Законодательная база Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 31.03.97 N 360 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПРОГРАММЫ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "СТРУКТУРНАЯ ПЕРЕСТРОЙКА И ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ В 1997-2000 ГОДАХ"

Установленное Конституцией Российской Федерации федеративное устройство государства требует создания новых механизмов обеспечения в стране единого экономического пространства и его взаимоувязанных территориальных компонентов.

Повышение уровня самостоятельности регионов требует совершенствования правовых и экономических взаимоотношений с федеральным центром.

Это обусловливает необходимость корректировки целей и задач региональной экономической политики на период до 2000 года.

Основными целями региональной политики в Российской Федерации являются:

- расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сферах совместного ведения;

- обеспечение действия принципа равноправия субъектов Российской Федерации между собой и в их отношениях с федеральными органами государственной власти с учетом специфики каждого из них путем соблюдения прав и интересов субъектов Российской Федерации в ходе подготовки и принятия правовых актов федеральных органов государственной власти;

- обеспечение правовых, экономических, социальных и организационных основ федерализма в Российской Федерации, укрепление единого экономического пространства;

- обеспечение единых минимальных социальных стандартов и защит, гарантированных Конституцией Российской Федерации, социальных прав граждан;

- предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов;

- максимальное использование природно-климатического потенциала регионов;

- становление местного самоуправления.

Сохранение и укрепление единства экономического и правового пространства Российского государства будет обеспечиваться путем совершенствования федеративных отношений, организации стратегического и оперативного взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, системы федеральных законов, законодательства субъектов Российской Федерации через заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также договоров и соглашений между субъектами Российской Федерации (в том числе в рамках межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия).

В связи с этим усилия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации должны быть сконцентрированы на решении следующих задач:

- содействие развитию экономической реформы, формированию во всех регионах многоукладной экономики, в том числе малого предпринимательства, становлению региональных и общероссийских рынков товаров, труда и капитала, институциональной и рыночной инфраструктуры;

- сокращение чрезмерно глубоких различий в уровне социально-экономического развития регионов, поэтапное создание условий для укрепления в них собственной экономической базы повышения благосостояния населения;

- достижение экономически и социально оправданного уровня комплексности и рационализации структуры хозяйства регионов, повышение его жизнеспособности в рыночных условиях;

- развитие межрегиональных инфраструктурных систем (транспорта, связи, информатики и других);

- оказание государственной поддержки районам экологических и стихийных бедствий, регионам с высоким уровнем безработицы, демографическими и миграционными проблемами;

- разработка и реализация научно обоснованных мероприятий для регионов со сложными условиями хозяйствования, требующими специальных методов регулирования (районы Арктики и Крайнего Севера, Дальний Восток, приграничные регионы и другие).

Укрепление экономических основ федеративных отношений

Выход из социально-экономического кризиса, сохранение и укрепление территориальной целостности страны и федеративных основ российского государства предполагают формирование и осуществление со стороны федерального центра активной экономической политики по отношению к регионам с различным уровнем социально-экономического развития. Эта политика должна быть результатом обсуждения и согласования со всеми субъектами Российской Федерации стратегических и тактических направлений оказания помощи и поддержки и "сильным", и "проблемным" регионам. Она должна быть реальной, исключать декларации о "выравнивании регионов", возможность принятия односторонних решений о повышении благосостояния населения в одних регионах за счет других.

К "проблемным" регионам можно отнести отстающие в развитии регионы, а также регионы, имеющие в своем составе кризисные, депрессивные, приграничные территории, и районы Крайнего Севера.

Для отстающих регионов характерны слабое развитие собственной экономической базы, низкие душевые доходы населения, неразвитый производственный и финансовый потенциал. Кризисные и депрессивные территории, имевшие такой потенциал ранее, оказались в тяжелом социально-экономическом положении в силу происходивших в последние годы процессов.

Для "проблемных" регионов активная экономическая политика государства будет включать в себя участие центра в программах структурной перестройки экономики регионов, испытывающих трудности, формирование условий для привлечения в них инвестиций, осуществление программ создания дополнительных рабочих мест с минимальными затратами, разработку и согласование на федеральном уровне системы финансовой помощи для обеспечения гарантированных государством социальных жизненных стандартов.

Для "сильных" регионов такая политика должна означать поддержку центром всех хозяйственных начинаний, дающих возможность вывести экономику регионов и страны в целом на качественно новый уровень, создание системы стимулов и условий для их самостоятельного развития, укрепления и расширения налогооблагаемой базы и т. д.

Особое место в региональной экономической политике государства будет занимать поддержка и оказание помощи регионам с особо сложными природно-географическими условиями, регионам, имеющим зоны экологических и стихийных катастроф, субъектам Российской Федерации, оказавшимся в "ранге" приграничных территорий.

Государственная поддержка приграничных территорий будет направлена на формирование производственных и социальных инфраструктур, привлечение населения на эти территории. Предстоит принять меры по компенсации затрат на осуществление приграничными территориями федеральных функций.

Все эти направления проведения активной экономической политики должны получить правовое оформление в соответствии с принципами и нормами, заложенными в Конституции Российской Федерации.

Для этого необходимо в ближайшие два года четко разграничить компетенцию и ответственность между органами исполнительной власти Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по принятию управленческих решений прежде всего в области использования природных ресурсов, собственности, внешнеэкономической деятельности и межбюджетных отношений.

Вопросы природопользования необходимо рассматривать с точки зрения практической реализации конституционного принципа совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. До настоящего времени эти вопросы рассматривались и на федеральном уровне, и на уровне ее субъектов главным образом с точки зрения разграничения и реализации прав на владение, пользование и распоряжение природными ресурсами. Требуется превратить платежи за право использования природных ресурсов, являющихся достоянием всей страны, всех субъектов Российской Федерации, в один из основных источников финансирования федерального фонда финансовой поддержки регионов.

Необходимо коренным образом изменить ситуацию по управлению государственной собственностью со стороны Федерации и ее субъектов. Завершить создание соответствующих реестров и осуществлять их систематическое ведение. Ключевым вопросом является и создание механизмов управления пакетами акций, принадлежащих государству, четкое и обоснованное разграничение ответственности и доходов по ним, организация и осуществление соответствующего контроля по каждому из них за Федерацией и ее субъектами. Требует пересмотра в связи с Федеральным законом "Об основах местного самоуправления" положение об управлении, финансировании и ответственности за состоянием объектов социальной сферы на местах.

Необходимо привести внешнеэкономическую деятельность субъектов Российской Федерации в соответствие с конституционными нормами и законодательством Российской Федерации. При этом исходной предпосылкой решения соответствующих вопросов должен стать тот факт, что субъекты Российской Федерации не являются субъектами международного права. Нуждаются в законодательном оформлении особенности внешнеэкономической деятельности в приграничных регионах.

Центральное место в решении проблемы управления социально-экономическим развитием страны занимают вопросы укрепления финансовой самостоятельности и самодостаточности регионов на основе принципов бюджетного федерализма, которые предполагают:

- усиление роли территориальных бюджетов в системе государственных финансов страны;

- наделение необходимыми финансовыми ресурсами каждого уровня власти для реализации полномочий;

- обеспечение единства финансово-бюджетной и налоговой системы Российской Федерации при заключении соглашений по взаимоотношениям федеральных органов власти с органами власти субъектов Российской Федерации;

- установление механизма регулирования территориальных бюджетов, с тем чтобы закрепленные доходы в каждом территориальном бюджете были преобладающими. При этом нормативы закрепленных доходов должны быть долговременными (утверждаться на 3-5 лет);

- оказание финансовой помощи отдельным регионам путем трансфертных передач в целях обеспечения гарантированных государством социальных жизненных стандартов. Следует шире использовать возможности территориальной системы федерального казначейства для ускорения платежей, исключения встречных финансовых потоков и организации действенного контроля за целевым использованием средств;

- обеспечение перехода от инвестиционной помощи депрессивным регионам к инвестициям на конкурсной основе в региональные очаги экономического роста и в технологические инновации;

- создание равных прав для всех регионов Российской Федерации в части бюджетных взаимоотношений, обеспечение формирования межбюджетных отношений регионов и Российской Федерации исключительно на основе Федерального закона о бюджете и невозможности их изменения никакими особыми соглашениями Российской Федерации с регионами;

- принятие мер, исключающих введение нормативных актов по расширению или установлению льгот и преимуществ регионам, физическим и юридическим лицам, не подкрепленных финансовым обеспечением, и приводящих к уменьшению доходов, росту дефицита федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Требует серьезного улучшения действующая практика учета расходов федерального бюджета, передаваемых на территории субъектов Российской Федерации по всем направлениям. Это важно для справедливого распределения всех видов финансовой помощи. В настоящее время необходимость совершенствования методов распределения Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации с учетом природно-географических и социально-экономических особенностей регионов, определяющих состояние и специфику расходно-доходной частей их бюджетов.

В 1994-1996 годах при распределении Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации принимались во внимание данные среднероссийского уровня бюджетной обеспеченности по доходам и средние данные о расходах бюджетов по экономическим районам. В расчетах на 1997 год было предложено учитывать соответствующие данные по трем группам регионов, сформированным на основе учета природно-климатических условий.

Необходимо перейти к распределению средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации с учетом индивидуальных природно-климатических и социально-экономических условий в каждом регионе на основе нормативного подхода.

Основной проблемой территориальных бюджетов в настоящее время является жизнеобеспечение социальной инфраструктуры. Решение ее требует значительной части их ресурсов (только расходы на жилищно-коммунальное хозяйство составляют в среднем по России более 25% всех расходов территориальных бюджетов).

Переход от дотирования затрат на жилищно-коммунальные услуги и транспорт в интересах всего населения к предоставлению денежной компенсации на эти расходы "малодоходным" группам населения позволит уменьшить суммарный размер дотаций до 8-10% объема ныне существующих затрат. Тем самым будет существенно снижена нагрузка на расходную часть территориальных бюджетов всех регионов. Высвободившиеся средства будут направлены на подъем и структурную перестройку экономики регионов. Это создаст предпосылки для увеличения в них доходов бюджетов и направления их на повышение жизненного уровня населения.

Расчеты показывают, что в условиях увеличивающейся дифференциации в доходах населения переход к социально ориентированной поддержке наименее обеспеченных слоев населения позволит во многом выполнить обязательства государства в рамках ограниченных ресурсов федерального бюджета.

Изменение структуры взаиморасчетов позволит сконцентрировать трансфертную помощь. Число регионов-реципиентов с 76 в 1995 году к 2000 году может снизиться до 48-55.

Общефедеральные эффекты от реализации программы перехода на адресные варианты дотирования предполагаются в 1999-2000 годах. На начальных этапах эффективность должна проявиться в группе наиболее инициативных регионов, взявших на себя все сложности подготовительного периода.

Требуется прекратить или существенно снизить выделение средств федерального бюджета в "пожарном порядке". Соответствующие направления его расходов, к примеру "по северному завозу", должны быть переведены в режим трансфертных, планомерных расчетов.

Совершенствования требует и практика расходов федерального бюджета по линии отраслевых министерств и ведомств. В первую очередь необходима координация таких расходов, определение их приоритетных направлений и взаимоувязка федеральных программ между собой и с расходами региональных бюджетов. Только в этом случае можно достигнуть оптимального соотношения между самостоятельностью регионов и координацией их действий для решения общефедеральных задач.

Расходы федерального бюджета на территории регионов должны осуществляться на основе программно-целевого подхода, направленного прежде всего на сохранение территориальной целостности государства, на решение стратегических задач Российской Федерации в целом, на ускорение выхода страны из кризиса и повышение эффективности ее хозяйственной системы.

Программы развития регионов

Федеральные целевые программы развития регионов и федеральные программы развития отраслей и межотраслевых комплексов, реализуемые на территории всех регионов, являются одним из основных инструментов осуществления региональной экономической политики.

Четвертую часть федеральных целевых программ, финансируемых за счет федерального бюджета составляют программы развития регионов, экологические программы и программы ликвидации последствий радиационных катастроф.

Действующими и разрабатываемыми программами уже охвачены все восточные районы страны. Растет число регионов, для которых разработаны и приняты федеральные программы и в Европейской части России. Разрабатываются новые программы развития Сибири, Удмуртской республики, Республики Хакасия, Республики Адыгея, Астраханской, Брянской и Тюменской областям, по освоению Нижнего Приангарья и др.

Программными методами будут решены проблемы развития регионов с особыми условиями хозяйствования (север и восток), имеющих недостаточно развитый экономический потенциал и наиболее подверженных депрессивным процессам (Республика Бурятия, Республика Мордовия), особенно нуждающихся в структурной перестройке экономики (многие северные и восточные районы, Удмуртская Республика, Краснодарский край), приграничных регионов (Псковская область), регионов, расположенных в зоне межнациональных конфликтов (отдельные республики Северного Кавказа).

При всем разнообразии федеральных целевых программ общей для всех них целью является осуществление системы мер, обеспечивающих преодоление кризиса в отраслях и регионах, формирование эффективной экономики.

На предстоящий период основные усилия предстоит направить не столько на разработку новых программ развития регионов, сколько на реализацию уже разработанных и принятых.

В связи с этим наибольшее значение приобретает решение практических проблем осуществления региональных программ.

Большие трудности для решения представляет проблема поиска конкретных источников финансирования, так как федеральный бюджет будет обеспечивать только часть потребности в финансовых ресурсах, необходимых для реализации программ. Устанавливаемая сейчас система разработки средне- и долгосрочных прогнозов, концепций и программ социально-экономического развития создаст более благоприятные условия для увязки региональных программ с общероссийскими параметрами, для реальной увязки прогнозируемых потребностей с ресурсами для их удовлетворения.

Вместе с тем актуальной остается задача конкретизации внебюджетных источников финансирования по каждой программе.

Оптимальным решением проблем будет достижение такого положения, при котором осуществление мероприятий Программы (после определенного начального периода, когда требуется привлечение инвестиций из центра и других внешних источников) способствует образованию источников накопления инвестиционных ресурсов для дальнейшего развития Программы.

Важно решение проблемы взаимоувязки региональных программ с отраслевыми программами, осуществляемыми на территории регионов, а также корректировки федеральных целевых программ по мере их реализации в связи с ограниченностью ресурсов, имея в виду уточнение приоритетности программных мероприятий, изменение территориальных пропорций в распределении средств на реализацию отраслевых программ и т. д.

Значительного совершенствования на основе накапливаемого опыта требует практика управления реализацией программ (организация управления, формы реализации, взаимодействие с региональными и местными властями, деятельность государственных заказчиков и т. д.).

Региональные программы не должны сводиться только к набору инвестиционных проектов, на осуществление которых запрашиваются средства из федерального бюджета. Все более актуальными становятся, во-первых, проблемы определения других форм и конкретных мер федеральной экономической политики по отношению к региону, в котором осуществляются федеральные региональные программы, и, во-вторых, проблема оптимального сочетания методов государственного и рыночного регулирования.

Среди основных задач, которые предстоит решить в среднесрочной перспективе посредством программ развития регионов, можно отметить следующие:

1) выявление мероприятий, реализуемых через отраслевые, функциональные и региональные программы разного уровня и концентрация ("собирание") финансовых средств всех программ на решение ключевых региональных проблем;

2) определение по всей системе разрабатываемых программ наиболее существенных финансовых источников регионального развития;

3) координация реализации всех программ как единой системы мероприятий на конкретной территории;

4) обоснование формирования необходимой дополнительной нормативной базы развития региона ("рамочные" условия) на конкретный временной период;

5) прогнозирование рынков сбыта продукции, производимой в регионе;

6) координация действий федеральных, региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления;

7) выделение этапов развития регионов с определением методов и способов решения задач на каждом из этапов.

Реализация целевых программ зависит от обоснованности и эффективности оперативных решений, принимаемых на основании анализа хода выполнения программных мероприятий.

В этой связи необходимо организовать в 1997-2000 годах систему контроля реализуемых федеральных целевых, отраслевых программ в региональном разрезе и программ развития регионов.

Такая система позволит регулярно прогнозировать влияние изменений в функционировании и развитии отраслей на экономическую ситуацию в регионах, что даст возможность заблаговременно принимать необходимые управленческие решения как в экономической, так и социальной сферах.

Создание системы мониторинга должно повысить эффективность управления ходом реализации федеральных целевых программ, ориентированных на решение наиболее значимых социально-экономических проблем Российской Федерации и ее субъектов, и обеспечить:

- сбор и статистическую обработку информации о ходе реализации федеральных целевых программ в региональном разрезе; контроль хода реализации программных мероприятий федеральных целевых программ и их финансового обеспечения с выделением регионального разреза;

- согласование мероприятий федеральных целевых программ с государственными прогнозами социально-экономического развития и инвестиционными программами;

- взаимодействие при осуществлении программных мероприятий федеральных целевых программ различного назначения;

- подготовку информационно-аналитического материала для обоснования очередности программных мероприятий и перечня федеральных целевых программ, предлагаемых к финансированию в наступающем году;

- подготовку регионального разреза федеральных целевых программ, включаемых для финансирования в проект федерального бюджета.

Мониторинг реализации утвержденных Правительством Российской Федерации федеральных целевых программ должен показать степень влияния данных программ на изменение социально-экономической ситуации в конкретных регионах, эффективность принимаемых программных мер, адекватность методов и форм реализации мероприятий социально-экономическим, природным и иным особенностям регионов.

Контроль реализации региональных и федеральных целевых программ будет способствовать решению следующих проблем:

- место регионов в формирующейся системе межрегионального разделения труда в стране;

- отражение региональных особенностей в общеэкономической политике государства;

- корректировка и координация программ, осуществляемых на территории регионов.

Учет регионального аспекта в ежегодных прогнозах и программах позволит существенно приблизить эти документы к реальной экономической ситуации на основе учета территориальных особенностей и различий процессов экономических преобразований в России.

Одновременно региональный аспект общероссийских прогнозов и программ дает регионам-субъектам Российской Федерации необходимые ориентиры, примерные параметры, видение своего места в процессах межрегионального разделения труда, возможность скорректировать с учетом прогнозируемой динамики общероссийского и региональных рынков показатели экономического развития регионов.

Это необходимо и для эффективного проведения структурной перестройки российской экономики, так как такая перестройка может осуществляться реально лишь на каждой отдельной территории с учетом целесообразности межрегионального разделения труда.

В связи с этим необходимо построить четкое информационное взаимодействие между экономическими структурами субъектов Федерации.

Для субъектов Российской Федерации полезность такого сотрудничества будет определяться возможностью получения информации о социально-экономическом развитии страны в целом, в настоящем и на перспективу, а также о положении в других регионах.

Федеральным органам исполнительной власти поступление информации из регионов необходимо для анализа и прогноза развития страны в территориальном аспекте, особенно для оценки финансового и налогового потенциала регионов, оценки состояния и развития товарных рынков и т. д.

В целях организации такого рода взаимовыгодного информационного сотрудничества должна быть создана база данных, основанная на едином перечне показателей. Пополнение и развитие этой базы должно быть связано с работой Правительства Российской Федерации над прогнозами социально-экономического развития страны с учетом территориального разреза.