Законодательная база Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 31.03.97 N 360 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПРОГРАММЫ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "СТРУКТУРНАЯ ПЕРЕСТРОЙКА И ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ В 1997-2000 ГОДАХ"

К началу экономической реформы промышленный потенциал России характеризовался огромными масштабами, низкой эффективностью и глубокими деформациями, и в первую очередь слабой ориентацией на потребительский спрос и отсутствием действенных стимулов повышения конкурентоспособности и эффективности. В условиях закрытой плановой экономики сложился сильно милитаризованный, узко специализированный и поэтому высокомонополизированный промышленный комплекс с утяжеленной структурой и отсталой технологической базой.

Однако даже в первые, наиболее тяжелые, годы реформы отмечены позитивные тенденции в развитии промышленного производства: повышается качество отдельных видов выпускаемой продукции, происходит приспособление производимых товаров и продуктов к требованиям потребителя, продукция отдельных отраслей обрабатывающей промышленности выходит на мировой рынок.

Сокращение производства в одних отраслях, в том числе ранее гипертрофированно развитых (оборонная промышленность), сопровождается стабилизацией и ростом производства в других.

Однако до настоящего времени не удалось переломить негативную тенденцию роста доли в общем объеме промышленного производства продукции добывающих отраслей и сокращения доли продукции обрабатывающих отраслей.

Оценивая в целом состояние промышленности России, следует отметить, что за годы реформ сложилось положение, которое требует определенных изменений в экономической политике, вытекающих из перехода к новому этапу преобразований, и в первую очередь в промышленности.

Содержание и цели промышленной политики

С учетом сегодняшнего состояния промышленности главная цель промышленной политики на современном этапе реформ определяется как повышение эффективности и конкурентоспособности российской промышленности на внешнем и внутреннем рынках и ее подъема.

Для достижения главной цели промышленной политики необходимо обеспечить:

- сохранение накопленного научно-технического потенциала и использование его в целях развития промышленности;

- увеличение платежеспособного спроса в стране;

- развитие и использование сравнительных конкурентных преимуществ российской промышленности и последовательное преодоление ее слабостей.

Намечаемые структурные сдвиги в промышленности предполагают последовательное снижение доли добывающих отраслей в промышленности с соответствующим повышением доли перерабатывающих отраслей, стабилизацию к концу периода доли материалов, полуфабрикатов и комплектующих изделий на качественно новом уровне, рост доли машин, оборудования и товаров народного потребления. Такая структура должна сложиться в условиях открытой экономики в конкурентной борьбе за спрос, за позиции на внутреннем и мировом рынках.

Методы промышленной политики

Методы промышленной политики, применяемые в условиях рыночной экономики, достаточно разнообразны. Главными из них являются следующие:

1) формирование институциональных и законодательных условий для развития позитивных структурных изменений в промышленности.

Прежде всего это условия, обеспечивающие защиту прав собственности, выполнение обязательств по контрактам, информационную открытость компаний для инвесторов. Специфические условия должны обеспечивать возможность сокращения до приемлемого уровня расходов по содержанию социальной сферы, а для государства - совершенствования системы и методов регулирования цен на продукцию естественных монополий;

2) реформирование налоговой системы с целью ее упрощения, обеспечения равномерности и посильности налогового бремени, создания условий для развития эффективного производства на основе самофинансирования. В современных условиях речь идет прежде всего об устранении многообразных льгот и одновременно об изменении структуры налогов, включая повышение доли налогов на потребление (НДС и акцизы) при сокращении доли налога на прибыль, уточнении налогооблагаемой базы и механизмов взыскания налогов. Будут разработаны процедуры вывода неиспользованных и устаревших производственных мощностей (включая незавершенное капитальное строительство) с баланса предприятий в целях снижения себестоимости продукции и облегчения налоговой нагрузки, внесены изменения в амортизационную политику с целью дать возможность предприятиям увеличить амортизационные фонды как источник инвестиций и самостоятельно решать вопрос о размерах амортизационных отчислений с учетом порядка уплаты налога на имущество и налога на недвижимость после его введения взамен налога на имущество;

3) меры внешнеэкономической поддержки. В их числе методы внешнеэкономического регулирования, такие, как ставки импортных тарифов, и меры специального регулирования, применяемые в рамках правил Всемирной торговой организации (ВТО). Установление импортных тарифов должно обеспечивать присутствие на внутреннем рынке иностранных конкурентов при его насыщении товарами и в то же время защиту в переходный период отечественных производителей, уже сейчас или в ближайшей перспективе конкурентоспособных на рынках.

Для защиты внутреннего рынка в рамках процедур ВТО Правительство Российской Федерации намерено применять преимущественно тарифные методы, такие, как компенсационные, антидемпинговые и специальные пошлины.

Для усиления государственной поддержки экспортно-ориентированных предприятий будут предоставляться государственные гарантии под привлекаемые кредитные ресурсы.

Широкое развитие получит система экспортного кредитования и страхования экспортных кредитов.

В целях повышения конкурентоспособности продукции отечественного машиностроения на внешнем рынке будет усилена государственная поддержка проведения предприятиями и организациями международной сертификации экспортно-ориентированной продукции.

Возрастающую роль будут играть политическая и дипломатическая поддержка российского промышленного экспорта, содействие формированию совместных с иностранными партнерами предприятий, организующих сбыт на внешних рынках российской продукции, прежде всего высокотехнологичной;

4) содействие расширению спроса на промышленную продукцию на внутреннем рынке. Это может осуществляться через конкурсные государственные закупки, содействие улучшению анализа спроса, маркетинга, рекламы российских товаров, развитие инфраструктуры товарных рынков.

Важной формой увеличения внутреннего спроса в ближайшие годы будет развитие лизинга, особенно продукции машиностроения.

Будут предприняты меры по улучшению подготовки российских предприятий к участию в международных тендерах, в том числе проводимых международными финансовыми организациями;

5) стимулирование частных и иностранных инвестиций прежде всего посредством обеспечения политической и финансово-экономической стабильности, снижение инвестиционных рисков и повышение доверия со стороны инвесторов. Важную роль должны сыграть принятие и реализация законов об иностранных инвестициях, о соглашениях о разделе продукции, свободных экономических зонах, концессиях;

6) прямые государственные инвестиции и иные вложения будут использоваться в тех случаях, когда важные для страны проекты ( в том числе в области развития инфраструктуры, реализации подъема наиболее перспективных высокотехнологичных проектов) временно непривлекательны для частного капитала. Реализация Бюджета развития будет стимулировать инвестиции в производство, в том числе в форме долевого участия государства, государственных гарантий на основе конкурсов инвестиционных проектов;

7) совершенствование системы управления, предусматривающее разработку законодательного механизма разграничения прав и обязанностей собственников и управляющих, создание системы государственного контроля за деятельностью управляющих (для предприятий государственной и смешанной формы собственности), создание системы непрерывного обучения и переподготовки управленческих кадров.

Указанные методы будут применяться гибко и дифференцированно, с учетом возможностей государства, специфики отраслей и регионов, а также изменений рыночной конъюнктуры.

Стратегии и приоритеты развития промышленности

Опыт многих стран, добившихся успехов в подъеме промышленности, позволяет выделить следующие типы стратегий развития:

1) стратегия использования природных ресурсов. Ее придерживались в основном страны с богатыми запасами нефти - страны Персидского залива, Венесуэла, отчасти Индонезия. Суть ее состояла в освоении и экспорте природных ресурсов с привлечением иностранных инвестиций и последующим использованием полученных доходов для повышения благосостояния населения и развития ряда отраслей, ориентированных на внутренний рынок. Как правило, это небольшие государства, способные длительное время жить за счет экспорта добываемого сырья и топлива;

2) стратегия "преследования". Суть ее в том, что промышленность, опираясь главным образом на дешевую рабочую силу, осваивает производство конкурентоспособной продукции, производившейся ранее в развитых индустриальных странах, и заполняет более дешевыми изделиями рынки, с которых эти страны вытесняются. На первых этапах потребителю не предлагается новых продуктов. Основной упор делается на воспроизведение уже созданных образцов по более низкой цене. Только закрепившись на рынках, компании преследующих стран переходят к более качественным и оригинальным изделиям. Такой стратегии придерживались Япония, Южная Корея, другие страны Юго-Восточной Азии, в значительной мере ее использует и Китай;

3) стратегия "передовых рубежей", которой придерживаются США, Германия и другие развитые индустриальные страны Европы, а в последние 25 лет и Япония. Эта стратегия состоит в том, чтобы, опираясь на достижения научно-технического прогресса, создавать новые продукты и технологии, формировать спрос на них и новые рынки. Классический и наиболее успешный пример - компьютерная революция и информационные технологии, родиной которых стали США.

Общим для каждой из указанных стратегий является достижение нового технологического рубежа. Разница в стратегиях прежде всего определяется соотношением этого рубежа с исходными возможностями.

Россия должна выбрать стратегию развития, опираясь на свои нынешние конкурентные преимущества и с учетом своих слабых мест. Из перечисленных стратегий нельзя выбрать какую-то одну просто в силу огромных различий между разными секторами экономики и группами производств.

Стратегию "передовых рубежей" можно проводить, видимо, только в производстве некоторых видов вооружений, в авиакосмической и атомной промышленности. Сюда же можно отнести некоторые уникальные наукоемкие производства.

Огромные природные богатства позволяют в определенной степени опираться в развитии на добывающую промышленность (нефть, газ, алмазы, цветные металлы). Это преимущество, за счет которого нельзя жить все время, но которое необходимо использовать в целях развития. В то же время для большинства отраслей промышленности, где сложилось отставание от передового уровня производства, должна быть принята стратегия "преследования", прежде всего с целью сохранения позиций на внутреннем рынке.

Поэтому промышленная политика должна приобрести дифференцированный характер, т. е. с точки зрения применяемых методов строиться по-разному для разных групп производств и отраслей.

Прежде всего, учитывая нынешнюю ситуацию в экономике, ограниченность финансовых ресурсов государства и необходимость их максимально эффективного использования в целях увеличения доходов и стимулирования инвестиционной активности, в течение ближайших 2-3 лет наивысшим приоритетом должны пользоваться высокоэффективные, быстроокупаемые инновационные проекты, в которых государство может участвовать на долевых началах с частными инвесторами, беря на себя часть рисков. При этом не должны иметь значения ни отрасль, ни какие-либо другие признаки. Главный критерий - степень экстенсивного расширения технологического и экономического эффекта в отраслях.

Со временем, по мере повышения инвестиционной активности и приведения в действие рыночного механизма экономического роста, возрастет роль промышленной политики, дифференцированной по группам производств и отраслей.

Реализация промышленной политики будет осуществляться в два этапа.

Основной задачей первого этапа Программы (1997-1998 годы) является создание финансовых и институциональных предпосылок для осуществления технологического прорыва в потенциально конкурентоспособных на внутреннем и мировом рынках отраслях и производствах и ускорения преодоления технического отставания в отраслях и производствах третьей группы, ориентированных на внутренний рынок.

На этом этапе основные ресурсы, направляемые на развитие промышленности, будут сосредоточены на финансировании и поддержке:

- быстроокупаемых проектов ("точек роста"), приоритетность которых определяется степенью эффективности и надежности проекта;

- отраслей и производств второй группы, обладающих потенциальной конкурентоспособностью на мировом рынке.

В 1997 году будет начата реформа предприятий и реструктуризация их долгов.

На втором этапе (1999-2000 годы) предусматривается обеспечить активный рост промышленного производства. В результате создания благоприятного инвестиционного климата предприятия смогут активнее вкладывать свои ресурсы в основной капитал, обеспечивая модернизацию, реконструкцию и расширение производства на новой технической основе. При этом будут приниматься меры по устранению диспропорций между научно-технической, инновационной и инвестиционной политикой. Процесс модернизации технической базы производства будет проводиться преимущественно силами отечественного машиностроения. Более широко будут использоваться эффективные технологии, которые создадут базу для проведения политики ресурсосбережения. Одновременно будет расширяться потребительский спрос на основе устойчивого повышения доходов, обновления основных фондов и увеличения количества рабочих мест.

На этом этапе основной акцент государственной поддержки должен быть смещен на реализацию и развитие имеющегося потенциала отраслей производства второй группы и преодоление отставания технического уровня отраслей и производств третьей группы.

Продолжится последовательный рост обрабатывающих отраслей. В структуре обрабатывающего комплекса в результате реализации промышленной политики произойдут положительные сдвиги: на качественно новом уровне увеличится доля отечественных материалов, полуфабрикатов и комплектующих изделий. Объемы выпуска современных машин и оборудования будут удовлетворять спрос внутреннего рынка, а по многим видам промышленной продукции будет обеспечиваться спрос и на внешнем рынке. Завершится реформа предприятий, произойдет обновление управленческого корпуса, сформируется устойчивая структура собственности.

Промышленная политика в отдельных группах отраслей

В результате проведения экономической реформы выделились следующие группы отраслей и производств, различающиеся по уровню развития, степени конкурентоспособности на внешнем и внутреннем рынках и другим характеристикам:

- экспортоспособные отрасли промышленности, прежде всего добывающая;

- отрасли, обладающие большим научно-техническим потенциалом и способные в относительно короткие сроки создать конкурентоспособные изделия для мирового и внутреннего рынка;

- отрасли, характеризующиеся значительным техническим отставанием, не способные в короткие сроки выйти на внешние рынки, но за которыми нужно сохранить значительную долю внутреннего рынка.

Для первой группы отраслей (прежде всего нефтяная, газовая, алмазная, лесная) имеются реальные возможности развития на собственной финансовой базе. Задача состоит в том, чтобы создать условия для ее укрепления без прямого финансового участия государства.

Поэтому политика в отношении этих отраслей будет ориентирована на их самостоятельное развитие на основе самофинансирования. Для этого потребуется внести изменения в налоговую систему, в том числе в части дифференциации платы за пользование недрами и акцизов с учетом качества и расположения месторождений, а также степени их освоенности, в части дифференциации цен на газ с учетом стоимости транспортировки и распределения в газовой промышленности.

Налоговая система должна обеспечивать предприятиям возможность полной компенсации текущих затрат, а также осуществления необходимых инвестиций для подготовки минерально-сырьевой базы и освоения новых месторождений нефти и газа.

В первую очередь инвестиции необходимы для форсированного внедрения эффективных проектов разработки нефтяных месторождений, для обеспечения надежности систем трубопроводного транспорта.

Эти отрасли весьма привлекательны для иностранных инвестиций, и должны создаваться условия для их максимального притока без ущерба для экономической безопасности. Необходимо добиваться того, чтобы иностранные инвестиции привлекались на условиях, обеспечивающих размещение значительной доли заказов на российских предприятиях и реинвестирование прибыли в России.

Учитывая, что в долгосрочной перспективе будут наращиваться объемы добычи нефти и газа на месторождениях континентального шельфа арктических морей и острова Сахалин, появившийся спрос на высокотехнологичные установки и оборудование для морской добычи, что уже сегодня является четким сигналом потенциального рынка для отечественного машиностроения.

Для увеличения объемов добычи газа будет реализовываться проект освоения крупных газовых месторождений полуострова Ямал и Надым-Пур-Тазовского региона Тюменской области, предполагающий компенсацию падения добычи газа на разрабатываемых месторождениях и использования более совершенных технологий газодобычи.

Для второй группы отраслей и производств (самолетостроение, ракетно-космические производства, атомная промышленность, вооружения и военная техника, отчасти энергетическое машиностроение и электротехника, тяжелое станкостроение, биотехнологии, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная промышленность) характерно, что их продукция, способная выйти на внешние рынки, будет сталкиваться там с особо острой конкуренцией, а иностранные инвестиции чаще будут обусловливаться политическими условиями, отражающими интересы зарубежных конкурентов, как правило, представленных крупными транснациональными корпорациями.

Поэтому в отношении этой группы в переходный период могут потребоваться прямые меры государственной поддержки. Они будут дополняться и со временем заменяться иными мерами, прежде всего созданием условий для формирования внутреннего и внешнего спроса, в том числе путем государственной поддержки при организации сбыта продукции на внешних рынках, в форме политической поддержки - предоставления государственных гарантий, а в ряде случаев связанных международных кредитов для закупки отечественной высокотехнологичной продукции. Такая работа уже проводится с консорциумом, участвующим в международных торгах, связанных с поставкой гидро- и электротехнического оборудования для строительства гидротехнического комплекса "Три ущелья" в КНР.

Будет оказываться содействие формированию совместных с иностранными партнерами предприятий, организующих сбыт российской высокотехнологичной продукции на внешних рынках и обеспечивающих включение российских предприятий в процесс по производству высокотехнологичной продукции и оказание ими услуг в сфере высоких технологий. В этом направлении целесообразно проведение соответствующих предварительных переговоров на межправительственном уровне, предоставление предприятиям помощи в выборе партнеров для создания совместных предприятий.

Таким образом основные методы промышленной политики для отраслей этой группы - государственные инвестиции, закупки и субсидии, экспортные кредиты, на взаимоприемлемых условиях иностранные инвестиции. Очень важное значение будет иметь политическая поддержка.

К производствам и отраслям третьей группы (автомобильная промышленность, транспортное, дорожное, сельскохозяйственное машиностроение, легкая и пищевая промышленность) должны быть применены меры, направленные в первую очередь на стимулирование внутреннего и внешнего спроса на их продукцию. Здесь целесообразно использование стратегии "преследования".

Основные методы промышленной политики для этих отраслей - сертификация импортируемой продукции в пределах, допускаемых международными нормами, и защитные импортные тарифы, последовательно снижаемые в течение времени, необходимого для достижения приемлемых стандартов качества и уровня издержек.

В этих отраслях необходимо избегать применения методов прямой государственной поддержки, кроме чрезвычайных случаев, связанных с социальными факторами.

Эта группа отраслей производит потребительские товары и продукцию производственно-технического назначения, что требует различных методов поддержки внутреннего спроса. С целью увеличения спроса на потребительские товары российского производства предлагаются следующие меры:

- кредитование населения с целью покупки жилья и товаров длительного пользования российского производства;

- содействие предприятиям в формировании собственной сбытовой сети;

- поощрение лизинга.

В этих отраслях должны быть созданы особо благоприятные условия для привлечения иностранных инвестиций, прежде всего тех, которые приносят с собой новые технологии и опыт управления.

Экономические и финансовые основы активизации промышленной политики

Для проведения промышленной политики необходим значительный приток высокоэффективных вложений частных инвесторов, и прежде всего крупного корпоративного капитала, сумевших наиболее успешно адаптироваться к условиям рынка и способных обеспечить высокую отдачу от инвестируемого капитала, рост реальных доходов и накоплений рыночных субъектов без усиления инфляции.

Наряду с реформированием финансово-кредитной сферы необходим комплекс специальных нормативных мер, позволяющих активизировать инвестиционный процесс, повысить конкурентоспособность продукции, сформировать благоприятную конкурентную среду для отечественных товаропроизводителей на внутреннем рынке, для чего следует совершенствовать кредитную политику, систему финансирования государственных инвестиций, учетную и налоговую политику, активизировать фондовый рынок.

Кредитная политика должна быть прежде всего направлена на создание условий для переориентации финансовых ресурсов из финансового сектора в промышленность и увеличение объема реального кредитования производства. Для этого, в частности, необходимо последовательное ограничение процесса связанного кредитования по закупкам импортных товаров промышленного назначения с целью защиты интересов российских товаропроизводителей, дальнейшее расширение практики продажи на условиях лизинга российского промышленного оборудования и основных фондов.

Стратегическим направлением совершенствования финансирования государственных инвестиций остается формирование эффективной структуры государственных расходов, в которой затраты на инвестиционные нужды находились бы на уровне, позволяющем в средне- и долгосрочной перспективе достигать максимального эффекта, снижая бюджетный дефицит, стимулируя развитие экономики и т. п. При этом следует исходить из того, что общий их уровень не должен превышать определенной доли внутреннего валового продукта.

В этих рамках должны определяться и ресурсы, направляемые на реализацию промышленной политики. Учитывая многообразие направлений государственных инвестиций, где более 70% составляют социальные объекты, оптимальный их уровень составляет 3-3,5% внутреннего валового продукта. В структуре государственных инвестиций расходы на цели промышленной политики должны составлять не менее 30-40%, или 0,9-1,4% внутреннего валового продукта.

Среди конкретных мер по повышению эффективности расходования бюджетных средств, обеспечивающих реализацию промышленной политики, следует выделить расширение практики конкурсного размещения бюджетных средств для реализации проектов, выдвигаемых частным капиталом, развитие системы государственных гарантий для высокоэффективных проектов, стимулирование привлечения внебюджетных источников для осуществления проектов федеральной значимости.

Увеличение объемов инвестиционных ресурсов требует совершенствования механизма амортизации и переоценки основных фондов. Необходимо пересмотреть некоторые принципы, связанные с порядком обложения налогами имущества предприятий, формирования, исчисления и списания на себестоимость отдельных видов расходов.

Значительный потенциал финансовых ресурсов для проведения промышленной политики формируется на рынке ценных бумаг. Масштабы привлечения средств посредством этого рынка во многом определяются вовлечением в фондовый оборот продаваемых на аукционах и по конкурсам крупных пакетов акций, в том числе государственных.

Следует продолжить работу по развитию рынка в направлении увеличения доли долгосрочных инвестиционно-ориентированных инструментов, в первую очередь акций и облигаций приватизированных промышленных предприятий.

Для роста спроса на российскую продукцию производственно-технического назначения необходимо осуществление следующих мер:

- создание условий для привлечения предприятиями добывающей промышленности сторонних инвестиций для собственного развития;

- создание общероссийской информационной системы по всем видам выпускаемой в России продукции, внутреннему и внешнему спросу и прогнозам их изменения;

- разработка и реализация нормативных актов по созданию преференциального режима приобретения потребителями отечественной продукции, аналогичной импортируемой.

Реализация мер активной промышленной и инвестиционной политики приведет к 2000 году к определенному изменению в структуре промышленного производства.

Структура производства промышленной продукции

(процентов)

Намечаемые структурные сдвиги в промышленности предполагают последовательное снижение доли добывающих отраслей в промышленности и соответствующее повышение доли перерабатывающих отраслей. Будут осуществлены положительные сдвиги в структуре промышленного производства: стабилизация к концу периода доли материалов, полуфабрикатов, комплектующих изделий, машин и оборудования на качественно новом уровне, рост доли непродовольственных и продовольственных товаров народного потребления, что соответствует социальной направленности проводимых реформ.

Долгосрочной внешнеэкономической стратегией России станет экспорт товаров высокой степени обработки, в первую очередь машин и оборудования, с чем связаны процессы модернизации и прогрессивной структурной перестройки народного хозяйства, увеличения занятости трудоспособного населения и усиления позиций страны в мировой экономике.