Законодательная база Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 31.03.97 N 360 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПРОГРАММЫ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "СТРУКТУРНАЯ ПЕРЕСТРОЙКА И ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ В 1997-2000 ГОДАХ"

Целью настоящей Программы является преодоление спада экономики как в отношении роста внутреннего валового продукта, так и капиталовложений, на которые этот рост опирается. Необходимыми условиями для решения этой задачи являются:

- расширение потенциальных источников для инвестиций, что определяется недостаточными масштабами накопления в стране, дефицитом государственного бюджета и структурой источников его покрытия;

- эффективное использование этой базы путем создания условий, стимулирующих превращение накоплений в инвестиции, прямые и портфельные;

- расширение базы для эффективного применения капитальных вложений, что предполагает реформу предприятий, направленную на укрепление роли собственника и ответственности менеджеров перед ним;

- помощь государства в активизации инвестиционной активности корпораций.

Ключевыми факторами, определяющими выполнение этих условий, являются:

- постепенное сокращение доли средств, отвлекаемых с внутреннего рынка для покрытия дефицита государственного бюджета. Для гарантии успеха принципиально важно размещать заемные средства в окупаемые проекты и тем самым не возлагать погашение внутреннего долга на налогоплательщиков;

- создание механизма, обеспечивающего гарантированный возврат вложенных средств по их реальной ценности;

- использование механизма санаций и банкротства предприятий для качественного усиления роли собственников и ответственности менеджмента;

- предоставление государством гарантий на возврат части заемных средств с целью расширения масштаба привлекаемых средств, участие государства в кредитовании окупаемых проектов на основе разделения риска с инвестором и другими кредиторами.

Несмотря на относительно высокий уровень валовых сбережений, валовое накопление остается умеренным (24-25%) вследствие значительного объема приобретения агентами экономики иностранной валюты и утечки капиталов.

По прогнозу величина сбережений населения будет несколько сокращаться, что скажется прежде всего на сокращении объемов покупки валюты.

Государственные сбережения будут возрастать благодаря сокращению дефицита государственного бюджета и росту государственных инвестиций.

Совокупное воздействие всех факторов активизации инвестиционной деятельности обеспечит рост валового накопления к внутреннему валовому продукту с 24 % в настоящее время до 27-28% к концу среднесрочного периода, что означает рост объема инвестиций примерно в 1,35 раза.

По прогнозным данным, в 1997-2000 годах темпы роста общего объема инвестиций в основной капитал к предыдущему году составят: 1997 году - 101%, 1998 году - 108%, 1999 году - 110%, 2000 году - 112%. Доля общего объема капиталовложений во внутренний валовый продукт в 2000 году составит 19,3%.

Ключевую роль в финансировании инвестиций в 1997-2000 годах будут играть собственные средства предприятий, которые обеспечат около 60% всех капиталовложений. В рамках финансовых источников после переоценки основных фондов возрастет доля амортизационных отчислений, которая в 1997 году должна составить 38% общих капиталовложений, а в 2000 году - около 41 процента.

Увеличивать объемы привлекаемых средств предполагается в первую очередь за счет кредитов коммерческих банков, иностранных инвестиций, эмиссии ценных бумаг. Защита привлекаемых кредитов обеспечивается системой гарантий, которые в значительном объеме вводятся с 1997 года (50 трлн. рублей).

Существенно увеличатся объемы привлекаемых в сферу жилищного строительства средств населения. Их доля в 2000 году составит порядка 3,5 - 4% от общего объема инвестиций в экономику страны.

В 1997-2000 гг. Правительство Российской Федерации осуществит ряд мер по оживлению инвестиционного процесса, и в том числе:

- существенное изменение фактического исчисления амортизации, увязка его с налогообложением, что позволит поднять ее долю как источника капиталовложений;

- развитие форм привлечения в инвестиционную сферу сбережений населения. В целях эффективного использования сбережений населения широкое распространение должна получить система паевых инвестиционных фондов;

- развитие форм стимулирования рынка ценных бумаг. Предусматривается обеспечить разумный баланс интересов капиталовложений в реальный сектор и неинфляционное финансирование бюджетных расходов за счет государственных долговых заимствований, т. к. в настоящее время реализация даже самых эффективных и быстроокупаемых проектов по прибыльности не может конкурировать с доходностью и надежностью государственных ценных бумаг (государственных краткосрочных облигаций, облигаций федерального займа), что, естественно, сдерживает привлечение инвестиций в производство;

- развитие рынка капитала и прежде всего облигационных рынков предприятий и института финансовых посредников, действующих на нем. В настоящее время из-за недостатка таких посредников информация о прохождении капитала, с одной стороны, и предложения проектов - с другой, не доходит до заинтересованных партнеров. В итоге мобилизация инвестиционных ресурсов происходит весьма неудовлетворительно;

- формирование инвестиционных средств при приватизации и расширении действующего предприятия. При этом приватизация должна носить не фискальный характер, а предусматривать прежде всего решение вопросов мобилизации ресурсов для инвестирования;

- привлечение иностранного капитала в российскую экономику.

Важнейшим инструментом государственной инвестиционной политики, ориентированной на рост экономики, станет Бюджет развития и связанный с ним механизм предоставления гарантий. Благодаря источникам, не зависящим от исполнения текущего бюджета, инвестиции, финансируемые из Бюджета развития, становятся фактически защищенными статьями.

Бюджет развития предусматривается формировать с 1997 года. Принципиальная важность Бюджета развития как стимулятора экономического роста состоит в том, что средства налогоплательщиков предоставляются корпоративному сектору строго на возвратной, платной и срочной основе. Формирование Бюджета развития опирается на следующие ключевые положения:

- использование заемных средств для финансирования инвестиционных проектов, эффективность которых гарантирует возврат заемных средств. Это позволит использовать их не только в интересах нынешнего, но и будущих поколений;

- отделение финансирования исполнения Бюджета развития от текущего бюджета;

- гарантирование непрерывности финансирования, что не только обеспечивает возврат вложенных средств, но и увеличивает накопления - предпосылку дальнейшего роста экономики.

Создание механизма реализации Бюджета развития позволяет в существенно больших масштабах, чем предусмотрено в самом бюджете, индуцировать инвестиции через механизм гарантий, предоставляемых на конкурсной основе инвесторам, в пользу кредитующих банков. При объеме гарантий 50 трлн. рублей и страховом покрытии 40% появляется потенциальная возможность для привлечения долгосрочных кредитов в сумме 125 трлн. рублей (при 17 трлн. рублей в 1995 году).

Индуцирование инвестиций предполагает соответствующее наращивание кредитных ресурсов и снижение их цены. Достижение этой цели прямо зависит от сокращения доли государства как заемщика на денежном рынке страны и вовлечения накоплений в инвестиции.

Задачей 1997 года неизбежно явится осуществление перехода от сложившегося режима финансирования к предусмотренному Бюджетом развития по таким направлениям, как связанные кредиты и инвестиции в производственную сферу. Этот переход требует отказа от безвозмездного финансирования в пользу возвратного, тщательную проверку обоснованности возврата средств. В 1997 году не представится возможным в полном объеме реализовать конкурсный подход к выбору направлений вложений в связи с необходимостью выполнить обязательства, принятые Правительством Российской Федерации.

Направления использования инвестиционных средств в 1997 - 2000 годах

В разделах Бюджета развития предусмотрены:

- инвестиции на развитие производственной сферы, предусматриваемые в федеральном бюджете на капиталовложения в производственную сферу, кроме капиталовложений, связанных с безопасным функционированием технически сложных систем. Только часть из указанных средств учитывается в Федеральной инвестиционной программе;

- кредиты Всемирного банка и правительств зарубежных стран, предназначенные для финансирования коммерческих окупаемых проектов. Принципиально новым подходом к использованию в Бюджете развития этих средств является проведение конкурсов по их размещению среди наиболее эффективных проектов;

- резерв на выплаты по государственным гарантиям, выданным ранее, хотя эти суммы капиталовложениями не являются

Учитывая, что выдача государственных гарантий в связи с Бюджетом развития начнется в 1997 году, объем средств, которые могут быть привлечены в этом году, оценен в половину, или 61 трлн. рублей плюс 10 трлн. рублей. Резерв на покрытие возможных выплат определяется сроками реализации проектов и 10% рисков, то есть предполагается, что из 10 проектов 1 не состоится.

По другим статьям расходов предусмотрены инвестиции, связанные с поддержкой экспортных производств и санацией предприятий, как стартовый капитал для организации конкурентоспособных производств.

В разделе "Капитальные вложения", финансируемые за счет федерального бюджета, показаны средства, которые направляются на реализацию мероприятий социального характера и безопасное функционирование технически сложных систем, что определяет их безвозвратный и бесплатный характер.

Капитальные вложения за счет бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов являются оценкой возможного объема средств, выделяемых ими на капиталовложения.

Собственные и привлеченные средства предприятий и населения определяются прежде всего амортизацией и прибылью. Существование значительных резервов в использовании начисляемой амортизации для финансирования капиталовложений предопределяет пока небольшую роль вторичной эмиссии акций (порядка 1-3% от собственных и привлеченных средств).

По строке "Итого" показан объем расширенной инвестиционной программы.

По строке "Средства, индуцированные Бюджетом развития" показана сумма средств, которые могут быть привлечены в связи с реализацией Бюджета развития. Эти средства можно рассматривать как компенсатор возможных срывов финансирования инвестиционных программ, что наблюдается в последние годы, и как потенциал для дополнительного роста, который становится возможным при безусловном выполнении настоящей Программы.

Обязательным условием реализации этой возможности является наличие в банковской системе необходимых ресурсов и приемлемая цена на них.

По строке "Предельный объем инвестиций" показан максимально возможный объем средств, который может быть направлен на развитие экономики России при успешной реализации настоящей Программы.

Реализация Бюджета развития как стимулятора экономического роста требует законодательного оформления механизма его исполнения, отделенного от исполнения текущего бюджета. Следствием данного положения является необходимость создания организационной структуры, выполняющей функции исполнителя Бюджета развития.

Ниже предлагаются основные принципы функционирования такой структуры.

Принимаемый к рассмотрению проект должен иметь собственные средства (не менее 20 процентов, а для крупных (от 250 млрд. рублей) не менее 10 процентов) и положительный чистый дисконтированный доход. Все принятые проекты ранжируются по отношению к сумме дисконтированной величины налоговых поступлений и обязательных платежей к величине государственной поддержки (кредит в размере не более 35 % от стоимости проекта, 40 процентов гарантия на покрытие риска по кредиту коммерческого банка, или их комбинация).

Указанная процедура применяется по каждому направлению расхода, предусмотренного в Бюджете развития. Эти средства направляются на первый проект в списке, остаток - на второй и т. д. Данный порядок гарантирует предельно объективное и эффективное размещение средств.

Реализация мер, направленных на ускорение роста, должна позволить сократить разрыв между государственными капитальными вложениями и величиной дефицита таким образом, чтобы к 2000 году государственное накопление, равное разнице между этими показателями, стало положительным.

Федеральные целевые программы будут реализовываться в увязке с принципами и приоритетами структурной и научно-технической политики.

При этом в 1997-2000 годах будет реализовываться ряд федеральных целевых программ, направленных на решение неотложных вопросов социальной сферы. Этот пакет программ будет в первую очередь формироваться исходя из остроты проблем жизнеобеспечения и социальной защиты населения, а также необходимости осуществления инвестиционных проектов в социальной сфере "Дети России", "Инвалиды", "Миграция", "Образование", "Культура и искусство", "Жилище" и ряд других.

В соответствии с концепцией промышленной политики на 1997-2000 годы будет реализовываться пакет федеральных программ, направленных на сохранение и развитие промышленного потенциала. Получат дальнейшее развитие программы наукоемкого машиностроения "Защита государственного станкостроения", " Энергосберегающая электротехника", "Развитие электронной техники", "Конверсия", "Развитие конкурентоспособных химических производств", "Развитие промышленной биотехнологии", "Свой дом" (особенно в части расширения спроса на продукцию отечественной промышленности). Реализация федеральных научно-технических программ "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники гражданского назначения", "Международный термоядерный реактор ИТЭР и НИОКР в его поддержку". Федеральная космическая программа России и программа "Государственная поддержка интеграции высшего образования и фундаментальной науки" будут осуществляться на базе приоритетных направлений развития науки и техники и критических технологий.

По мере оживления экономического роста все большее значение будут приобретать программы с мощной инновационной составляющей и чисто инновационные программы. Эти программы будут решать наиболее крупные проблемы, требующие существенных изменений в структуре промышленного производства.

В связи с реализацией политики "устойчивого развития" продолжится выполнение программ экологической направленности, включая комплексную реализацию мероприятий программ "Чернобыль", "Маяк", "Семипалатинск", "Обращение с радиоактивными отходами и отработавшими ядерными материалами, их утилизация и захоронение на 1996-2005 годы".

Учитывая значительное количество принятых программ, будут внесены существенные изменения в порядок их финансирования. В условиях ограниченности централизованных ресурсов с 1997 года предусматривается осуществлять комплексное финансирование из федерального бюджета только отдельных федеральных целевых программ социальной направленности, а реализация остальных программ будет осуществляться государственными заказчиками за счет финансирования из федерального бюджета и привлечения внебюджетных источников, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Финансирование указанных программ из федерального бюджета будет осуществляться только по отдельным проектам и мероприятиям в основном на конкурсной основе.

Одновременно будет принято решение о приостановлении принятия и разработки новых федеральных целевых программ.

Начиная с 1997 года Правительство Российской Федерации обеспечит условия для исполнения государственными заказчиками федеральных целевых программ их основных обязанностей- разработки механизмов привлечения внебюджетных финансовых ресурсов для выполнения программ, при этом будет обеспечено применение конкурентной и контрактной системы взаимоотношений государственных заказчиков и исполнителей федеральных целевых программ.