медицинской и легкой промышленностях, промышленности строительных материалов), хотя в ряде отраслей уровень концентрации несколько повысился (лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная);

- расширение конкурентной среды на региональных и местных рынках во многих субъектах Российской Федерации по целому ряду продовольственных и промышленных товаров, снятие барьеров для входа на рынок, прежде всего административных (но сохраняются информационные барьеры);

- расширение географических границ рынков.

В целях формирования и поддержания добросовестной конкуренции с учетом исчерпания ряда эффективных возможностей (например, приватизации) акцент должен сместиться со снижения концентрации производства на снижение уровня концентрации монополизированных товарных рынков.

В среднесрочной перспективе меры по развитию конкуренции и реализации антимонопольной политики будут сосредоточены на нескольких основных направлениях.

1) Совершенствование правовой базы, форм и методов антимонопольного контроля и регулирования в целях предупреждения и пресечения злоупотреблений рыночной властью, соглашений и согласованных действий, имеющих результатом ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов хозяйствующих субъектов или граждан, недобросовестной конкуренции, пропаганда правовых знаний об антимонопольном законодательстве.

Предстоит внести изменения и дополнения в Закон О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках с целью усиления действенности превентивных мер и санкций за нарушение законодательства, обеспечения его транспарентности, распространения принципов антимонопольного регулирования на ряд новых объектов контроля. В частности предполагается:

- для получения информации о соглашениях между хозяйствующими субъектами, направленных на раздел рынка, ценовой сговор, создание препятствий для входа на рынок конкурентов, ввести процедуру нотификации соглашений (согласованных действий);

- обеспечить применение установленных законодательством принципов антимонопольного контроля при проведении конкурсов, торгов и аукционов, в том числе при размещении заказов на поставку продукции для государственных нужд;

- усилить контроль за действиями органов власти, направленными на ограничение свободы перемещения товаров и капитала на всей территории Российской Федерации;

- в целях обеспечения гласности и публичности правоприменительной практики и защиты интересов хозяйствующих субъектов и граждан усовершенствовать процедуру рассмотрения дел по фактам нарушения антимонопольного законодательства;

- скоординировать деятельность органов исполнительной власти в части реализации государственной конкурентной политики и регулирования естественных монополий.

2) Противодействие созданию новых монопольных структур в результате перераспределения собственности, реализации корпоративной инвестиционной политики и интеграционных процессов: усиление контроля за отраслевой экономической концентрацией, в том числе при приватизации государственных предприятий и осуществлении имущественных сделок, формировании финансово-промышленных групп.

В целях профилактики возможных проявлений монополизма наряду с нормами запрета злоупотребления монопольным положением как серьезного препятствия развитию экономики, будет предусмотрено:

- осуществление соответствующими органами государственной власти предварительного контроля за созданием новых интегрированных структур монопольного характера в результате слияния, присоединения коммерческих организаций, создания объединений коммерческих организаций, в том числе финансово-промышленных групп, а также приобретением крупных пакетов акций (долей, вкладов) хозяйственных обществ и товариществ;

- обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти при реализации требований антимонопольного законодательства, в том числе в процессе приватизации, при осуществлении процедур банкротства и санации убыточных предприятий, при регистрации операций на вторичном рынке корпоративных ценных бумаг, рассмотрении учредительных документов коммерческих организаций и их объединений, в том числе финансово-промышленных групп.

3) Обеспечение равных возможностей хозяйствования на товарных рынках, в том числе путем правовой регламентации вопросов порядка и процедуры предоставления лицензий в сфере природопользования, предоставления государственной помощи в виде субсидий, льгот, гарантий или иных преимуществ для отдельных хозяйствующих субъектов и регионов, развития конкурсных принципов и соблюдения антимонопольных требований при размещении государственных заказов и поставках продукции для государственных нужд.

Поддержка со стороны государства отдельных предприятий, отраслей и регионов является неотъемлемым элементом государственной экономической политики. Однако предоставление государственных средств, исключительных прав и привилегий может существенно влиять на состояние конкуренции, структуру издержек производства, может привести к нерациональному использованию ограниченных государственных ресурсов, сдерживанию необходимых структурных изменений в экономике за счет искусственного поддержания неконкурентоспособных и нежизнеспособных производств. Поэтому будет осуществлена четкая правовая регламентация всех вопросов, связанных с предоставлением и использованием государственной помощи, и в первую очередь - государственных финансовых средств.

4) Демонополизация экономики и создание условий для развития конкуренции на монополизированных товарных рынках с высокой степенью концентрации, устранение барьеров для развития конкуренции и входа на рынки хозяйствующих субъектов.

Реализация этих задач будет осуществляться в соответствии с концепцией и основными направлениями, определенными постановлением Правительства Российской Федерации от 9 марта 1994 г. N 191 "О Государственной программе демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации" (основные направления и первоочередные меры), в рамках отраслевых и региональных программ демонополизации экономики и развития конкуренции, а также мероприятий по деконцентрации отдельных товарных рынков и снижению уровня ведомственного монополизма.

Правительство Российской Федерации будет стимулировать развитие инфраструктуры товарных рынков, в том числе развитие альтернативных потребительской кооперации видов торговли в сельской местности, фирменной торговли и сервисной сети товаропроизводителей, муниципальной торговли товарами повседневного спроса.

Правительство Российской Федерации будет создавать условия для осуществления эффективного антимонопольного контроля за действиями предприятий, занимающих доминирующее положение на товарных рынках, в целях недопущения применения монопольно-высоких цен, а также осуществлять контроль за влиянием импорта на развитие конкуренции на внутренних товарных рынках и предпринимать меры по защите внутреннего рынка от демпинга.

Новый этап демонополизации экономики будет связан в первую очередь с расширением товарообмена и преодолением региональной обособленности товарных рынков. Эта задача будет решаться путем ликвидации созданных барьеров для входа на рынок новых хозяйствующих субъектов, а также развития системы предупреждения принятия антирыночных административных решений.

В целях расширения географических границ товарных рынков, повышения уровня спроса на производимую продукцию и восстановления единого экономического пространства Российской Федерации будут реализованы меры по упорядочению расчетов, ликвидации бартера и существенному снижению тарифов на услуги по перевозке грузов железнодорожным транспортом.

Правительство Российской Федерации будет проводить последовательную политику по демонополизации (снижению концентрации) отдельных монополизированных товарных рынков на территории Российской Федерации с применением методов и средств, определенных в результате анализа условий конкуренции на этих рынках. Приоритетно во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации должна быть обеспечена демонополизация социально значимых товарных рынков.

Демонополизация экономики и развитие конкуренции тесно связаны с повышением конкурентоспособности отечественных товаропроизводителей на внутренних рынках. Для решения этой задачи Правительство Российской Федерации будет всемерно содействовать усилиям предприятий по техническому перевооружению и развитию производства продукции, пользующейся спросом на территории Российской Федерации, определяющей конкурентоспособность национальной экономики в целом, а также отраслей, связанных с научно-техническим прогрессом, и ориентированных на экспорт отраслей.

В условиях дальнейшей либерализации внешнеторгового режима и поэтапного присоединения России к ВТО важнейшее значение имеет проведение государством рациональной политики в области применения защитных мер во внешней торговле и поддержке отечественных товаропроизводителей.

5) Согласование целей, задач и мер по демонополизации и развитию конкуренции на товарных рынках СНГ, гармонизация антимонопольного законодательства в рамках единого экономического пространства СНГ, адаптация конкурентной политики в целях вхождения России в мировое экономическое сообщество.

Одной из важнейших задач для дальнейшего совершенствования и углубления интеграционных процессов стран СНГ и создания единого экономического пространства является проведение странами СНГ согласованной антимонопольной политики и защиты прав потребителей. На базе Договора о проведении согласованной антимонопольной политики стран СНГ по инициативе Российской Федерации создан и функционирует Межгосударственный Совет по антимонопольной политике государств-участников СНГ.

Для дальнейшего проведения согласованной конкурентной политики в рамках СНГ и углубления интеграционных процессов будет укрепляться договорно-правовая база, предусматривающая применение норм прямого действия к нарушителям законодательства в сфере антимонопольной политики и защиты прав потребителей на территории СНГ.

В условиях переходного периода и нарушения производственно-хозяйственных связей между предприятиями предпринимательство как важная часть институциональных преобразований играет роль экономического демпфера. В России пока лишь малый бизнес имеет достаточно высокий адаптационный потенциал, дающий возможность приспосабливаться к меняющимся условиям внешней среды.

Активное развитие предпринимательства повысит заинтересованность средних и крупных предприятий в производственном и непроизводственном кооперировании, восстанавливая тем самым производственно-технологические цепочки.

Усиливающаяся экономическая и социальная значимость малого предпринимательства должна подкрепляться мерами государственной и общественной поддержки, нацеленными на перенос центра тяжести в политике содействия малым и средним предприятиям на региональный и муниципальный уровни, прежде всего в производственной и инновационной сферах.

Расширение масштабов и изменение структуры малого предпринимательства потребует внесения изменений в его законодательную базу, устанавливающую такие статусы принятых в международной практике понятий как микрофирма (до 10-15 занятых), малое предприятие (от 15 до 100 занятых), среднее предприятие (от 100 до 300-500 занятых).

По мере снижения инфляционного фона и инфляционных ожиданий, проведения реформы предприятий произойдет смена целевых ориентиров, будут реализованы предпосылки к росту производственно-инвестиционной активности малых и средних предприятий, перераспределению части капитала из сферы торговли в развитие производственного потенциала, освоению ресурсосберегающих и наукоемких технологий, созданию благоприятного климата для стратегических инвестиций. Гарантом реализации таких проектов станет стабильность правового и налогового режима, недопускающая ухудшения первоначально установленных условий налогообложения и инвестирования.

Для активизации производственной и инвестиционной деятельности малых и средних предприятий усилия Правительства Российской Федерации будут направлены на:

- создание необходимых условий для использования малыми предприятиями бездействующих и недозагруженных основных фондов, в том числе и при осуществлении санационных мероприятий в отношении предприятий-банкротов;

- концентрацию ресурсов государственной поддержки на формирование в малом предпринимательстве современного высокотехнологичного товаропроизводящего и инновационного секторов;

- формирование условий и стимулов для расширения производственно-технологической и инновационной кооперации малого предпринимательства с крупным производством;

- информационное обеспечение субъектов малого предпринимательства (развитие региональных банков данных на единой классификационной основе);

- упрощение налогообложения малого бизнеса, замена многочисленных налогов единым, упрощение системы бухгалтерского учета и отчетности для малых предприятий;

- формирование благоприятного порядка налогообложения организаций, входящих в инфраструктуру поддержки малого предпринимательства;

- создание нормативной базы, обеспечивающей государственную поддержку инвестиционных проектов субъектов малого предпринимательства, а также привлечение и использование для этих целей иностранных кредитов.

Основные тенденции развития малых предприятий сохранят свой ярко выраженный региональный характер. Децентрализация поддержки малого предпринимательства при сохранении программно-целевых подходов к его развитию является ключевым пунктом государственной политики в этой сфере до 2000 года.

Для выработки основных направлений и определения приоритетов в развитии малых и средних предприятий в субъектах Российской Федерации с учетом основных характеристик можно выделить три группы регионов.

Первая группа характеризуется достаточно высоким уровнем развития малых предприятий, выполнением комплексных региональных программ и инвестиционных проектов с использованием бюджетных и внебюджетных источников финансирования. Для второй группы характерны начальная стадия развития малого бизнеса и системы его государственной поддержки, незначительный объем бюджетного и внебюджетного финансирования региональных программ. Третья группа характеризуется сложными общеэкономическими и социальными условиями, низким уровнем развития малых предприятий, региональные программы поддержки малого предпринимательства не подкреплены организационными структурами, нормативно-правовыми актами и финансовыми ресурсами.

Значительное усиление регионального и муниципального акцентов в 1997 - 1998 годах в правовом, финансово-бюджетном и организационном направлениях предполагает разработку и реализацию системы программ поддержки малого предпринимательства на основе пакетов законов в субъектах Российской Федерации, перераспределение основных источников финансирования, реализацию принципа адресности и селективности мер государственной поддержки малого бизнеса применительно к различным типам регионов.

В среднесрочной перспективе будет осуществлен перенос центра тяжести финансово-кредитной поддержки малого предпринимательства, построенной на принципах бюджетного федерализма, на региональный и муниципальный уровень. К 2000 году это позволит направить налоговые сборы и платежи от малых предприятий в бюджеты субъектов Российской Федерации. Приоритетный комплекс задач связан с формированием целостной системы финансово-кредитной и инвестиционной поддержки малых предприятий, включающей создание гарантийно-инвестиционных банков, региональных и муниципальных гарантийных фондов, страховых компаний и обществ взаимного кредитования. Необходимо активизировать предоставление гарантий Правительством Российской Федерации по иностранным инвестиционным кредитам для быстроокупаемых инвестиционных проектов малых предприятий, прежде всего производственного и инновационного направлений, по переработке сельскохозяйственной продукции, производству продуктов питания, других социально значимых товаров и услуг.

Серьезное внимание будет уделено укреплению собственной финансовой базы развития малых и средних предприятий, развитию микрокредитования, способствуя задействованию внутреннего потенциала экономического роста.

Важное место в реализации инвестиционной политики занимает финансовый лизинг.

Лизинговые операции позволят привлечь значительные объемы негосударственных целевых инвестиций для перевооружения и модернизации основных фондов предприятий, в том числе малых, перераспределить часть финансовых потоков в реальный сектор экономики, расширить налогооблагаемую базу за счет развития нового вида хозяйственной деятельности.

С этой целью в 1997-1999 годах в рамках реализации Федеральной программы государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации, региональных программ поддержки малого предпринимательства, комплекса мер по развитию лизинга в Российской Федерации намечено создать систему межрегиональных опорных лизинговых центров и специализированных региональных лизинговых компаний.

Эти процессы и факторы в наибольшей мере будут способствовать позитивным структурным изменениям в направлении дальнейшего увеличения числа малых предприятий в промышленности и строительстве. Возможна стабилизация и даже небольшое увеличение доли малых предприятий в сферах науки и научного обслуживания, транспорта и связи. При этом вероятно дальнейшее снижение доли малого предпринимательства в торговой и посреднической деятельности. По прогнозным оценкам, к 2000 году в сфере малого предпринимательства более чем на миллионе малых предприятий только на постоянной основе может быть занято 10-13 млн. человек.

Регулирование естественных монополий будет осуществляться с целью защиты интересов потребителей соответствующих товаров и услуг и повышения экономической эффективности деятельности субъектов естественной монополии. Учитывая особую жизнеобеспечивающую роль отраслей, относящихся к естественным монополиям, их регулирование будет направлено на прекращение или сдерживание роста цен на продукцию (услуги) субъектов естественной монополии на внутреннем рынке.

Основными задачами среднесрочной экономической политики в сфере регулирования естественных монополий являются:

- совершенствование системы регулирования в сфере естественных монополий, в том числе ценового, и дерегулирование видов деятельности, не относящихся к числу естественно монопольных, формирование конкурентных рынков этих видов услуг;

- выделение, исходя из экономической целесообразности, самостоятельных предприятий из субъектов естественных монополий;

- организация контроля за финансовыми потоками субъектов хозяйственной деятельности в сфере естественных монополий;

- регулирование инвестиционных программ субъектов естественных монополий в соответствии с действующим законодательством;

- поэтапное прекращение практики перекрестного субсидирования различных групп потребителей при одновременной адресной поддержке социально незащищенных групп населения;

- придание рынкам в сфере деятельности естественных монополий организованного характера за счет углубления правовой регламентации взаимоотношений между их участниками, публичности цен (тарифов) и правил их определения, введения единых правил доступа к сети на недискриминационной основе;

- совершенствование нормативной базы регулирования в сфере естественных монополий;

- формирование организационно-правовой базы регулирования субъектов естественных монополий на региональном уровне, разделение компетенции между федеральными и региональными органами регулирования;

- определение особенностей дальнейшей приватизации в отраслях естественных монополий.

Будет совершенствоваться правовая и нормативно-методическая база и предприняты соответствующие меры по укреплению и развитию системы органов государственного регулирования естественных монополий на федеральном и региональном уровнях.

Правительство Российской Федерации предпримет шаги по усилению корпоративного контроля субъектов естественной монополии, в которых государство является крупнейшим акционером. Будут усилены механизмы наблюдения за деятельностью корпораций, включая проведение аудиторских проверок и совершенствование финансовой отчетности.

Электроэнергетика

Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации в области государственного регулирования естественных монополий в электроэнергетике будут включать формирование конкурентной среды в сфере производства электрической и тепловой энергии наряду с совершенствованием государственного регулирования услуг естественных монополий в электроэнергетике (передача и распределение электрической и тепловой энергии). В этих целях предусматривается создание независимой организации (оператора оптового рынка) для выполнения операторских функций на федеральном оптовом рынке энергии и мощности (ФОРЭМ), включая осуществление расчетов и платежей, на бесприбыльной основе; создание на базе тепловых электростанций РАО "ЕЭС России", включая действующие и строящиеся электростанции, нескольких генерирующих компаний, каждая из которых не будет занимать монопольного положения. Вся ответственность за развитие, реконструкцию и модернизацию, вывод из эксплуатации генерирующих мощностей будет передана новым генерирующим компаниям.

Будет продолжено формирование нормативной и правовой базы, совершенствование мер государственного воздействия для привлечения инвестиций в электроэнергетику, совершенствование системы ценообразования и договорных хозяйственных отношений в электроэнергетике и электроснабжении потребителей, внедрение системы лицензирования участников федерального оптового рынка энергии и мощности.

Для реализации мер по реструктуризации РАО ЕЭС России будет повышена роль коллегии государственных представителей в совете директоров РАО ЕЭС России, уполномоченных проводить государственную политику в электроэнергетике.

В 1997-1998 годах Правительство Российской Федерации планирует введение двухставочных тарифов с регулируемой ФЭК России маржинальной ставкой за оплату электроэнергии и ставкой за мощность, отпускаемой с ФОРЭМ; организацию конкуренции производителей электроэнергии по топливной составляющей затрат в европейской и сибирской зонах ФОРЭМ и сохранение регулируемой платы за мощность). Предусматривается создание наблюдательного совета, состоящего из представителей участников ФОРЭМ и Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации, для контроля за деятельностью оператора ФОРЭМ, а также создание при операторе ФОРЭМ расчетно-платежного центра ФОРЭМ, имеющего региональные представительства с правом самостоятельного сбора платежей за электроэнергию, отпущенную с ФОРЭМ; лицензирование участников ФОРЭМ.

Будут приняты меры по стимулированию противозатратного механизма в энергетике с целью недопущения необоснованного роста тарифов на электрическую и тепловую энергию, по повышению курса акций энергетических компаний, по стимулированию работы на оптовый рынок, экспорта и восстановления связей с энергосистемами СНГ в соответствии с действующим законодательством.

Первоочередными мерами в 1999-2000 годах будут подписание коллективного соглашения (договора) участников ФОРЭМ, расширение состава крупных потребителей, выведенных на ФОРЭМ, и переход к конкуренции электростанций на спотовом рынке по полным затратам с выводом из эксплуатации неэкономичных мощностей.

Будет осуществлено дерегулирование цены электроэнергии, формируемой на спотовом рынке, развитие контрактных отношений на ФОРЭМ и завершено формирование структуры энергетических компаний, которая будет соответствовать конкурентным принципам функционирования электроэнергетики.

Кроме того, Правительство Российской Федерации примет меры по разработке методов финансового учета и контроля инвестиционных средств в электроэнергетике, ужесточит требования к неплательщикам. Будет осуществлено поэтапное сокращение перекрестного субсидирования потребителей с одновременным созданием механизма частичного возмещения затрат на оплату электрической энергии социально незащищенным группам населения за счет бюджетов разных уровней.

Газовая промышленность и газоснабжение

Государственное регулирование естественных монополий в газовой промышленности и газоснабжении будет осуществляться с учетом сохранения в среднесрочном периоде организационно-производственного единства РАО "Газпром". Правительство Российской Федерации будет способствовать созданию выгодных условий для привлечения отечественного и иностранного капитала в строительство новых газовых трубопроводов и разработку новых месторождений газа.

В то же время формы государственного регулирования РАО "Газпром" будут совершенствоваться. Будут установлены правила и порядок, по которым осуществляется регулирование цен на газ. Для целей регулирования будут разработаны формы федерального статистического наблюдения в газовой промышленности и формы отчетности предприятий РАО "Газпром", независимых производителей газа и газораспределительных организаций, представляемые в органы регулирования естественных монополий и другие заинтересованные органы исполнительной власти. Это потребует мер по контролю со стороны органов государственного регулирования за уровнем и структурой затрат на транспортировку газа.

В рамках РАО "Газпром" будет установлено более четкое разграничение финансовых результатов по отдельным структурным подразделениям РАО "Газпром" и по видам их деятельности и обеспечение прозрачности формирования затрат по всей газовой цепочке. Это облегчит коммерциализацию потенциально конкурентных видов производственной деятельности РАО "Газпром" и позволит ввести более эффективный режим государственного регулирования субъектов естественных монополий.

В дальнейшем при создании необходимых условий будут осуществлены меры по либерализации цен на природный газ, предусматривающие поставку газа и реализацию его потребителям по договорным ценам при сохранении государственного регулирования в сфере естественной монополии путем установления тарифов на услуги по транспортировке газа. Для выполнения этих задач органам государственного регулирования необходимо будет разработать нормативно-методическое обеспечение.

Цены добычи газа будут контролироваться в рамках антимонопольного законодательства.

Коммерческая деятельность независимых российских производителей газа, начиная со II полугодия 1997 г. будет осуществляться на основе контрактов с потребителями газа и Положения по обеспечению доступа поставщиков газа к газотранспортной системе РАО "Газпром". При этом цена продажи газа конечным потребителям не будет подлежать государственному регулированию.

Правительство Российской Федерации предусматривает в 1998 году передать право государственного регулирования тарифов на транспортировку газа по местным сетям региональным энергетическим комиссиям под методическим руководством и контролем федеральных органов регулирования.

Коммерческая деятельность российских независимых производителей газа, включая соглашение о ценах, будет осуществляться на основе прямых договоров с потребителями газа. В этих целях производителям газа, не входящим в РАО "Газпром", будет обеспечен недискриминационный доступ к газопроводам РАО "Газпром". Правительством будут разработаны и утверждены тарифы на перекачку газа по магистральным газопроводам РАО "Газпром", что должно обеспечить постепенное изменение пропорций участия РАО "Газпром" на рынке газа в сторону уменьшения его доли.

При переходе на новый порядок ценообразования в газовой промышленности Правительство Российской Федерации обеспечит установление акциза на газ в строгом соответствии с Федеральными законами "О недрах" и "Об акцизах" в зависимости от горно-геологических и экономико-географических условий.

К 1998 году будет прекращена практика перекрестного субсидирования разных групп потребителей газа.

В 1999-2000 годах предусмотрено выделение внутри РАО "Газпром" структурных подразделений по транспорту газа, внесение в соответствии с Федеральным законом "О развитии конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках РАО "Газпром" в реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке свыше 35%, и переход к регулированию тарифов на услуги по транспортировке газа, предоставляемых предприятиями РАО "Газпром".

Связь

Для развития конкуренции и возникновения предпосылок для эффективного функционирования предприятий связи в 1997 году начнется демонополизация предприятий связи, обеспечивающих распространение программ телевидения и радиовещания.

В 1997 году будет обеспечено поэтапное сближение тарифов по категориям потребителей на одноименные услуги связи.

В 1997-1998 годах будут реализованы меры, направленные на сокращение дотаций, выделяемых населению за счет промышленного сектора, и обеспечение полного возмещения затрат по предоставлению услуг связи населению (кроме сельской телефонной связи и универсальных услуг почтовой связи). Предоставление услуг связи государственным бюджетным организациям будет осуществляться по тарифам не ниже тарифов, установленных для других государственных или частных организаций.

Эти меры позволят значительно сократить перекрестное субсидирование между отдельными подотраслями и категориями потребителей.

Правительство Российской Федерации введет в 1997 году порядок взаиморасчетов между операторами сетей электросвязи, образующих сеть электросвязи общего пользования, и механизм регулирования тарифов за взаимопредоставляемые операторами услуги и сетевые ресурсы, что обеспечит конкуренцию и недискриминационный доступ к сети электросвязи общего пользования для физических и юридических лиц, имеющих лицензии на право предоставления услуг связи.

Железнодорожный транспорт

Правительством Российской Федерации будет принят комплекс мер по реформированию исторически сложившейся системы управления и эксплуатации железнодорожного транспорта и повышению его эффективности.

К середине 1997 года будет завершено создание Федеральной службы России по регулированию естественных монополий на транспорте, что создаст необходимые предпосылки для эффективного регулирования деятельности субъектов естественных монополий на транспорте.

В 1997-1998 годах будут разработаны новые принципы регулирования тарифов на железнодорожном транспорте, упорядочена система тарифных льгот, предоставляемых пользователям транспортных услуг.

В 1998-1999 годах из системы федерального железнодорожного транспорта будут выделены, исходя из экономической целесообразности, в самостоятельные предприятия объекты вторичной инфраструктуры производственного назначения (ремонтные, строительные и др.), и на них будут распространены общие условия рыночного хозяйствования и конкуренции.

На основе разделения финансового учета затрат предприятий железнодорожного транспорта по содержанию и эксплуатации инфраструктуры, грузовым и пассажирским перевозкам будет повышен уровень оперативного управления издержками, ответственности соответствующих подразделений за результаты своей деятельности и эффективности государственного контроля в сфере естественных монополий на транспорте.

В целях повышения качества обслуживания населения, снижения эксплуатационных расходов, концентрации необходимых производственных фондов и трудовых ресурсов, создания условий для эффективного взаимодействия между предприятиями железнодорожного транспорта и органами исполнительной власти всех уровней будут созданы специализированные пассажирские компании с самостоятельными балансами по перевозкам пассажиров в дальнем следовании, в местном и пригородном сообщении, функционирующие на контрактной основе. Решение вопроса о создании специализированных пассажирских компаний будет возможно только при условии полного прекращения субсидирования убытков от пассажирских перевозок за счет грузовых тарифов, повышения доходности пассажирских перевозок и компенсации убытков за счет средств соответствующих бюджетов.

Правительством Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации будет обеспечен к концу 1997 года переход на контрактную форму взаимоотношений местных администраций и предприятий, осуществляющих пригородные пассажирские железнодорожные перевозки. Размеры необходимых дотаций для общественного транспорта будут определяться на основе расчетных тарифов с учетом объемов выполняемых работ и качества транспортного обслуживания, что будет способствовать постепенному сокращению недофинансирования данных перевозок.

В 1998 году прекратится перекрестное субсидирование перевозок пассажиров поездами дальнего следования за счет грузовых тарифов. Это, наряду с мерами по сокращению издержек в отрасли и частичным дотированием из федерального бюджета, позволит ограничить рост грузовых железнодорожных тарифов.

Органами управления железнодорожным транспортом совместно с местными органами исполнительной власти будут приняты меры по повышению эффективности малодеятельных железнодорожных линий и участков в системе железнодорожного транспорта, включая обособление малодеятельных железнодорожных линий и участков в самостоятельные или коммерческие подразделения, их передача местным органам исполнительной власти или продажа.

В 1998 году будет осуществлена передача непроизводственных фондов и объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения (жилых домов, школ и других) федеральной собственности, принадлежащих на правах хозяйственного ведения предприятиям железнодорожного транспорта, в муниципальную собственность. Это позволит увеличить общий социальный фонд регионов и городов, повысить эффективность его использования и снизить соответствующую нагрузку на бюджет и тарифы железнодорожного транспорта.

Кадровое обеспечение экономической реформы становится критическим фактором на этапе ее переноса на институциональный и микроэкономический уровень, особенно в условиях структурной перестройки экономики.

В настоящее время низкий платежеспособный спрос предприятий, государственных и муниципальных органов на специалистов всех уровней в сочетании с недостаточным бюджетным финансированием создает угрозу снижения качества профессионального образования и продолжения подготовки невостребованных экономикой специалистов.

Увеличение спроса на профессиональные кадры со стороны предприятий реального сектора может произойти лишь по мере завершения реструктуризации и реформы предприятий, с началом экономического роста.

В таких условиях необходимо обеспечить рыночную переориентацию системы профессионального образования, разработать и провести в жизнь систему стратегических национальных приоритетов в этой сфере.

В процессе реформы введены государственные образовательные стандарты, многоуровневое образование, лицензирование, аттестация и аккредитация вузов, создается система негосударственных образовательных учреждений, вузы получили определенную финансовую самостоятельность, произошли изменения в структуре подготовки кадров высшими учебными заведениями, учитывающие преобразования в обществе.

Вместе с тем не полностью решены проблемы соответствия механизмов управления системой образования новым экономическим, социальным и правовым отношениям между федеральным центром и субъектами Федерации, проблемы управления собственностью в сфере образования, повышения качества образования. Слабо решаются вопросы социальной защиты обучающихся и сотрудников.

Для достижения целей, поставленных настоящей Программой, намечается осуществить совершенствование механизма государственного управления сферой образования.

Особого внимания требует проведение реформ в области начального и среднего профессионального образования. Здесь предполагается:

- продолжить перепрофилирование учреждений начального и среднего профессионального образования с учетом структурных изменений в экономике и социальной сфере, укрепить связи данной системы образования с работодателями, их ассоциациями и союзами;

- завершить разработку образовательных стандартов и ввести их в действие, организовав необходимое научно-методическое обеспечение;

- на основе многоуровневой системы подготовки кадров развивать интеграционные процессы между всеми уровнями профессионального образования.

Подготовка кадров в системе высшего профессионального образования должна обеспечить необходимую эффективность и темпы проведения реформ в экономике и социальной сфере, оказать поддержку инновационным процессам в производстве.

Для этого предполагается:

- существенно сократить прием для обучения по не пользующимся спросом специальностям;

- сохранить ведущие научно-педагогические школы, обеспечивающие подготовку кадров по приоритетным направлениям развития экономики и социальной сферы как основу расширения подготовки специалистов в будущем;

- обеспечить в субъектах Российской Федерации интеграцию учреждений Российской академии наук, отраслевых академий и государственных классических университетов в единые научно-образовательные комплексы;

- создать государственную систему контроля качества образования и подготовки кадров;

- обеспечить присоединение основных университетов страны к международному информационному сообществу;

- предусмотреть инвестиции из бюджета развития на создание новых технологий образования и информатизацию сферы образования;

- ежегодно направлять на обучение и стажировку в ведущие мировые центры студентов старших курсов и преподавателей.

Подготовка экономистов, юристов и управленческих кадров за последние годы значительно расширилась. На повестке дня стоит переход от освоения новых учебных программ к повышению качества образования, достижению его мирового уровня.

В этой сфере предстоит:

- обновить систему образовательных стандартов в экономическом, управленческом, правовом и социологическом образовании, включая программы переподготовки специалистов с целью приведения их в соответствие с мировым уровнем;

- создать единую систему подготовки, переподготовки и сертификации преподавателей этих дисциплин;

- провести дополнительную аттестацию образовательных учреждений, готовящих экономистов, юристов, управленцев, социологов;

- укрепить кадровую и материальную базу ведущих центров профессионального экономического и социального образования в основных регионах Российской Федерации, в том числе за счет кредитов и технического содействия международных финансовых организаций; разработать Федеральную целевую программу подготовки кадров для осуществления экономической реформы.

Переподготовка кадров (дополнительное профессиональное образование) способна обеспечить наиболее быстрый эффект по сравнению с другими видами образования. Инвестиции в систему дополнительного профессионального образования дают отдачу уже через 1-2 года, в то время как для высшей школы этот период оценивается в 7-8 лет, для среднего профессионального образования - в 5-6 лет.

В настоящее время система дополнительного профессионального образования обеспечивает переподготовку 2 млн. человек в год. Для удовлетворения потенциального спроса предприятий и трудоустройства безработных, бывших военнослужащих, мигрантов необходимо увеличить объем переподготовки в 2-2,5 раза.

Для обеспечения качества данных образовательных услуг будет укреплена система управления и методического руководства дополнительным профессиональным образованием, разработаны дистанционные технологии обучения в области основных профессий и начато их массовое внедрение.

Будет принят закон о дополнительном профессиональном образовании.

Решение задачи кадрового обеспечения экономической реформы требует совершенствования механизма финансирования системы профессионального образования, которая в условиях недостатка бюджетных средств финансируется государством на уровне, обеспечивающем основные социальные потребности общества. При этом финансирование должно быть более дифференцированным в зависимости от степени удовлетворения реального спроса предприятий.

В 1997-2000 годах для этого предполагается обеспечить наиболее эффективное использование средств федерального и местных бюджетов, способствовать мобилизации дополнительных источников финансирования образовательной и научной деятельности учебных заведений. В этих целях следует:

- разработать и внедрить механизм государственной поддержки подготовки специалистов по новейшим технологиям, а также национальной и региональной элиты в ведущих государственных университетах;

- ввести механизм поддержки подготовки кадров для регионов путем использования средств из бюджетов субъектов Российской Федерации;

- расширить возможности вузов по мобилизации средств от находящихся в их распоряжении и привлекаемых фондов. В частности, целесообразно передать вузам в оперативное управление все арендуемые ими на срок более года здания и сооружения, находящиеся в государственной (федеральной и муниципальной) собственности;

- разрешить предприятиям отчислять до 2 процентов прибыли, не облагаемой налогом, на подготовку и переподготовку кадров. Предприятие должно будет либо потратить эти средства самостоятельно на оплату образовательных услуг лицензированных учебных заведений в соответствии с профилем своей основной деятельности, либо перечислить их в соответствующий внебюджетный фонд;

- сформировать механизм привлечения к финансированию развития государственных учреждений негосударственных средств, внебюджетных источников, средств юридических и физических лиц, иностранных инвесторов;

- разработать условия предоставления государственных гарантий привлечения частных инвестиций, направляемых на развитие материально-технической базы образовательных учреждений;

- доработать механизм оплаты основных и дополнительных образовательных услуг физическими и юридическими лицами;

- предусмотреть изменение механизма социальной защиты студентов, сконцентрировав средства на поддержке наименее обеспеченных и наиболее талантливых учащихся;

- ввести механизм предоставления адресной дотации малоимущим слоям населения для получения начального профессионального образования (приобретение учебников, питание и т. д.).

Осуществление экономической реформы, переход к рыночным отношениям требуют серьезного обновления российского законодательства, регулирующего отношения в сфере экономики, приближения его к международным правовым стандартам.

За прошедшие годы проделана значительная работа по совершенствованию гражданского и уголовного законодательства. Введены в действие первая и вторая части Гражданского кодекса Российской Федерации, регулирующие права собственности и другие вещные права, вопросы, возникающие из обязательственных отношений. Приняты Федеральные законы "Об акционерных обществах", "О бюджетной классификации Российской Федерации", "О рынке ценных бумаг", "О некоммерческих организациях", а также Семейный кодекс Российской Федерации и Уголовный кодекс Российской Федерации.

В законодательство введены новые понятия, возникли новые правовые институты. Закрепляются новые формы и методы государственного регулирования рынка, имущественных отношений предпринимателей.

Однако проблема укрепления законности и правопорядка в российском обществе по-прежнему остается достаточно острой, и ее решение является одним из важнейших условий осуществления социально-экономических преобразований. Основной задачей законодательного обеспечения экономической реформы в 1997-2000 годах станет достижение правовой стабильности государства и общества.

Укрепление законности и правопорядка в стране предусматривает развитие законодательной базы, в том числе правового обеспечения рыночных отношений, реформирование судебной системы, совершенствование правоприменительной деятельности, усиление борьбы с преступностью, в том числе экономической.

Совершенствование системы федерального законодательства будет осуществляться прежде всего путем систематизации действующих законов и других нормативных актов. В этих целях в 1997-2000 годах будет принят Федеральный закон "О нормативных правовых актах", обновлен Общеправовой классификатор отраслей законодательства, подготовлен и издан Свод законов Российской Федерации. В 1997 году будет разработана и утверждена единая Государственная законодательная программа на 1997-2000 годы, объединяющая усилия всех субъектов законодательной инициативы.

Развитие правового обеспечения рыночных отношений в рамках настоящей Программы будет осуществляться по направлениям, обеспечивающим необходимость и достаточность правового регулирования в сфере социально-экономических отношений. В этих целях предусматривается:

- совершенствование налогового законодательства, которое должно быть направлено на повышение собираемости налогов, упорядочение системы налогов, расширение налоговой базы, усиление ответственности за нарушения налогового законодательства. В то же время налоговое законодательство должно стимулировать предпринимательство, привлечение средств, в том числе сбережений населения, в сферу инвестиций. В 1997-1998 годах будет принят Налоговый кодекс Российской Федерации, которым должно завершиться реформирование налоговой системы;

- совершенствование управления бюджетным процессом, в том числе развитие бюджетного федерализма путем создания рациональной системы взаимоотношений бюджетов всех уровней. Будут приняты новые редакции законов "Об основах бюджетного устройства и бюджетном процессе в Российской Федерации", "О бюджетной классификации", "Об организации торгов (тендеров) на закупку товаров (услуг) для государственных нужд".

- регулирование кредитно-денежных отношений, создание правового механизма ликвидации кредитных учреждений за участие в финансовых операциях, связанных с легализацией средств, полученных преступным путем, а также санации и ликвидации неплатежеспособных банков и других кредитных учреждений;

- совершенствование правовой базы вексельного обращения (в том числе в топливно-энергетическом комплексе) и отношений по регулированию рынка заимствований;

- развитие законодательства, регулирующего отношения собственности. Необходимо принять законодательные акты, определяющие правовой механизм эффективного управления собственностью, способствующие укреплению института частной собственности, направленные на охрану интеллектуальной собственности, регулирующие вопросы наследования. В 1997 году необходимо принять законы "Об иммунитете государства и его собственности" и "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", определяющие виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности, а также порядок отнесения государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации, что позволит повысить эффективность управления государственной собственностью;

- развитие законодательства о юридических лицах и совершенствование процедур регистрации юридических лиц, в том числе разработка условий, при которых станет невозможным появление фирм - однодневок, создающихся под одну сделку и исчезающих после ее совершения;

- создание цивилизованного рынка недвижимости. Для этого будет законодательно определен порядок государственной регистрации прав на недвижимое имущество и осуществления сделок с ним, залога земли (ипотеки). Необходимо принять Земельный кодекс Российской Федерации, который обеспечит надлежащие гарантии развития земельного рынка;

- совершенствование правового обеспечения отраслей естественных монополий;

- совершенствование практики хозяйственной деятельности, создание необходимых гарантий для соблюдения законности во взаимоотношениях органов государственной власти и субъектов хозяйствования, что требует перехода к единому на территории Российской Федерации регламентированному порядку лицензирования, который предусмотрен в проекте федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности"

- формирование благоприятных условий для привлечения инвестиций, в том числе иностранных, в сферу производства. В 1997-1998 годах необходимо принять законы "Об иностранных инвестициях", "О свободных экономических зонах", "О концессионном договоре" и др.;

- создание соответствующей мировым стандартам правовой базы для предупреждения, выявления и пресечения злоупотреблений в сфере валютных, экспортно-импортных и иных внешнеэкономических операций. В 1997 году необходимо принять в новой редакции Федеральный закон "О валютном регулировании и валютном контроле"

- внесение изменений в законодательство, регулирующее процессы в социальной сфере, в том числе подготовка и принятие Трудового и Жилищного кодексов Российской Федерации, законов "О прожиточном минимуме", "О пенсионном обеспечении", "О гарантиях работникам в связи с банкротством и временной приостановкой работы организации", "Об основах социального обеспечения".

Укреплению законности в сфере экономики будут способствовать:

- принятие Федеральных законов "О борьбе с организованной преступностью", "О борьбе с коррупцией", "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем", "О государственной защите потерпевших, свидетелей и других лиц, содействующих уголовному судопроизводству", "О ведомственной охране"

- ускорение процесса присоединения Российской Федерации к международным соглашениям по вопросам борьбы с преступностью, в том числе к конвенциям о выдаче преступников, о взаимной правовой помощи и действительности судебных решений по уголовным делам, об отмывании, о выявлении, об изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности, а также ускорение разработки и ратификации межгосударственных соглашений по предупреждению компьютерных преступлений в банковской системе.

Реформирование судебной системы и совершенствование правоприменительной деятельности являются на современном этапе важными факторами, не только определяющими уверенность граждан в защите своих прав, но и обеспечивающими эффективность осуществления экономических преобразований.

Развитие судебной системы основывается на принципе ее единства, независимо от компетенции различных судебных органов. Уже приняты Федеральный конституционный закон "Об арбитражных судах в Российской Федерации" и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации.

На первом этапе законодательной работы, в 1997 году, необходимо принять законы о судебной системе Российской Федерации, о Верховном Суде Российской Федерации, об адвокатуре, о мировых судьях и другие акты, что позволит в основном сформировать систему судебных органов в 1998 году.

Для обеспечения строгой процедуры деятельности судебных и иных правоохранительных органов в 1997-1998 годах продолжится работа по приведению процессуальных основ новой судебной системы в соответствие с институтами демократического государства. В этот период будут введены в действие новые Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации.

В 1997-2000 годах особое внимание будет уделяться вопросам исполнения судебных решений. Необходимо принять Уголовно-исполнительный кодекс, а также законодательные акты о судебных приставах и об исполнительном производстве. Функции принудительного исполнения решений судов и иных органов будут переданы от судебных органов органам исполнительной власти. Следует создать институт судебного пристава, обязанностями которого станут принудительное исполнение решений и обеспечение установленного порядка деятельности судов. Осуществление этих функций может быть возложено на офицеров, высвобождаемых из Вооруженных Сил Российской Федерации при их сокращении.

В ходе реализации судебной реформы и развития деятельности правоохранительных органов будет решаться проблема количественного и качественного состава судей и других работников, осуществляющих правоприменительную деятельность.

Проведение судебной реформы потребует достаточного финансирования судебной системы из федерального бюджета.

Совершенствование законодательной базы и укрепление судебной системы создадут необходимую основу для борьбы с преступностью в сфере экономики, коррупцией.

Либерализация экономической деятельности, допуск в экономику теневого капитала, не сопровождавшиеся созданием адекватного механизма контроля и защиты от противоправных посягательств, создали благоприятные условия для внедрения в экономические отношения преступных элементов.

Причинами перелива капитала в сферу теневой экономики являются усложненность и избыточность налогообложения, необходимость урегулирования отношений с криминальными структурами, неопределенность общеэкономической ситуации, диктующей необходимость формирования неучтенных резервов. Низкий уровень защищенности предприятий, особенно малых, перед рэкетом объективно вынуждает их уводить в "тень" часть своей коммерческой деятельности для образования денежных фондов, что закрывает для них возможность обращения за помощью к правоохранительным органам.

Экономическая преступность, и прежде всего организованные ее формы, представляет реальную угрозу для будущего России. Она имеет международный, транснациональный характер, отличается сращиванием преступных кланов с органами власти. Коррупция оказывает влияние на процессы приватизации, инвестирования, конверсии, преступные группировки пытаются контролировать финансовую сферу, внешнеэкономическую деятельность. В результате этого государство несет многомиллиардные потери, тормозится процесс становления цивилизованных рыночных отношений.

Определенные действия в сфере борьбы с экономической преступностью государство предпринимало и ранее, однако эти попытки были неполными и непоследовательными, они давали в лучшем случае кратковременный эффект и не привели к нужному перелому.

В 1997-2000 годах для подавления криминального сектора экономики, предотвращения оттока государственных средств в теневую экономику будут приняты меры по:

- совершенствованию единой государственной системы валютного и внешнеторгового учета и повышению эффективности валютного контроля;

- установлению ответственности за искажение полноты и достоверности документов бухгалтерского учета и отчетности для сокрытия доходов;

- контролю и сужению сферы наличного денежного обращения;

- борьбе с отмыванием преступных и иных незаконных доходов через кредитные учреждения;

- обеспечению обязательного декларирования доходов при приобретении движимого и недвижимого имущества, прежде всего государственными служащими.

Наряду с этим будет продолжена работа по кадровому, организационному и финансовому укреплению правоохранительных органов и органов валютного контроля.

В целях усиления борьбы с коррупцией будет, с одной стороны, усилена ответственность работников органов исполнительной власти, с другой стороны, повышены стимулы для их законопослушной деятельности.

В этой связи в 1997 году будут подготовлены изменения и дополнения в нормативные правовые акты, регулирующие вопросы государственной службы, которые, в частности, будут более жестко регламентировать условия и порядок прохождения государственной службы, ответственность за нарушение установленных для государственных служащих ограничений, а также предусматривать повышение денежного содержания государственных служащих с одновременным сокращением их численности и совершенствованием системы органов исполнительной власти.

Будут предприняты меры по контролю за размещением бюджетных средств в коммерческих банках, за привлечением вексельных кредитов коммерческих банков для финансирования бюджетных расходов под правительственные гарантии.