Законодательная база Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 31.03.97 N 360 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПРОГРАММЫ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "СТРУКТУРНАЯ ПЕРЕСТРОЙКА И ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ В 1997-2000 ГОДАХ"

Усилия институтов государственного управления в ходе экономической реформы были нацелены в основном на проведение рыночной макроэкономической политики. В этой области к настоящему времени достигнуты определенные успехи: проведена либерализация экономики, осуществлена приватизация объектов государственной собственности, подавлена инфляция, стабилизировался обменный курс рубля, снижаются процентные ставки за пользование финансовыми ресурсами.

Однако создание макроэкономических условий экономического роста само по себе не способно переломить негативные тенденции экономического спада и сформировать реальные предпосылки для преодоления промышленного кризиса. Недостаточное внимание государственных органов к проведению активной микроэкономической политики не позволило максимально реализовать потенциал экономической реформы и наладить эффективное функционирование рыночного механизма.

С достижением финансовой стабилизации и высокой степени либерализации экономики одним из основных препятствий на пути к экономическому росту становится медленный процесс преобразований на уровне предприятий.

Снижение инфляции и процентных ставок не дадут автоматического эффекта в виде роста инвестиций и производства. Это прежде всего связано c двумя факторами:

1) с неготовностью получателей инвестиций - предприятий к эффективному освоению средств, в первую очередь из-за низкого качества управления;

2) с неготовностью инвесторов вкладывать капиталы в нереформированные предприятия по причине как высоких рисков (незащищенность прав собственности, значительный риск невозврата средств из-за плохого управления), так и невозможности более или менее адекватно определить сам уровень риска (непрозрачность финансового состояния предприятия, неадекватность бухгалтерского учета).

Подавляющее большинство российских предприятий было создано в 20-50-х годах и отличается не только устаревшими основными фондами, но и не соответствующей новым условиям структурой управления и системой организационно-технологических взаимодействий. На предприятиях накопилось множество проблем, часть из которых была унаследована от административно-командного периода управления промышленностью, часть возникла в последние годы. Для многих предприятий эти проблемы начинают приобретать неразрешимый характер и ставят под угрозу само их существование. Так, в 1996 продолжала увеличиваться доля убыточных предприятий промышленности, строительства и транспорта. За 10 месяцев 1996 года доля убыточных предприятий промышленности увеличилась с 35 до 42 процентов, строительства - с 35 до 37 процентов. Доля убыточных транспортных предприятий не изменилась и осталась на высоком уровне - 59%. В январе-октябре 1996 года общая сумма убытка в промышленности, строительстве и на транспорте составила 47,5 трлн.рублей и возросла по сравнению с соответствующим периодом прошлого года в 2,6 раза.

К числу характерных для современных предприятий внутренних проблем, препятствующих наиболее эффективному их функционированию, а также оказывающих крайне негативное влияние на состояние экономики страны, в целом относятся:

1) слабое влияние собственников (акционеров) на решения, принимаемые на предприятиях, в том числе на тех, где имеется государственный пакет акций;

2) повсеместное применение правового института ограниченной ответственности как формы организации торгового, промышленного и финансового капитала (открытые акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью);

3) отсутствие эффективных механизмов обеспечения выполнения контрактных обязательств;

4) медленные темпы приобретения предприятиями в собственность земельных участков, на которых они расположены;

5) отсутствие достоверной информации о финансово-экономическом состоянии предприятия для собственников, акционеров, руководителей предприятия, потенциальных инвесторов и кредиторов, а также для органов государственного управления и фискальных органов;

6) неэффективность системы управления предприятием;

7) возрастающее несоответствие между структурой промышленного производства (в разрезе предприятий), структурой спроса на продукцию и структурой предложения факторов и технологий промышленного производства.

Основные цели и задачи реформирования предприятий.

Чтобы переломить негативные тенденции экономического развития, необходимо сконцентрировать усилия и ресурсы реформы на обеспечении эффективного развития предприятий как основного структурного элемента экономической системы России.

Если раньше основным направлением реформ было изменение среды функционирования предприятий, то в ближайшие годы действия Правительства Российской Федерации должны быть направлены на стимулирование внутренних преобразований на предприятиях.

Поэтапный, стимулируемый государством процесс перехода предприятий на общепринятые в рыночной экономике принципы функционирования составит содержание реформы предприятий, к которой необходимо приступить в 1997 году.

Целью реформы предприятий является содействие их реструктуризации, необходимой для успешной работы в условиях рыночной экономики, улучшение управления предприятиями, стимулирование их деятельности по повышению эффективности производства, конкурентоспособности выпускаемой продукции, производительности труда, по снижению издержек производства, улучшению финансово-экономических результатов деятельности.

Реформа предприятий, кроме того, создаст необходимые институциональные предпосылки для повышения эффективности инвестиций, что существенно в условиях ограниченности источников и объемов инвестирования, и в конечном счете - для экономического подъема на базе освоения новых перспективных технологий.

Реформирование должно проводиться предприятиями самостоятельно. Однако большинство из них не хочет или не может этого сделать. Предприятия, работающие успешно, обычно считают это излишним, а убыточные - невозможным. В условиях экономического спада, платежного кризиса лишь незначительное число предприятий способно реформироваться самостоятельно.

Правительство, прямо не вмешиваясь во внутренние дела предприятий (большая часть которых является частными), должно создавать более благоприятные условия хозяйствования тем предприятиям, которые сами активно реформируются.

Приоритетными задачами в ходе реформы предприятий являются:

- защита прав акционеров, четкое разграничение ответственности собственников и управляющих, развитие механизмов корпоративного управления, обеспечение свободного перераспределения прав участия в капитале акционерного общества и перехода таких прав к эффективным собственникам;

- создание системы защиты контрактов, укрепление контрактного права;

- обеспечение инвестиционной привлекательности предприятий;

- обеспечение необходимой информацией органов управления, а также доступа к информации о финансово-экономическом состоянии предприятий собственников, инвесторов, кредиторов;

- создание эффективного механизма управления предприятиями, полностью или частично находящимися в государственной собственности.

Основные принципы и направления реформирования предприятий.

Для реализации поставленных задач реформирования предприятий предусматривается:

1) определить требования (оценочные критерии), предъявляемые к реформированию предприятий, включая:

- ведение реестра акционеров независимым регистратором (для акционерных обществ);

- переход на международные стандарты бухгалтерского учета;

- отсутствие текущей задолженности по уплате налогов;

- переход на уплату НДС и акцизов по методу отгрузки;

- существенное снижение неденежных форм расчетов вплоть до полного отказа от бартера;

- разработать систему экономических нормативов (аналогичных устанавливаемым Банком России для коммерческих банков), лимитирующих уровень кредиторской задолженности предприятий (в том числе просроченной) относительно собственного капитала, налогооблагаемого имущества, валовой и налогооблагаемой прибыли; размер выплачиваемых дивидендов относительно валовой и чистой прибыли, фонда оплаты труда и фонда потребления, расходов на управление; размеры и структуру дебиторской задолженности;

2) разработать комплекс мер по стимулированию предприятий, выполняющих требования, предъявляемые к их реформированию. Только предприятия, отвечающие указанным критериям, получат преимущества при распределении государственных инвестиций на конкурсной основе, возможность реструктуризации долгов бюджету и внебюджетным фондам и другие меры государственной поддержки, включая снижение налога на прибыль, право на ускоренную амортизацию и получение каких-либо налоговых льгот;

3) определить формы и методы государственной поддержки реформирования предприятий, в том числе:

- предпринять меры по дальнейшему укрупнению организаций, ведущих реестры акционеров. Защита прав собственности и свободного их перераспределения между участниками делового оборота невозможна без создания единой системы регистрации прав пользования, владения и распоряжения имуществом, а также упорядочения деятельности специализированных регистраторов, осуществляющих ведение и хранение реестров акционеров. В этой связи необходимо предусмотреть создание межрегиональных организаций, осуществляющих регистрационную деятельность как исключительную, разработать и утвердить порядок ведения и хранения реестров акционеров, обеспечить скорейшее введение единой системы регистрации имущественных прав, наладить механизм регистрации имущественного оборота, сформировать полный перечень и установить классификацию имущественных объектов, в гражданском обороте ограниченных;

- ввести стандарты раскрытия информации о ценных бумагах и т. д.;

- отношения между собственником и менеджером предприятия перевести из сферы трудовых в сферу гражданских правоотношений;

- гарантировать предприятиям право приобретения в собственность по минимальным ценам земельных участков, на которых они размещены. В результате повысится ликвидность предприятий, их инвестиционная привлекательность, будет задействован механизм ипотечного кредитования;

- создать условия для рыночной оценки активов предприятий. Кроме очевидных преимуществ для инвесторов, связанных с рыночной оценкой акций, это позволит предприятию в сочетании с переходом от налога на имущество к налогу на недвижимость (с установлением его предельного размера для фондоемких отраслей) формировать более рациональную стратегию в отношении использования собственных активов;

- внести изменения в амортизационную политику, направленные на ее либерализацию, повышение степени свободы реформированных предприятий при выборе методов амортизационной политики (использование ускоренной амортизации, нелинейных методов амортизации, в том числе метода уменьшающегося остатка с применением удвоенных амортизационных норм, метода суммы лет, специальной первоначальной амортизационной скидки), упрощение и укрупнение норм амортизации. Одновременно, по мере решения проблемы оборотных средств, будет осуществляться более жесткий контроль за целевым использованием амортизационных отчислений;

- в целях выравнивания правовых условий деятельности хозяйствующих субъектов внести предложения по прекращению действия правовых норм, устанавливающих особенности правового положения акционерных обществ, созданных путем приватизации государственных и муниципальных предприятий, а также специального правового регулирования порядка приобретения и прекращения права собственности в процессе приватизации государственного и муниципального имущества;

- стимулировать выбор предприятиями правового статуса, предусматривающего большую степень ответственности учредителей (участников) юридического лица за состояние дел на предприятии, а именно организационно-правовые формы, предполагающие полную либо дополнительную ответственность учредителей (участников) по обязательствам предприятия. Для этого предлагается резко увеличить минимальный уставный капитал открытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью;

- организовать подготовку и переподготовку руководителей предприятий по вопросам реформирования предприятий;

- разработать общегосударственную программу перехода на международные стандарты бухгалтерского учета, включая меры по подготовке и переподготовке специалистов предприятий.

Безотлагательное реформирование системы бухгалтерского учета становится необходимым условием активизации инвестиционного процесса, улучшения качества управления предприятиями.

Учитывая роль бухгалтерского учета как одного из основных способов формирования экономических показателей и анализа хозяйственной деятельности предприятий и организаций, необходимо:

- установить единые минимальные требования к объему, содержанию и форме финансовой информации, подлежащей раскрытию ее пользователям;

- установить единые минимальные требования к аудиту бухгалтерской отчетности, обеспечивающие ее объективность и достоверность;

- подготовить единые стандарты аудита и единые квалификационные требования к аттестации аудиторов.

Радикальная реформа бухгалтерского учета требует длительной адаптации к ней всей системы ведения учета на уровне предприятий, подготовки кадров бухгалтеров, экономистов предприятий, налоговых и других работников. Поэтому комплексная, постепенная и предсказуемая перестройка бухгалтерского учета будет осуществляться в несколько этапов:

- в 1997 году будет создана правовая база реформы бухгалтерского учета, направленная на приведение его в соответствие с международными стандартами и ориентированная на собственников, потенциальных инвесторов и кредиторов, иных пользователей. Одновременно будут разработаны новые программы обучения бухгалтеров и аудиторов;

- в 1998 году начнется внедрение новой системы бухгалтерского учета. В течение 1998-1999 годов возможно параллельное сосуществование двух систем учета - старой и новой, при этом переход предприятия на новую систему учета будет стимулироваться в рамках реформы предприятий. На этом этапе соответствующие бухгалтеры должны пройти переподготовку по разработанным программам обучения.

Наряду со стимулированием реформирующихся предприятий будут ужесточены санкции к предприятиям, допускающим неплатежи, неуплату налогов, активнее будет применяться процедура банкротства. Приоритетным направлением совершенствования процедуры банкротства должно стать развитие законодательных, а не внесудебных процедур.

В условиях недостаточности контроля собственника за деятельностью управляющих предусматривается предпринять меры по повышению ответственности руководителей предприятий за принимаемые управленческие решения, за сохранность и эффективное использование имущества предприятия, за финансово-хозяйственные результаты его деятельности. В этих целях (в соответствии с проектом федерального закона Об особенностях регулирования правоотношений коммерческой организации и ее руководителя, принятого Государственной Думой в первом чтении 18 декабря 1996 г.) предлагается:

- установить предусмотренную гражданским законодательством полную материальную ответственность руководителей предприятий за причиненные убытки, в том числе путем включения в договора между руководителем и организацией условий по исполнению обязательств (неустойка, залог, удержание имущество должника, поручительство и т. д.);

- уточнить порядок заключения и расторжения контрактов с руководителями организаций (с целью его упрощения, прежде всего для собственников и учредителей), а также условия указанных контрактов;

- установить для руководителей хозяйственных обществ разрешительный порядок совместительства в целях ограничения сложившейся практики одновременной работы на руководящих должностях в разных организациях;

- установить обязательность информирования руководителем своих учредителей о сделках, потенциально влекущих конфликт интересов.

Что касается реформы предприятий, где имеется государственная доля капитала, то наряду с общими мерами необходимо существенное обновление и усовершенствование механизма доверительного управления государственным пакетом акций и представительства интересов государства в органах управления акционерных обществ.

Право доверительного управления целесообразно передавать исключительно на конкурсной основе. Доверительный управляющий получает права акционера (за исключением прав продажи, залога и т. п.) и реализует цели, определенные в соответствующем договоре (прежде всего погашение долгов акционерного общества, повышение котировок акций, реструктуризация предприятия).

Представительство интересов государства в органах управления акционерных обществ физическим лицом (за вознаграждение), получившим это право по конкурсу, должно осуществляться на основе полного разграничения компетенции и ответственности государственных органов, осуществляющих регулирующие и контрольные функции (в том числе в отдельных отраслях), с одной стороны, и органов и лиц, представляющих интересы государства как собственника, с другой стороны. Соответствующим договором должны быть определены юридические формы ответственности указанных лиц за действия, совершаемые ими в качестве представителей государства. При этом необходимо принять меры по недопущению случаев представительства интересов государства в органах управления акционерных обществ лицами, состоящими в трудовых отношениях с данным предприятием.

Эффективная реализация комплекса мер по реформированию предприятий возможна лишь при создании общей среды, благоприятной для функционирования предприятий, что прежде всего предполагает:

- снижение процентных ставок;

- снижение для предприятий социального бремени путем освобождения их от объектов социально-культурного назначения и жилищно-коммунального хозяйства, а так же прекращения перекрестного субсидирования промышленными предприятиями других категорий потребителей продукции естественных монополий;

- разрешение кризиса платежей, ремонетизацию экономики.

Эффективное разрешение проблемы неплатежей предполагает прежде всего устранение причин, их порождающих.

Все виды неплатежей вызваны взаимосвязанными причинами, среди которых важнейшими являются:

- остающиеся высокими темпы инфляции и связанное с этим обесценение оборотных средств;

- высокие риски производственной деятельности, отток денежных ресурсов из реального сектора в финансовый;

- высокие ставки банковского кредита;

- неразвитость финансовых рынков (в том числе рынка долгов) и используемых финансовых инструментов;

- неэффективное управление предприятиями, прежде всего финансовое;

- недостаточное использование процедуры банкротства, отсечения неэффективных предприятий, являющихся источником цепочки неплатежей;

- неполное выполнение государством своих финансовых обязательств (что в основном является следствием принятия нереальных бюджетов).

Изменение структуры неплатежей в сторону увеличения доли неплатежей в бюджет и внебюджетные фонды, а также рост уровня неплатежей на фоне снижающейся инфляции показывают, что кроме действия объективных факторов на динамику неплатежей оказывает влияние низкая требовательность к налогоплательщикам со стороны государства.

В тоже время для решения проблемы неплатежей по налогам и иным обязательным отчислениям следует прежде всего трансформировать систему налогового законодательства, усилить требования налоговой дисциплины в отношении текущих платежей и осуществить реструктуризацию просроченной фискальной задолженности по отношению к реформирующимся предприятиям.

Необходимо уточнить налогооблагаемую базу предприятий и привести ее в соответствие с общепринятыми мировыми стандартами, существенно изменить систему штрафов и пеней за просрочку платежей, ввести принцип налогообложения только полученных доходов либо доходов, которые должны быть получены при надлежащем ведении бизнеса (для малых предприятий), уточнить момент возникновения налогового обязательства, а также предусмотреть возможность перевода налоговых обязательств в гражданско-правовые.

В части неплатежей по средствам, выделяемым на потребление, будет разработана система санкций, включающая привлечение к ответственности, вплоть до уголовной, руководства предприятий, которые имеют длительную задолженность по заработной плате.

В области неплатежей поставщикам Правительство Российской Федерации будет содействовать постепенному переходу от временно и вынужденно принятого вексельного обращения (учета и переучета векселей) к денежному, применению процедур банкротства, обращению взыскания задолженности на имущество должников и их акционерный капитал.