Законодательная база Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 31.03.97 N 360 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПРОГРАММЫ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "СТРУКТУРНАЯ ПЕРЕСТРОЙКА И ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ В 1997-2000 ГОДАХ"

Необходимо предпринять очередные серьезные шаги по совершенствованию налогово-бюджетной политики, устранению накопившихся противоречий в этой сфере.

Они определяются прежде всего несоразмерными с уровнем инфляции и характером избранной в 1995 году кредитно-денежной и финансовой политики масштабами субсидирования в российской экономике. Уровень субсидирования составляет почти 1/10 часть внутреннего валового продукта. Субсидии населению по линии жилищно-коммунального хозяйства достигают 4,5% внутреннего валового продукта, скрытые субсидии, предоставляемые коммерческим предприятиям и местным бюджетам через неплатежи по поставкам газа и электроэнергии, составляют около 3% внутреннего валового продукта, субсидии сельскому хозяйству и угольной отрасли - 1-1,5 % внутреннего валового продукта.

Не доведенная до конца реформа бюджетной сферы, чрезмерные субсидии заставляют государство использовать высокое, неравномерно распределенное по субъектам экономики налоговое бремя и чрезмерные заимствования, подавляют экономический рост.

Одной из важных задач является обеспечение целевого использования бюджетных средств. Предстоит наладить строгий контроль за бюджетными средствами на всех стадиях бюджетного процесса и ввести ответственность бюджетополучателей за целевое расходование бюджетных ассигнований. Этому будет содействовать переход исполнения федерального бюджета на казначейскую систему и четкое определение порядка формирования и исполнения бюджета развития. Принятие Бюджетного кодекса позволит усилить контроль за бюджетными средствами со стороны законодательной и исполнительной властей на всех стадиях бюджетного процесса.

Необходимо также создать стимулы для укрепления финансового положения реального сектора экономики, в частности распространить налоговое бремя на те сектора экономики, в которые утекает ликвидность реального сектора, доля которых во внутреннем валовом продукте быстро растет, а вклад в доходы бюджета незначителен. Равномерное обложение налогами всех секторов экономики будет препятствовать искажению финансовых потоков и оттоку финансовых ресурсов от производства. Без таких радикальных шагов нельзя рассчитывать на существенное повышение налоговых поступлений.

Основным направлением налоговой политики будет обеспечение приемлемых как для государства, так и для участников рынка условий налогообложения деятельности, обеспечивающих достижение целей бюджетной политики.

Каково бы ни было стремление улучшить сбор налогов, любые попытки будут иметь ограниченную эффективность в рамках существующей налоговой системы. Единственный способ наладить стабильное поступление налоговых сборов - это провести реформу налоговой системы, главными целями которой являются выравнивание налогового бремени, обеспечение принципов справедливого налогообложения, опора на налоги, обеспечивающие стабильное поступление доходов в федеральный бюджет при неуменьшении доли средств, аккумулируемых в федеральном бюджете в результате рационализации налоговой системы. Это может быть достигнуто на основе справедливости, ясности, стабильности и предсказуемости условий налогообложения.

Принципиальные положения, которые должны быть реализованы в рамках рассматриваемого периода, сводятся к следующему.

Выравнивание условий налогообложения за счет резкого сокращения числа налоговых льгот и перераспределения налогового бремени на сектора, поглощающие ликвидность реального сектора, при сокращении налоговой нагрузки на производителей. Действующее налоговое законодательство предусматривает большое количество льгот практически по каждому из существующих налогов. Кроме того, все еще сохраняется множество индивидуальных льгот. Такая ситуация, являющаяся беспрецедентной в мировой практике, превращает контроль за соблюдением налогового законодательства в чрезвычайно трудную задачу, оставляя множество лазеек для полулегального ухода от налогов. Каждая налоговая льгота является мощным стимулом для развития того вида деятельности, на который она распространяется: при наличии льгот экономическая активность перетекает именно к льготным видам деятельности. В результате даже в случае роста внутреннего валового продукта в целом налоговые поступления будут снижаться, так как рост будет достигнут в основном за счет не облагаемой налогами деятельности. При этом доля внутреннего валового продукта, облагаемая налогами, будет падать, что приведет к еще более неравномерному распределению налоговой нагрузки. Не отрицая обоснованность существования некоторых льгот, прежде всего в отношении инвестиций, в качестве средства экономического стимулирования, необходимо серьезное сокращение льгот и исключений из общего режима налогообложения, что сделает налоговое законодательство более справедливым и улучшит собираемость налогов. Объединение налогов, сокращение их количества позволит уменьшить общий уровень налоговых изъятий у налогоплательщиков, при этом отмена многочисленных налоговых льгот и улучшение сбора налогов не приведут к сокращению доли доходов бюджета во внутреннем валовом продукте.

Установление исчерпывающего перечня налогов и сборов, применение которых допустимо на территории Российской Федерации. Эта мера необходима для обеспечения предсказуемости налогового законодательства. Введение подобного перечня федеральным законом исключит возможность увеличения налогового бремени в отдельных субъектах Федерации, сделает невозможным установление новых неэффективных налогов.

Другой мерой, логически вытекающей из первой и направленной на достижение стабильности налоговой системы, должно стать установление предельных ставок для региональных и местных налогов. Это, с одной стороны, оградит экономических агентов от необоснованного повышения налоговой нагрузки. С другой стороны, местные власти смогут использовать возможности изменения ставок для проведения необходимой для них налоговой политики.

Отмена практики изменения региональными властями налогооблагаемой базы федеральных налогов. В частности, необходимо прекратить практику отнесения местных налогов на себестоимость, что приводит к сокращению налогооблагаемой прибыли. Подобная практика противоречит принципам бюджетного федерализма.

Сокращение числа налогов и упрощение правил определения размеров налоговых платежей. Объединение налогов и других обязательных платежей, имеющих одинаковую налоговую базу. Такая мера сделает налоговое законодательство более ясным как для налогоплательщиков, так и для контролирующих органов. При этом отпадет необходимость в существовании множества инструкций, которые иногда противоречат друг другу. Отмене подлежат прежде всего те налоги, суммарные поступления которых в бюджет незначительны, а в качестве объекта налогообложения выступает выручка от реализации товаров (работ, услуг). Кодификация правил, регламентирующих взаимоотношения налогоплательщика и фискальных органов, на основе устранения противоречий налогового и гражданского законодательства, обеспечения защиты гражданских прав налогоплательщиков.

В проекте Бюджетного кодекса следует четко определить, что изменение налогового законодательства возможно не чаще одного раза в год одновременно с принятием федерального бюджета. Этой норме Правительство Российской Федерации намерено следовать начиная с 1997 года.

Подобная мера направлена на обеспечение стабильности и предсказуемости условий налогообложения. Частые изменения в налоговом законодательстве делают невозможным грамотное планирование экономической деятельности, создавая немалые трудности предприятиям. Особенно болезненными такие действия становятся для малых и средних предприятий, зачастую ставя их на грань банкротства. Постоянные изменения налоговых законов не только сдерживают рост малого и среднего бизнеса, но и препятствуют нормальному развитию крупных предприятий.

Применение единых правил установления акцизов на отечественные и импортные товары. Эта мера направлена на усиление конкуренции на внутреннем рынке, что должно привести к улучшению качества предлагаемых товаров. При этом государство оставляет за собой право на использование протекционистских мер, однако осуществляться они должны путем изменения ввозных пошлин.

Совершенствование налогового администрирования, системы контроля за исполнением налоговой дисциплины, упорядочение системы ответственности за налоговые правонарушения.

В отношении формирования системы налоговых стимулов предполагается осуществление следующих мероприятий:

- установление налоговых льгот до трех лет на ввод в разработку новых нефтяных и газовых месторождений, а также на применение новых технологических процессов разработки трудноизвлекаемых запасов;

- введение дифференциации акцизов на продукцию добывающих отраслей в зависимости от горно-геологических условий производства, поэтапное замещение акцизов соответствующими рентными платежами. Рентные платежи позволят учесть горно-геологические условия месторождения, установить зависимость налога от прибыльности, что будет способствовать прогрессивности налогообложения. В результате налоговые обязательства будут перераспределены между отдельными предприятиями;

- введение рыночного механизма налогообложения недвижимости, обеспечивающего зависимость размеров платежей от доходности ее использования. В настоящее время не разработана единая система оценки стоимости недвижимости для налогообложения, а ее балансовая стоимость не всегда связана с рыночной. В результате налог на недвижимость не выполняет своей основной задачи, состоящей в изъятии части доходов у владельцев наиболее дорогостоящей недвижимости. Для обеспечения быстрого и простого расчета налогооблагаемой базы необходима разработка для каждой административно-территориальной единицы регрессионного уравнения, учитывающего основные показатели, влияющие на рыночную стоимость недвижимости в данной местности. В частности, для оценки стоимости квартиры будут использоваться такие показатели, как общая площадь, географическое расположение, этажность и т. п.;

- определение экономически обоснованного состава затрат, относимых на себестоимость продукции (работ, услуг). Прежде всего это касается таких затрат, как расходы на рекламу, представительские расходы. При этом необходимо поэтапное снижение ставки налога на прибыль с компенсацией потерь бюджетных поступлений как за счет отмены льгот, так и за счет повышения эффективной ставки подоходного налога;

- расширение сферы применения агрегированного налогообложения субъектов малого предпринимательства.

Для улучшения сбора налогов предполагается осуществить следующие меры:

- введение счетов-фактур и поэтапный переход к начислению и уплате налогов по отгрузке. Подобная мера значительно упростит аудиторский контроль за правильностью ведения налоговой отчетности и устранит существующую множественность принципов начисления НДС;

- поэтапный перенос обязанности уплаты налогов с получателя средств на плательщика (налогообложение у источника, налогообложение сделок);

- введение механизма контроля за доходами физических лиц и повышения ответственности за непредставление деклараций, уклонение от налогообложения или сокрытие фактических доходов. Данная мера должна привести к улучшению сбора подоходного налога части населения, имеющей высокие доходы. Это позволит постепенно переносить налоговую нагрузку с предприятий на физические лица;

- соединение процедур регистрации субъекта малого предпринимательства (выдачи патента) и внесения им единого налога;

- усиление контроля и ответственности за неполное или недостоверное отражение в бухгалтерской отчетности операций по наличному денежному обращению;

- совершенствование методов банковского контроля, в том числе за целевым использованием амортизационных накоплений, детальная регламентация использования различных видов банковских счетов;

- реструктуризация недоимки и, в частности, переоформление ее в налоговый инвестиционный кредит.

В качестве приоритетов в расходовании бюджетных средств предусматривается оказание государственной поддержки по следующим направлениям, обусловленным необходимостью развития экономического потенциала страны и реализации социальной политики государства:

- поддержка реализации высокоэффективных и быстроокупаемых инвестиционных проектов, оказываемая как путем выделения бюджетных средств на возвратной основе, так и путем предоставления государственных гарантий;

- создание экономически выгодных условий для реализации эффективных инвестиционных проектов, финансируемых на основе тендеров, расширение практики их совместного (долевого) государственно-коммерческого финансирования;

- поддержка отраслей, способных наладить производство высокотехнологичной продукции и сделать ее конкурентно способной на мировом рынке;

- сохранение научно-технической и кадровой базы российского военно-промышленного комплекса, создание экономических условий для совершенствования технологий двойного назначения, позволяющих увеличить на этой основе экспортный потенциал страны;

- государственная финансовая поддержка реструктуризации угольной промышленности при систематическом снижении ее размеров;

- создание револьверных фондов и механизмов их использования для финансовой поддержки сезонных мероприятий по созданию запасов топлива у потребителей и населения, ремонту энергетического оборудования, закачке газа в подземные хранилища и завозу топлива и нефтепродуктов в районы Крайнего Севера и приравненных к ним территорий;

- финансирование жилищного строительства как путем прямого выделения бюджетных средств, так и с использованием различных форм кредитования, включая ипотечное, совершенствование механизма выдачи субсидий;

- усиление гарантий социальных и экономических прав граждан, определенных Конституцией Российской Федерации, включая гарантии в области занятости и социальных услуг;

- приоритетное финансирование расходов на науку (в первую очередь фундаментальные исследования), культуру, образование.

В целях концентрации финансовых ресурсов на приоритетных направлениях и обеспечения полноты финансирования предусмотренных в бюджете мероприятий будет сокращено количество федеральных целевых программ, и в первую очередь имеющих ведомственную и узкорегиональную направленность. Правительство Российской Федерации определит жесткие критерии отбора программ, предлагаемых к разработке.

С целью повышения эффективности использования государственных ресурсов необходимо усилить государственный контроль за целевым использованием средств консолидированных в федеральном бюджете фондов.

С целью выделения в составе федерального бюджета расходов, непосредственно оказывающих воздействие на рост производства, начиная с 1997 года в составе расходов бюджета предусмотрено формирование бюджета развития. Средства из бюджета развития на платной, срочной и возвратной основе предусматривается выделять по конкурсу на конверсионные проекты, на поддержку долгосрочных экспортных контрактов, санацию и осуществление процедуры банкротства предприятий. Предусматривается выдача государственных гарантий на конкурсной основе по окупаемым инвестиционным проектам. Реализация бюджета развития будет обеспечиваться закреплением определенной и возрастающей по годам доли источников финансирования дефицита бюджета. Задача состоит в том, чтобы разрыв между государственными капитальными вложениями и величиной дефицита бюджета сокращался темпами, позволяющими существенно сократить величину отрицательного государственного накопления.