Законодательная база Российской Федерации

ПРИКАЗ Госстроя РФ от 11.12.97 N 17-132 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ НОРМАТИВНО - МЕТОДИЧЕСКИХ МАТЕРИАЛОВ ПО РЕАЛИЗАЦИИ КОНЦЕПЦИИ РЕФОРМЫ ЖИЛИЩНО - КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

(рекомендации в помощь разработчикам региональных программ)

Настоящий документ разработан на основе Концепции реформы жилищно - коммунального хозяйства в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ N 425 от 28 апреля 1997 г., и может быть использован при разработке региональных программ реформы на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Документ носит рекомендательный характер.

1.1. Направления государственной политики в жилищно - коммунальной сфере.
Состояние и проблемы

Реформа жилищно - коммунального хозяйства, начатая в Российской Федерации в начале 1990-х годов, является на сегодня одним из приоритетных направлений социальной и экономической политики государства. С позиции сегодняшнего дня процесс реформирования жилищно - коммунальных правоотношений в России периода 1990 - 1996 годов был достаточно динамичным как в нормотворчестве, так и в апробировании новых механизмов в жилищно - коммунальной сфере. В этот период времени были уточнены основные цели преобразований в этой сфере экономики и созданы необходимые правовые основы для проведения реформы.

Сформированная в 1990 - 1996 годах законодательная, правовая и нормативно - методическая база определила основные направления реформы жилищно - коммунального хозяйства на основе взвешенного перехода этой сферы экономики на рыночные принципы хозяйствования, усиления мер социальной поддержки низкодоходных категорий граждан при гарантированном обеспечении стандартов качества проживания.

Решающим шагом в этом направлении явилось принятие Законов Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" и "Об основах федеральной жилищной политики", а также Постановления Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 22.09.93 N 935, которыми был предусмотрен поэтапный переход на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг с достижением в 1998 году 100% покрытия затрат на содержание и ремонт жилья и коммунальных услуг за счет платежей граждан с одновременным переходом на бюджетную форму социальной поддержки низкодоходных семей через предоставление компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг вместо дотирования предприятий ЖКХ.

Реализация на местах новой государственной жилищной политики, закрепленной в более чем 70 законопроектах и нормативно - правовых актах, позволила решить ряд застарелых проблем отрасли.

В результате проводимой политики бесплатной приватизации жилья гражданами произошли изменения в структуре собственности жилищного фонда, сформировался рынок жилья. Доля частного жилищного фонда с 30% в 1991 году увеличилась до 52 процентов в 1996 году. В собственность граждан передано свыше 12 млн. квартир общей площадью более 600 млн. кв. метров, или 36,8 процента от всего государственного и муниципального жилищного фонда России, подлежащего приватизации.

Средняя обеспеченность жильем увеличилась на 1,3 кв. метра общей площади и составила 18,1 кв. метра на человека.

В этот период в муниципальную собственность активно передавались объекты жилищно - коммунального хозяйства приватизированных, акционированных, ликвидированных предприятий и организаций, колхозов и совхозов.

Процесс муниципализации наиболее активно шел в жилищной сфере, где сегодня осталось около 20 процентов ведомственного жилищного фонда, принадлежащего государству.

В водопроводном хозяйстве, как и в энергетике, остается еще около 40 процентов ведомственных объектов. При этом муниципализация происходит крайне трудно, как по технологическим, так и по экономическим причинам.

Изменилась структура предприятий отрасли. В настоящее время их насчитывается 51,3 тыс., в том числе 9,7 тыс. государственных и муниципальных. Общая численность работников в сфере жилищно - коммунального обслуживания составляет около 4 млн. человек, в том числе 1,4 млн. человек в государственных и муниципальных предприятиях ЖКХ.

В большинстве регионов изменилась структура управления жилищно - коммунальным хозяйством на уровне республики, края, области. На смену ТПО ЖКХ, совмещавших функции государственного управления и хозяйствования, пришли министерства, комитеты, департаменты, выполняющие исключительно функции управления. В соответствии с новым законодательством изменились и их задачи. Основная тяжесть регулирования жилищно - коммунальных отношений была перенесена на уровень местного самоуправления (города, населенного пункта). На муниципальном уровне начали создаваться службы Заказчика - организации по управлению жилищным фондом и реализации муниципального заказа по жилищно - коммунальному обслуживанию населения.

Активизировался процесс создания товариществ собственников жилья. К концу 1996 года число зарегистрированных товариществ собственников жилья составило более 600, в том числе в городах Москве, Санкт - Петербурге, Тюмени, Омске, Нижнем Новгороде, Рязани, Перми, Барнауле, Екатеринбурге насчитывается по 50 и более товариществ собственников жилья. Большое число товариществ находится в стадии организации.

Начали формироваться договорные отношения между владельцем основных фондов ЖКХ и хозяйствующими субъектами различных форм собственности и населением на основе взаимных интересов и ответственности.

На местах осуществляется переход на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг с одновременным применением мер социальной защиты граждан путем предоставления им субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг, формируются договорные отношения с нанимателями и собственниками жилья.

За 1994 - 1995 годы рост ставок оплаты услуг, при котором доля населения в покрытии издержек по предоставлению жилищно - коммунальных услуг в большинстве регионов возросла до 25 - 40%, позволил преодолеть отставание оплаты жилищно - коммунальных услуг от темпов инфляции. Однако, в связи с тем, что в этот период сложилась неблагоприятная динамика доходов населения, рост оплаты услуг населением проходил болезненно. Это не дало ощутимых результатов реализации программ реформирования жилищно - коммунальных отношений и вызвало необходимость изменения темпов и этапов реформы оплаты жилья и коммунальных услуг. Законом Российской Федерации "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики", принятым 8 декабря 1995 года, было предусмотрено увеличение срока поэтапного перехода к полной оплате жилья и коммунальных услуг населением с 5 до 10 лет.

Тем не менее ставки оплаты жилищно - коммунальных услуг в 1996 г. продолжали расти опережающими инфляцию темпами.

Затраты на предоставление жилищно - коммунальных услуг в среднем по России на одного человека в месяц в 1996 году сложились в размере 141870 рублей. При этом доля платежей населения в покрытии этих затрат в 1996 г. составила 27%. Исходя из этого, при установлении максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилищно - коммунальных услуг в размере 15% от совокупного дохода семьи право на компенсации (субсидии) при оплате за жилье и коммунальные услуги в 1996 году получили около 3 млн. семей, или около 7% семей, пользующихся основными жилищно - коммунальными услугами.

Трехлетний опыт проведения реформ в жилищно - коммунальном хозяйстве показал, что принятые в 1991 году и последующие годы решения, касающиеся реформирования отношений в этой сфере экономики, нередко не были увязаны с общенациональной политикой в области установления цен на энергоносители, динамикой доходов населения, процессом передачи в муниципальную собственность объектов жилищно - коммунального хозяйства и другими факторами. На местах, за редким исключением, нет осознанной, последовательной и целенаправленной работы в этой сфере экономики.

В большинстве случаев реформой жилищно - коммунального хозяйства на местах занимаются работники отрасли, пытающиеся подстроить экономические реформы под существующие структуры ЖКХ.

1.2. Особенности региональной политики в жилищно - коммунальной сфере

Важнейшим условием формирования новой экономической политики в жилищно - коммунальном хозяйстве, обеспечивающей защиту интересов потребителей, гарантированное качество обслуживания, разрушение монополизма, является развитие договорных отношений в сфере производства и потребления жилищно - коммунальных услуг, а также управления муниципальной собственностью.

Службы заказчика по жилищно - коммунальным услугам формально созданы в более чем 50% регионов России. В 36 субъектах Российской Федерации создание таких структур пока не осуществляется. В их числе Татарстан, Башкортостан, Калмыкия, Мордовия, Республика Тыва, Тверская, Читинская, Пермская, Камчатская, Хабаровский, Алтайский края и другие. При этом региональные и местные руководители в большинстве случаев ссылаются на непонимание роли этих организаций в структуре реформирования жилищно - коммунальных правоотношений.

Вместе с тем следует отметить, что созданные службы Заказчика далеко не всегда эффективно решают стоящие перед ними задачи. В большинстве это объясняется отсутствием необходимой квалификации и опыта работы у сотрудников, а иногда - не совсем верным подходом при выборе форм и методов организации их деятельности. Так, в городах Карачаево - Черкесской, Калмыцкой республик, Московской и Липецкой областей и ряда других территорий функции службы Заказчика возложены на жилищно - эксплуатационные или многоотраслевые предприятия жилищно - коммунального хозяйства, что приводит к совмещению ими функций заказчика и подрядчика по выполняемой ими производственной деятельности. В некоторых городах многоотраслевые предприятия ЖКХ выступают у органа местного самоуправления в роли генерального подрядчика, получая муниципальный заказ на все виды жилищно - коммунального обслуживания, в том числе и на те, которые могут осуществляться самостоятельными предприятиями ЖКХ.

Это нарушает принцип рыночных отношений - разделения этих функций, ведет к чисто формальной процедуре заключения договоров, исключает объективный контроль выполнения договорных обязательств и применение экономических санкций.

В то же время созданные согласно утвержденным на федеральном уровне типовым документам службы Заказчика в городах Новгороде, Рязани и других дают возможность непосредственного экономического воздействия со стороны органов местного самоуправления на качество жилищно - коммунального обслуживания населения и более эффективную работу по сбору платежей через формируемый механизм договорных отношений.

Аналогично выполняют свои функции службы заказчика в городах: Боровичи Новгородской области, Невинномыске и Буденновске Ставропольского края, г. Северске Томской области, г. Октябрьске Самарской области, г. Новочебоксарске Чувашской республики, а также г. Угличе Ярославской области.

Общими моментами развития договорных отношений на местах являются недостаточная четкость и проработанность взаимных обязательств сторон, формальное отношение к согласованию этих обязательств, отсутствие конкретного механизма применения экономических санкций за нарушение условий договоров, а также механизма урегулирования спорных ситуаций по жилищно - коммунальному обслуживанию потребителей.

В то же время в ряде регионов, к примеру в Оренбургской, Курской областях, заключение договоров предусматривает обязательства по качеству предоставляемых услуг и экономические санкции за их нарушение.

Во многих крупных городах проводятся конкурсы на обслуживание жилья, как основа демонополизации и развития конкуренции в сфере эксплуатации и содержания жилья. Так, в городах Москве, Петрозаводске, Рязани, Нижнем Новгороде, Владимире и других на конкурсной основе обслуживается от 25 до 8 процентов муниципального жилья.

В целом же следует отметить, что слабая содержательная и правовая проработка договоров, отсутствие в них конкретных критериев и ответственности сторон ведет на практике к сохранению преимущественно административных методов управления, преобладанию волевых решений, а соответственно - к разнобою в организации обслуживания, различным толкованиям одних и тех же документов, терминов, определений. Так, например, часто возникают конфликтные ситуации из-за нечеткости определения обязанностей, условий финансирования и границ обслуживания внутридомового инженерного оборудования. Отсутствует четкость в определении ответственности за приобретение и установку приборов учета и их обслуживание. Как правило, в договорах на обслуживание используется формулировка "обслуживание основных фондов в соответствии с правилами и нормами эксплуатации" без согласования с реальными возможностями финансирования.

Правовая неопределенность взаимоотношений предприятий и потребителей усугубляется также отсутствием договоров найма жилого помещения. Процесс перехода от традиционных ордеров к договорам найма находится лишь в самой начальной стадии. Процесс заключения договоров найма жилого помещения начался не более чем в 10 регионах России.

Важным элементом регулирования деятельности жилищно - коммунального хозяйства является контроль за порядком заключения и исполнения условий договоров между органами местного самоуправления (или уполномоченными ими службами, выполняющими функции заказчика), производителями услуг и их потребителями, а также надзор за состоянием жилищного фонда и коммунальных объектов любой формы собственности. Эти функции возлагаются на органы местного самоуправления и государственной жилищной инспекции субъекта Российской Федерации.

В настоящее время государственные жилищные инспекции созданы в 59 субъектах Федерации. В 5 регионах России (Республика Марий Эл, Ульяновская, Липецкая, Кемеровская, Новгородская области) функции жилищных инспекций возложены на органы управления ЖКХ. В городах Екатеринбурге, Новосибирске и Нижнем Новгороде созданы муниципальные жилищные инспекции.

Однако нередко созданные органы жилищной инспекции действуют формально, реально контроль за порядком заключения и исполнения договоров, состоянием основных фондов почти повсеместно не осуществляется. Причинами такого положения является отсутствие достаточной нормативно - правовой базы, регламентирующей их статус, права и ответственность.

Платежи населения уже к настоящему времени занимают заметное место в финансировании предприятий отрасли. Установленный уровень платежей населением за жилищно - коммунальные услуги в отношении к издержкам по их производству в 1997 г. существенно отличается по экономическим регионам России: от 15% в Ульяновской области до 60% в Самарской области.

Практика показывает, что поддержание региональными и местными органами власти тарифов на жилье и коммунальные услуги на необоснованно низком уровне, установление низкой доли на их оплату в семейном бюджете, не делает их более доступными для населения, поскольку значительно снижает качество услуг. Кроме того, такая практика рано или поздно приведет к обвальному росту тарифов, что для населения будет еще более болезненным.

В то же время фактические сборы платежей оказываются значительно ниже установленных, как вследствие наличия у граждан прав на льготы и субсидии, так и по причине задолженности по оплате услуг.

В частности, в настоящее время насчитывается 43 категории населения, пользующихся льготами по оплате жилья и коммунальных услуг, охватывающих более 50% населения России, проживающего в государственном и муниципальном жилищном фонде.

По данным обследований, проведенных региональными и местными органами власти, неплатежи населения составляют на сегодня 20 - 25%, промышленных предприятий - около 60%, а организаций бюджетной сферы - 80 - 90 процентов.

Сократился объем средств, поступающих от промышленных потребителей. С одной стороны, они стали потреблять меньше услуг, а с другой - сами тарифы для промышленных потребителей, которые раньше в десятки раз превышали тарифы для населения, являясь как бы скрытым налогом на промышленность, сейчас значительно приближены к ним. Так, если в Москве в 1992 г. накануне реформы тарифы на воду для промышленных потребителей в 87 раз превышали тарифы для населения, то в 1996 г. это превышение сократилось до 9 раз от тарифов для населения; сокращение перекрестного субсидирования имеет место в г. Волгограде и других промышленных центрах России, в Ленинградской, Курской, Белгородской областях, в Карелии тарифы для промышленных потребителей уже сегодня установлены на уровне так называемых экономически обоснованных тарифов или близки к ним.

В то же время зачастую вызывает сомнение обоснованность самих базовых или "экономически обоснованных" тарифов на услуги ЖКХ.

Некоторые регионы и города часто завышают уровень "экономически обоснованных" тарифов, что вызвано, как правило, желанием получить большую дотацию из бюджета. Кроме того, в большинстве регионов расчет "экономически обоснованных" тарифов и определение суммарной потребности в финансовых и материально - технических ресурсах осуществляется по фактически сложившимся нормативам, а при расчете численности и фонда заработной платы используют устаревшие нормативы, утвержденные Минжилкоммунхозом РСФСР.

В результате затраты на предоставление стандартного набора жилищно - коммунальных услуг зачастую существенно различаются между регионами, находящимися в сопоставимых экономических и природно - климатических условиях (см. таблицу 1.1).

В некоторых городах применяются повышенные ставки для оплаты сверхнормативной площади жилья и сверхнормативного потребления коммунальных услуг. При этом существуют разные подходы к установлению тарифов за сверхнормативную площадь. Так, в городах Кемеровской области плата за сверхнормативную площадь устанавливается на уровне 100%-ного покрытия издержек, но эта плата не распространяется на пенсионеров, инвалидов и ряд других категорий граждан. В городах Нижегородской и Иркутской областей существует дополнительная квота к социальной норме площади жилья, и только сверх этой квоты взимается плата за сверхнормативную площадь. Существуют и такие подходы: ставки и тарифы на оплату социальной нормы площади жилья устанавливаются на текущий период в соответствии с предельным уровнем платежей, а на оплату сверхнормативной площади жилья и сверхнормативного потребления коммунальных услуг - на уровне предела, утвержденного на последующий период.

Таким образом, каждый из этих подходов имеет целью, с одной стороны, обеспечить получение домовладельцем дополнительных доходов, обеспечить более рациональное использование существующего социального жилищного фонда, а с другой - защитить интересы малоимущих граждан, в первую очередь пенсионеров, зачастую имеющих небольшое превышение жилищной обеспеченности над социальной нормой при крайне низком доходе.

Как показывает практика, для таких групп населения при установлении повышенных платежей за сверхнормативную площадь либо повышается сама социальная норма, либо ограничивается уровень сверхнормативных платежей.

Одной из наиболее ощутимых проблем в обеспечении предприятий финансовыми ресурсами является задолженность по оплате за жилье и коммунальные услуги. Так, при среднем по России уровне сбора платежей с населения 75 - 80% в Тамбовской области эта величина составляет около 90%, а в городах, например, Алтайского края, Республики Карелия, Псковской области и других она не превышает 50 - 60%.

При этом, как показывает практика, на уровень задолженности по оплате за услуги ЖКХ значительное влияние оказывает организация сбора платежей, доведение до населения информации о фактической стоимости услуг и размере оплаты, предъявляемой населению (см. образец счета - квитанции).

Таблица 1.1

СТОИМОСТЬ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНО - КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ ПО РЕГИОНАМ

Примерный образец квитанции по оплате жилья и коммунальных услуг

Плательщик: Иванов И.И. Льгот нет СЧЕТ - Адрес: ул. Горького, 10, кв.5 Лицевой счет КВИТАНЦИЯ Общая площадь: 54 кв. м N 75555

Количество проживающих: 3 Субсидия: нет

Начислено за январь 104 177 руб.

СПАСИБО ЗА СВОЕВРЕМЕННУЮ ОПЛАТУ.

ПРОВЕРЬТЕ ВАШЕ ПРАВО НА ПОЛУЧЕНИЕ СУБСИДИЙ: если сумма платежа за социальную норму площади жилья и коммунальные услуги по нормативам превышает 16% от совокупного дохода Вашей семьи.

В основном сбор платежей от населения осуществляется через Сбербанк, почту, реже - уполномоченные банки. Расчет же и накопление средств на своих счетах осуществляют в основном жилищно - эксплуатационные организации (около 30%), службы Заказчика (около 30%), абонентские отделы коммунальных предприятий (около 20%) и активно создаваемые в городах расчетно - кассовые центры (РКЦ 20%).

Практически во всех регионах России началось формирование служб, выполняющих функции по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг.

На местах представлены следующие организационно - правовые формы структур, осуществляющих социальную защиту населения при оплате жилья:

- в Белгородской, Владимирской, Курской, Ленинградской, Новгородской и других областях службы субсидий созданы как отделы при администрациях городов;

- в Оренбургской, Ростовской, Челябинской областях, Республиках Коми, Карелия и других службы субсидий созданы в составе органов жилищно - коммунального хозяйства, в основном, служб Заказчика;

- в Красноярском крае и других регионах имеет место создание службы субсидий при органах социальной защиты.

Численность работающих в отделе субсидий колеблется от 2 до 0,2 чел. на 1000 жителей.

В Белгородской, Оренбургской, Курской, Московской областях и других помимо муниципальных служб субсидий создаются региональные центры, основными функциями которых являются координация деятельности городских служб, обеспечение соблюдения законодательства в области предоставления субсидий гражданам.

Максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг колеблется по городам России от 8 до 16% совокупного дохода семьи.

Доля семей, получающих жилищные субсидии, по регионам России колеблется от менее 1% в Республиках Дагестан и Адыгея, Кемеровской, Тульской областях до 11 - 20% в Москве, Санкт - Петербурге, Ленинградской, Самарской областях, Удмуртской республике.

Следует отметить, что и количество семей, получающих субсидии, и средняя сумма субсидии в расчете на одну семью складываются под влиянием различных, в том числе субъективных, факторов. Анализ показывает, что за субсидиями обращается не более 70 - 75% нуждающихся семей, поскольку, как показывает практика, граждане, которые имеют право на субсидии в размере менее 10% от фактически начисленных платежей, за субсидиями не обращаются. Кроме того, как показывают проведенные опросы, некоторые семьи не обращаются за субсидиями из-за недостаточной информированности по данному вопросу.

Например, в Республике Дагестан лишь 0,3% семей получили жилищные субсидии, в то время как более 50% семей республики расходуют на оплату жилищно - коммунальных услуг более 15% совокупного дохода.

На местах создана и действует система государственного надзора за качественным и надежным жилищно - коммунальным обслуживанием населения.

Региональные лицензионные центры осуществляют лицензирование деятельности предприятий, функционирующих в сфере услуг по эксплуатации жилищного фонда и инженерных систем городов и населенных пунктов, ритуальному обслуживанию населения, не допуская на рынок производства услуг организации с низкой отраслевой квалификацией.

На местах работают органы по защите прав потребителей и Госкомитета по антимонопольной политике, отстаивающие интересы населения по качеству жилищно - коммунального обслуживания.

В настоящее время помимо социального аспекта реформирования жилищно - коммунальных отношений в органах государственной власти и местного самоуправления все большее внимание уделяется экономической необходимости таких преобразований. Вопросы необходимости реформирования жилищно - коммунальной сферы нашли отражение и в ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию на 1997 год.

Если на первом этапе реформирование жилищно - коммунального хозяйства происходило, в основном, путем повышения ставок оплаты жилья и коммунальных услуг, то в нынешних условиях предполагается в большей мере сосредоточить усилия на повышении надежности и качества обслуживания потребителей, рационализации и снижении затрат предприятий, производящих жилищно - коммунальные услуги, при одновременном совершенствовании адресной помощи малоимущим категориям граждан.

Исследования показывают, что:

- больше всего дотаций и льгот, связанных с оплатой услуг ЖКХ, получают семьи с более высокими доходами;

- несбалансированность тарифной политики, в том числе в коммунальном хозяйстве, создает известные отрицательные предпосылки для развития российской промышленности;

- никто экономически не заинтересован в сокращении потерь тепла, воды, электроэнергии, газа;

- в бюджетах регионов расходы на дотирование жилищно - коммунального хозяйства занимают от 30 до 50 процентов, что является одной из причин сегодняшнего бюджетного кризиса.

Вместе с тем из-за неэффективной системы хозяйствования продолжается ветшание жилищного фонда, снижение надежности работы инженерных систем, лавинообразно растет задолженность муниципальных бюджетов перед энерго-, газо-, теплоснабжающими организациями.

Проведение комплексной реформы жилищно - коммунального хозяйства является ключевым вопросом государственной социальной и экономической политики. Эта реформа должна позволить существенно увеличить эффективность данного сектора экономики, улучшить условия проживания населения в жилищном фонде, увеличить реальные жилищные права граждан и, одновременно, стабилизировать экономическую ситуацию на предприятиях, сняв с них расходы по содержанию социальной сферы. В конечном итоге реформа жилищно - коммунального хозяйства должна обеспечить возможность роста поступлений средств в бюджеты всех уровней для реализации приоритетных социальных и инвестиционных программ.

В настоящее время Указом Президента Российской Федерации "О реформе жилищно - коммунального хозяйства Российской Федерации" одобрена Концепция реформы жилищно - коммунального хозяйства, являющаяся базовым документом, определяющим основные направления, общие принципы и параметры преобразований в жилищно - коммунальной сфере.

В соответствии с указаниями, данными Президентом Российской Федерации на расширенном заседании Правительства Российской Федерации 12 мая т.г., на местах должны быть разработаны конкретные программы действий с учетом национальных, финансовых, географических, климатических, демографических и других особенностей территорий, которые обеспечат успешное реформирование жилищно - коммунального хозяйства регионов.

Региональная программа реформирования жилищно - коммунального хозяйства может включать в себя:

- анализ состояния жилищно - коммунального хозяйства региона;

- цели и задачи реформирования ЖКХ и направления их реализации;

- нормативно - правовое, финансовое, организационное, информационное обеспечение Программы;

- сроки реализации основных ее этапов.

Рекомендуемая структура региональной программы реформирования ЖКХ представлена на рис. 1.

Рис. 1. Возможная структура региональной Программы реформирования ЖКХ

Целью реформирования жилищно - коммунального хозяйства любого субъекта Российской Федерации или муниципального образования, исходя из Концепции реформы жилищно - коммунального хозяйства Российской Федерации, должен являться перевод жилищно - коммунального хозяйства региона на рыночные, социально ориентированные принципы функционирования для обеспечения населения необходимым качеством и количеством жилищно - коммунальных услуг.

Для реализации поставленной цели следует решить четыре группы задач:

- снижение стоимости и повышение качества жилищно - коммунальных услуг;

- совершенствование механизмов финансирования отрасли;

- усиление социальной политики в сфере ЖКХ;

- обеспечение государственного контроля за состоянием жилищного фонда.

Цели и задачи региональной программы реформирования ЖКХ представлены на рис. 2.

Рис. 2. Рекомендуемые цели и задачи региональной программы реформирования ЖКХ

3.1. Снижение стоимости и повышение качества услуг ЖКХ

Основные направления решения этой задачи даны на рис. 3.

Ключевыми аспектами каждого из указанных направлений являются:

3.1.1. Формирование многообразия собственников в жилищной сфере путем создания товариществ собственников жилья (ТСЖ)

Объединение собственников жилья в товарищества собственников жилья (ТСЖ) в границах единого комплекса недвижимого имущества (кондоминиума), включающего в себя земельный участок и расположенное на нем жилое здание, является одним из наиболее эффективных способов защиты их прав, влияния на стоимость и качество предоставляемых услуг и позволяет создавать условия для привлечения дополнительных источников финансирования работ по обслуживанию и ремонту жилья.

Региональные программы могут включать несколько разделов, обеспечивающих поддержку товарищества собственников жилья, среди них:

3.1.1.1. Содействие на местном уровне становлению ТСЖ в существующем жилищном фонде должно предусматривать:

- упрощение и удешевление процедуры регистрации товарищества;

- возможность получения товариществами установленных дотаций из местных бюджетов на текущее содержание кондоминиума и капитальный ремонт в пределах дотирования муниципального жилищного фонда с дифференциацией дотаций в зависимости от степени износа жилищного фонда;

- предоставление налоговых льгот в пределах компетенции представительных органов региональной и местной власти.

3.1.1.2. Организация ТСЖ в процессе строительства должна стать постоянной практикой работы органов местного самоуправления и застройщиков, если возводимое жилье предполагается продавать разным собственникам.

3.1.1.3. Выделение земельных участков в общую долевую собственность членов товарищества может позволить привлечь за счет ее коммерческого использования дополнительные источники финансирования работ по обслуживанию и ремонту жилья.

3.1.1.4. Урегулирование вопросов бухгалтерской отчетности и налогообложения ТСЖ как некоммерческих организаций улучшит финансовую ситуацию по обслуживанию жилищной недвижимости и привлечет к этому процессу больше желающих стать его участниками.

3.1.2. Демонополизация обслуживания муниципального жилищного фонда и формирование рынка услуг

Жилищно - коммунальная реформа одной из главных целей преобразований в жилищной сфере ставит демонополизацию обслуживания жилищного фонда и формирование рынка услуг. Решение этих задач практически целиком находится в компетенции региональных и местных органов власти.

3.1.2.1. Разделение функций заказчика услуг ЖКХ и подрядчиков по их предоставлению

Мировая практика, а также российская практика последних лет достаточно убедительно показывают, что создание эффективных механизмов управления муниципальным жилищным фондом и его инфраструктурным обеспечением достигается путем четкого выделения функций собственника жилищного фонда (муниципалитета) и делегирования им на конкурсной основе функций управления и обслуживания муниципальной недвижимости специализированным организациям. Такая идеология нашла отражение в Концепции реформы жилищно - коммунального хозяйства в Российской Федерации.

При таком подходе система управления муниципальным жилищно - коммунальным хозяйством города рассматривается как трехуровневая система:

- собственник жилищного фонда и других объектов недвижимости;

- заказчики жилищно - коммунальных услуг;

- подрядные организации, обеспечивающие предоставление жилищно - коммунальных услуг.

3.1.2.2. Формирование службы заказчика (управляющей компании) как субъекта рыночных отношений является ключевым вопросом для реального развития конкуренции в муниципальном жилищном хозяйстве.

При формировании или выборе службы заказчика (управляющей компании) собственник (муниципалитет) должен руководствоваться двумя соображениями:

- служба заказчика должна быть в максимальной степени ориентирована на удовлетворение нужд нанимателей и собственников жилья в части предоставления им жилищно - коммунальных услуг;

- такая ориентация может быть достигнута выбором соответствующих организационных и финансовых механизмов.

Основными задачами службы заказчика являются:

- выбор наилучшего подрядчика по предоставлению жилищных и коммунальных услуг на вверенном ему в управление жилищном фонде;

- заключение договорных отношений с выбранными подрядчиками на предоставление жилищных и коммунальных услуг заданного количества, качества и стоимости;

- обеспечение системы контроля за предоставлением этих услуг и оплаты их по факту предоставления.

Принципиальным моментом в подходе к организации службы заказчика является понимание службы заказчика как субъекта рыночных отношений.

Сегодня при только формирующихся экономических взаимоотношениях в сфере обслуживания жилья лучшей организационной формой службы заказчика является муниципальное унитарное предприятие - управляющая компания. Для обеспечения эффективности своей деятельности это предприятие должно быть заинтересовано:

- в расширении объема обслуживания муниципального жилищного фонда;

- в получении заказов на обслуживание других объектов муниципальной недвижимости (школ, детских садов);

- в заключении договоров на обслуживание кондоминиумов с товариществами собственников жилья;

- в минимизации задолженности населения по оплате жилищно - коммунальных услуг;

- в выборе, где это возможно, на конкурсной основе самого эффективного подрядчика для предоставления услуг;

- в системе эффективного контроля за деятельностью подрядных организаций.

Для решения каждой из указанных задач необходим соответствующий механизм экономического стимулирования данной деятельности.

В качестве альтернативы службе заказчика как муниципальному унитарному предприятию часто рассматривается служба заказчика как муниципальное учреждение. Это более простая и привычная форма управления, однако учреждение экономически не заинтересовано в решении перечисленных задач. Кроме того, зачастую служба заказчика в этом случае финансируется за счет бюджета. Недостатками такой схемы являются:

- финансирование из бюджета не заинтересовывает службу заказчика в результатах своего труда;

- по существу, возрастают расходы на жилищно - коммунальное хозяйство, потому что кроме финансирования бюджетом и населением самого жилищно - коммунального хозяйства возникает необходимость финансировать дополнительно из бюджета службу заказчика;

- бюджетное финансирование - это постоянная борьба за снижение численности чиновников, и служба заказчика в этом случае создается в предельно усеченном варианте, который не позволяет эффективно наладить контроль за работой подрядчиков, а следовательно, не реализует главную идею создания службы - оплату работ в зависимости от их качества и количества.

Деятельность службы заказчика (управляющей компании) направлена на предоставление жилищно - коммунальных услуг и должна входить в их стоимость. Мировая и российская практика показывает, что деятельность, выполняемая службой заказчика, стоит от 4 до 8% стоимости жилищных услуг. Причем служба заказчика - это достаточно разветвленная структура, на низовой ступеньке которой находятся сотрудники, отвечающие за состояние конкретного жилого дома (домов) и контролирующие деятельность подрядчиков на нем, - домоуправы.

В связи с этим важен вопрос об оптимальных размерах деятельности управляющей компании. В принципе, собственник (муниципалитет) должен быть заинтересован в конечном итоге в выборе наилучшего заказчика. Но, с другой стороны, если размер жилищного фонда будет достаточно мал, возрастут издержки, связанные с организацией работы службы заказчика, а следовательно, повысится их стоимость. Практика показывает, что оптимальный размер жилищного фонда, находящийся в управлении службы заказчика, - 30000 - 40000 жилых единиц (квартир). Из этого можно сделать вывод, что в городах с населением свыше 150000 человек целесообразно формировать несколько служб заказчиков, закладывая фундамент развития конкуренции в этой сфере деятельности.

Эффективная работа службы заказчика возможна только в случае четкого определения правил игры. В первую очередь, это договор с муниципалитетом на управление жилищным фондом, в котором указываются объем жилищного фонда, передаваемый в хозяйственное ведение предприятию, размеры и источники финансовых средств на его обслуживание. Ссылаясь на "недостаток финансовых средств", многие администрации создают службы заказчика или как муниципальные учреждения, или как структурные подразделения администрации, чтобы, якобы из-за недостатка экономических рычагов, сохранить хорошо знакомые - административные. При этом не учитывается, что:

- существующее финансирование жилищного хозяйства не столь мало, сколь неэффективно расходуется, и главная проблема состоит в стабильности финансирования;

- даже в условиях нестабильного финансирования можно предусмотреть такую систему заключения договоров на выполнение подрядных работ, когда объем и перечень работ будут изменяться в зависимости от уровня финансирования по заданию заказчика;

- стабильность финансирования жилищного хозяйства достаточно легко обеспечить путем опережающего повышения в оплате населением доли стоимости жилищных услуг;

- для стабилизации взаимоотношений службы заказчика с теплоснабжающими организациями целесообразно заключать трехсторонний договор, где заказчик гарантирует оплату услуг теплоснабжающей организации в пределах тарифа для населения, а покрытие разницы между ценой услуги и тарифом для населения за счет бюджетных или других источников находится в компетенции местных органов власти.

Реализация таких мер может дать существенный толчок развитию реальных рыночных механизмов в жилищно - коммунальном хозяйстве, повышению качества и снижению стоимости услуг.

3.1.2.3. Проведение конкурсного отбора подрядчиков для текущего обслуживания жилья и проведения капитальных ремонтов позволяет резко повысить эффективность используемых финансовых ресурсов.

Главные вопросы для успешного проведения конкурсов:

- грамотно подобранные пакеты домов, выставляемых на конкурс (размер пакета не должен быть мене 1000 квартир);

- активная информационная кампания;

- полностью формализованная процедура подведения итогов, строгие и четкие критерии отбора.

3.1.2.4. Формирование системы эффективных договорных отношений на поставку жилищно - коммунальных услуг - достаточно длительный и непростой процесс, связанный с окончательным переходом от административных рычагов управления к рыночным.

В рамках реализации программы целесообразно разработать примерные договоры на поставку жилищно - коммунальных услуг для данного региона.

3.1.2.5. Разработка и широкое внедрение формализованных процедур контроля за деятельностью подрядных организаций обеспечит процедуру оплаты только реально выполненных работ или поставленных услуг.

3.1.3. Регулирование деятельности естественных локальных монополий по поставке коммунальных услуг заключается в первую очередь в:

3.1.3.1. регулировании цен на поставку услуг естественных монополистов путем контроля затрат и рентабельности; практика показывает, что наиболее необоснованно завышенными затратными статьями являются амортизационные отчисления (за счет завышенной стоимости основных фондов) и ремонтный фонд;

3.1.3.2. выделении работ, которые могут проводиться на конкурсных началах (такими работами могут стать поставка сырья и материалов, и особенно ремонтные работы, которые сегодня, есть все основания полагать, проводятся наиболее неэффективно с точки зрения стоимости);

3.1.3.3. содействии внедрению альтернативных технологий с целью демонополизации предоставления услуг.

3.1.4. Организация ресурсосбережения в жилищно - коммунальном хозяйстве может дать наибольший эффект с точки зрения снижения стоимости услуг

Для организации ресурсосбережения в жилищно - коммунальном хозяйстве программа должна предусматривать:

3.1.4.1. разработку технических и организационных мер по установке приборов учета и регулирования потребления коммунальных услуг; наиболее важно для органов местного самоуправления определить приоритеты по учету ресурсов в масштабах: а) микрорайона, б) дома, в) квартиры; определить концепцию регулирования расходования тепловых ресурсов (временное, температурно - фасадное, потребителям на отопительной батарее); необходимые организационные меры включают обеспечение обслуживания, метрической поверки, порядка съема и обработки результатов измерений и, в конечном счете, обеспечение оплаты услуг по факту показаний счетчика;

3.1.4.2. формирование внебюджетных источников кредитного финансирования работ по ресурсосбережению. Одним из возможных и привлекательных подходов может стать формирование регионального Фонда ресурсосбережения, который формируется путем увеличения на незначительный процент тарифа на коммунальные услуги и используется для выделения на кредитной основе под гарантии местных администраций ресурсоснабжающим и жилищным организациям для проведения работ по ресурсосбережению;

3.1.4.3. разработку рекомендаций по выбору технологий для ресурсосбережения в жилищном фонде;

3.1.4.4. методическое обеспечение тарифной политики ресурсоснабжающих организаций в связи с проведением мероприятий по ресурсосбережению; одним из возможных направлений этой работы может стать разделение коммунальных тарифов на две составляющие: за сетевое обслуживание (постоянная величина) и за поставку услуги (переменная величина).

Рис. 3. Пути снижения стоимости и повышения качества услуг ЖКХ

3.2. Изменение механизмов финансирования отрасли

Изменение механизмов финансирования жилищно - коммунального хозяйства призвано создать финансовые предпосылки для становления этой сферы как отрасли реальной рыночной экономики.

Эта задача включает в себя три основные составные части, представленные на рис. 3.

3.2.1. Переход на новую систему оплаты жилищно - коммунальных услуг включает в себя:

3.2.1.1. определение темпов повышения уровня оплаты услуг ЖКХ населением в каждом регионе и муниципальном образовании. Темпы повышения уровня оплаты жилья, с одной стороны, должны проводиться в соответствии с Концепцией реформирования жилищно - коммунального хозяйства Российской Федерации, с другой стороны, должны оцениваться реальная социально - экономическая ситуация в регионе и уровень доходов населения. Лучшим индикатором доходов населения является его охват программой жилищных субсидий; целесообразно проводить повышение тарифов таким образом, чтобы программа жилищных субсидий охватывала не более 30% населения;

3.2.1.2. определение социальных стандартов услуг ЖКХ и источников бюджетной поддержки отрасли. Рекомендуется делать это на муниципальном уровне; муниципальные социальные стандарты должны отражать не только жилищную обеспеченность, но и среднюю обеспеченность коммунальными услугами (наличие водоснабжения и канализации, вид отопления, наличие лифтового хозяйства и т.д.);

3.2.1.3. введение полной оплаты не первого жилья и жилья, превышающего некоторые социальные нормативы (эти нормативы в общем случае могут быть больше стандартов социальной площади жилья для расчета жилищных субсидий);

3.2.1.4. ускоренные темпы роста оплаты населением тех услуг, в предоставлении которых возможно развитие конкуренции или создана эффективная система антимонопольного регулирования, в частности, жилищных услуг по сравнению с коммунальными; такой подход может не только заметно повысить качество обслуживания жилищного фонда, но и увеличить коммунальные платежи населения за счет повышения дисциплины платежей;

3.2.1.5. разработка подходов по повышению ответственности жителей за оплату услуг ЖКХ. Эти подходы должны включать не репрессивные меры, а информационно - разъяснительные; правильно, информационно полно подготовленная квитанция об уплате за жилищно - коммунальные услуги, информация о работе службы жилищных субсидий, доброжелательное напоминание о просроченном платеже резко повышают уровень сбора платежей.

3.2.2. Реформирование системы ценообразования на услуги ЖКХ должно предусматривать в каждом муниципальном образовании:

3.2.2.1. введение в структуру оплаты жилищных услуг населением накоплений на капитальный ремонт; это должно позволить сформировать структуру оплаты жилищных услуг с учетом всех составляющих затрат;

3.2.2.2. введение платы за наем муниципального жилья позволяет дифференцировать оплату жилья в зависимости от его потребительских свойств (качества и местоположения); целесообразно размер платы за наем устанавливать несколько выше, чем налог на имущество для собственника аналогичного жилья, что должно стимулировать продолжение процесса приватизации жилья;

3.2.2.3. включение затрат по страхованию жилья в оплату жилищных услуг позволит защитить население от форс - мажорных обстоятельств, связанных с несчастными случаями или стихийными бедствиями;

3.2.2.4. ликвидация перекрестного субсидирования коммунальных услуг промышленными предприятиями позволит приблизить структуру расходов населения к реальной структуре затрат на жилищно - коммунальное обслуживание, а также снизить неоправданно завышенные тарифы для промышленных потребителей.

3.2.3. Создание механизмов привлечения внебюджетных инвестиций в ЖКХ требует:

3.2.3.1. разработки методологии привлечения заемных или кредитных ресурсов на развитие инфраструктуры коммунального хозяйства, что позволит сгладить влияние на уровень тарифов пикового характера инвестиционных затрат, равномерно распределить их возмещение на более длительный период и сохранить оплату жилищно - коммунальных услуг доступной для населения;

3.2.3.2. приведения бухгалтерской отчетности жилищно - коммунальных предприятий к международным стандартам, что сделает прозрачной структуру тарифа и позволит рассчитывать на привлечение иностранных инвестиций.

Рис. 4. Изменение механизмов финансирования жилищно - коммунального хозяйства

3.3. Реформирование социальной политики в сфере ЖКХ

Основные направления реформирования социальной политики в сфере жилищно - коммунального хозяйства представлены на рис. 5.

3.3.1. Обеспечение адресной социальной защиты семей с низкими доходами в виде жилищных субсидий является одним из приоритетных и обязательных направлений всей социальной политики государства.

Оно включает в себя:

3.3.1.1. создание служб жилищных субсидий во всех муниципальных образованиях;

3.3.1.2. совершенствование и упрощение методики предоставления субсидий;

3.3.1.3. бюджетное обеспечение предоставления субсидий вне зависимости от формы собственности жилищного фонда.

Предоставление субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг всем имеющим на это право гражданам является непременным условием законности принятия органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления решений об увеличении ставок оплаты жилья и коммунальных услуг.

3.3.2. Предоставление льгот отдельным категориям граждан по оплате услуг ЖКХ является традиционной мерой социальной защиты отдельных категорий граждан. В этом направлении в рамках региональных программ необходимо:

3.3.2.1. упорядочить льготные категории граждан и размер предоставляемых льгот в рамках компетенции региональных и местных уровней;

3.3.2.2. обеспечить финансовое возмещение предоставления льгот различным категориям граждан из бюджетных источников.

3.3.3. Введение обязательного страхования жилья ставит целью защиту собственников и нанимателей жилья в случае возникновения несчастного случая (например, пожара) или стихийного бедствия (например, урагана). Введение обязательного страхования жилья потребует разработки соответствующей нормативно - правовой базы на федеральном и региональном уровнях.

3.3.4. Защита прав потребителей услуг является важным аспектом социальной защиты населения. Вопросы защиты прав потребителей жилищно - коммунальных услуг регламентируются Законом Российской Федерации "О защите прав потребителей", а также правилами предоставления жилищно - коммунальных услуг. В таблице 3.1 приведены права и обязанности потребителей и поставщиков услуг жилищно - коммунального хозяйства.

Меры по обеспечению государственного контроля за состоянием жилищного фонда представлены на рис. 6. Они предусматривают:

3.4.1. организацию жилищных инспекций во всех субъектах Российской Федерации;

3.4.2. обеспечение контроля за соблюдением параметров качества содержания жилищного фонда вне зависимости от его формы собственности.

Рис. 5. Направления социальной политики в сфере ЖКХ

Рис. 6. Обеспечение государственного контроля за состоянием жилищного фонда

Таблица 3.1

ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ
ПОТРЕБИТЕЛЕЙ ЖИЛИЩНО - КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ И ПОСТАВЩИКОВ ЖИЛИЩНО - КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ

Если исполнитель своевременно после заключения договора не приступил к предоставлению услуг или допускал нарушения их качества сверх установленных допусков, потребитель в соответствии с установленными в муниципальном заказе и договоре со службой заказчика условиями вправе уменьшить размер оплаты за услуги и получить возмещение убытков.

4.1. Функции управления реализацией программы на уровне субъектов Российской Федерации

Важнейшей функцией региональных органов управления и контроля (в ряду рекомендуемых) становится регулирование хода реформы ЖКХ на территории. Основным инструментом регулирования является разработка региональных программ реформирования ЖКХ в рамках Концепции реформы жилищно - коммунального хозяйства Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ.

Среди функций управления, которые постоянно должны находиться в сфере внимания субъектов Российской Федерации:

- своевременное принятие нормативно - правовых актов по вопросам, отнесенным к ведению субъекта Российской Федерации по всем направлениям преобразований;

- организация взаимоотношений с муниципальными бюджетами, которая способствовала бы координации хода реформ в городах и районах, а также стимулировала бы:

а) развитие конкурентной среды в системе управления и обслуживания жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства;

б) использование альтернативных форм предоставления услуг, внедрения прогрессивных ресурсосберегающих технологий, иных мероприятий, способствующих снижению стоимости предоставления жилищно - коммунальных услуг;

- организация информационного обеспечения и мониторинга хода реформ на территории субъекта Федерации.

Контроль и регулирование деятельности естественных и локальных монополий, в первую очередь через региональные энергетические комиссии, защита прав потребителей также возлагаются на региональные органы управления.

Для непосредственного контроля за реализацией единой технической политики, соблюдением нормативно - технических требований к содержанию и использованию жилья и объектов коммунального назначения, за качеством и надежностью обслуживания потребителей на всей территории субъекта Федерации создаются жилищные инспекции со своими службами во всех муниципальных образованиях. В функциональные обязанности жилищных инспекций следует включить контроль за фактом заключения договоров, наличия в них реальных и контролируемых требований по качеству обслуживания.

На муниципальном уровне осуществляется непосредственное управление жилищным фондом, принимаются конкретные решения по тем или иным направлениям преобразований в жилищно - коммунальной сфере в рамках полномочий, предоставленных органам местного самоуправления Конституцией РФ, Законом РФ "О местном самоуправлении".

В связи с этим важнейшей задачей является разделение функций собственника жилищного фонда, функций управляющих организаций и функций подрядных организаций, предоставляющих те или иные жилищно - коммунальные услуги. В сфере управления муниципальным жильем необходимо разделить функции административного управления и функции управления как хозяйственной деятельности. Рациональное разделение функций должно определить организационную структуру управления и обслуживания ЖКХ на муниципальном уровне.

Целесообразно как можно скорее завершить процесс разделения функций заказчика и подрядчика по обслуживанию потребителей и эксплуатации объектов ЖКХ.

В отношениях между собственниками и нанимателями целесообразно как можно скорее перейти к реально подписанным договорам найма как основному документу, регулирующему взаимные права и обязанности.

Это касается как договоров социального найма, так и договоров найма (коммерческого найма) вне социального сектора. Органы местного самоуправления вправе утверждать различные виды договора найма в муниципальном жилье, при этом договоры социального найма не должны противоречить типовому договору, утвержденному на федеральном уровне.

5.1. Отношения собственности

Комплекс институциональных преобразований в рамках реформирования жилищно - коммунального хозяйства охватывает следующие основные направления изменений правоотношений и форм собственности, которые должны быть реализованы в региональных программах реформы ЖКХ:

- продолжение изменений структуры собственности в жилищном фонде (регламентируется Законом РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации");

- создание товариществ собственников жилья (регламентируется Федеральным законом "О товариществах собственников жилья", примерным Уставом ТСЖ, примерными положениями об обслуживании и о финансировании ТСЖ; на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований принимаются соответствующие нормативные документы, отражающие особенности региона и города);

- преобразование предприятий ЖКХ в хозяйствующие субъекты с более высокой степенью независимости и ответственности, в равноправных партнеров договорных отношений (регламентируется Гражданским кодексом РФ, положениями о формировании договорных отношений, о службе заказчика), в том числе путем акционирования (регламентируется действующей до сих пор Программой приватизации, содержащееся в которой разрешительное право со стороны органов местного самоуправления практически остановило процесс акционирования на уровне 1994 года - 10% от числа предприятий водо- и энергоснабжения, что объясняется часто обоснованными опасениями потери управляемости акционированным предприятием); необходима разработка на федеральном уровне нового положения, регламентирующего особенности акционирования коммунальных предприятий - естественных монополий, в частности, с оставлением за городом контрольного пакета акций;

- муниципализация государственных предприятий ЖКХ (используются нормативы материально - технического и финансового обеспечения ЖКХ).

5.2. Развитие договорных отношений

Новый этап в развитии договорных отношений предполагает переход от освоения формальных процедур заключения договоров предприятий ЖКХ с органами местного самоуправления и потребителями к созданию единого правового поля, обеспечивающего сочетание прав, обязанностей и ответственности участников договорных отношений, защиту интересов потребителей, независимость и ответственность предприятий, эффективную регулирующую роль органов местного самоуправления. Реализация указанных задач определяется использованием норм Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления имеют право самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет. Гражданский кодекс Российской Федерации определил и закрепил нормы, регулирующие права собственности, договор найма жилого помещения, принципы договорных отношений органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов, юридических и физических лиц и потребителей. При разработке региональных программ целесообразно использовать "Положение о формировании договорных отношений в ЖКХ", "Методические рекомендации по бухгалтерскому учету в условиях создания служб заказчика". На федеральном уровне должны быть доработаны примерные договоры социального и коммерческого найма жилых помещений. До их разработки государственные органы субъектов Федерации могут разрабатывать и применять свои соответствующие нормативные акты.

Должны получить свое развитие и совершенствование формы и содержания договоров на обслуживание жилья и поставку коммунальных услуг. В обязательном порядке в них должны содержаться показатели качества обслуживания, уровень и порядок оплаты услуг, санкции к обеим сторонам за нарушение условий договора. На федеральном уровне должны быть разработаны примерные договоры по каждому виду услуг, на региональном - утверждены формы договоров, отражающие особенности и уровень обслуживания конкретного региона, города. Кроме того, должна быть разработана система правовой и административной ответственности заказчика, предприятий ЖКХ и потребителей услуг за уклонения от заключения договоров, за нарушение договорных обязательств по качеству услуг и их оплате.

5.3. Управление и государственное регулирование ЖКХ

Организация управления ЖКХ основана на разграничении функций, прав и ответственности уровней и субъектов управления в соответствии с Постановлением "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт - Петербурга и муниципальную собственность". С целью государственного регулирования деятельности жилищно - коммунального хозяйства, особенно предприятий - естественных монополистов, должен быть разработан Федеральный закон "О государственных минимальных стандартах". Важную роль должна играть в организации регулирования деятельности ЖКХ разрабатываемая "Программа демонополизации и развития конкуренции на рынке услуг жилищно - коммунального хозяйства". Правовой основой антимонопольного регулирования, развития конкуренции в ЖКХ является Закон Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и Указы Президента Российской Федерации "О новом этапе реализации Государственной целевой программы "Жилище" и "О развитии конкуренции предоставления услуг по эксплуатации и ремонту государственного и муниципального жилищного фонда".

В практической деятельности по созданию конкурентной среды в обслуживании жилищного фонда должно быть использовано "Примерное положение о порядке конкурсного отбора подрядчиков на обслуживание домов государственного и муниципального жилищных фондов".

Непосредственный контроль за деятельностью предприятий и организаций ЖКХ, качеством обслуживания, наличием и соблюдением договорных обязательств сторон осуществляют муниципальные службы заказчика и региональные жилищные инспекции. Их деятельность регламентируется "Положением о государственной жилищной инспекции Российской Федерации", "Примерным положением о службе заказчика по жилищно - коммунальным услугам", Положением "Об особенностях учета основных производственных фондов ЖКХ в условиях разграничения права владения". В процессе государственного регулирования ЖКХ могут использоваться также "Нормативно - методические документы по организации лицензирования деятельности по эксплуатации инженерных систем городов и населенных пунктов".

5.4. Защита прав потребителей

Правовой основой разработки методов и форм защиты прав потребителей жилищно - коммунальных услуг является Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей".

Органами государственной власти субъектов Российской Федерации должны быть приняты соответствующие ресурсные нормативы для обеспечения реализации государственных минимальных социальных стандартов в сфере жилищно - коммунального хозяйства. Необходима разработка "Положения о комиссии по жилищным спорам", утверждение "Правил предоставления услуг теплоснабжения, водоснабжения, канализации и электроснабжения". Для обеспечения защиты низкодоходных семей при переходе жилищно - коммунального хозяйства на безубыточный режим работы и расширения сферы действия системы жилищных субсидий (в том числе при пересмотре и упорядочении действующей системы льгот и переводе большей части их в систему субсидий) должен быть принят на региональном уровне "Порядок предоставления гражданам компенсаций, субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг" в соответствии с установленными на федеральном уровне правилами и нормами. Также должен быть разработан нормативный акт, определяющий состав доходов, включаемый в совокупный доход семьи при предоставлении компенсаций (субсидий) на оплату услуг ЖКХ, в соответствии с рекомендациями Министерства труда Российской Федерации.

5.5. Совершенствование финансирования и ценообразования

Правовой основой реализации намеченного поэтапного перехода к безубыточной работе отрасли является Закон Российской Федерации "Об Основах федеральной жилищной политики", Постановление Правительства Российской Федерации N 707 от 18.06.96 "Об упорядочении системы оплаты жилья и коммунальных услуг". При разработке мер по реализации реформ финансирования и ценообразования в ЖКХ могут использоваться "Методика определения нормативов потребления жилищно - коммунальных услуг", "Методика расчета экономически обоснованных ставок и тарифов на услуги ЖКХ", "Методические указания по расчету ставок платы за наем и отчислений на капитальный ремонт жилых помещений, включаемых в ставку платы за содержание и ремонт жилья (техническое обслуживание) государственного и муниципального жилищного фонда".

Важным элементом реформы является выбор рациональной тактики изменения действующих тарифов для населения. Критерием рациональности этого процесса является предотвращение социальной напряженности и роста неплатежей при обеспечении срока перехода к безубыточной работе ЖКХ. Для методической и правовой поддержки указанных мероприятий реформы требуется разработка методических рекомендаций по определению динамики тарифов на услуги ЖКХ с учетом доходов населения.

Для обеспечения финансирования за счет привлечения внебюджетных средств развития объектов ЖКХ, ликвидации сложившегося значительного переизноса основных фондов должна быть разработана "Методология технико - экономических обоснований инвестиционных проектов для привлечения средне- и долгосрочных кредитных ресурсов предприятиями коммунального хозяйства на развитие объектов инфраструктуры".

Основным документом, определяющим принципы, направления и пути реформирования ЖКХ, является "Концепция реформы жилищно - коммунального хозяйства", утвержденная Указом Президента Российской Федерации. Для разработки региональных программ рекомендуется использовать настоящие материалы.

6.1. Механизм формирования межбюджетных взаимодействий,
направленный на стимулирование проведения реформы жилищно - коммунального хозяйства

Концепция реформы жилищно - коммунального хозяйства в Российской Федерации предусматривает, что при сохранении за органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления права определять основные параметры перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг размеры финансовой помощи, оказываемой субъектам Российской Федерации из средств федерального бюджета (в первую очередь в виде трансфертов), рассчитываются на основании ежегодно определяемых следующих федеральных стандартов:

а) федеральный стандарт социальной нормы площади жилья. Этот стандарт составляет 18 кв. метров общей площади на одного члена семьи из трех и более человек, 42 кв. метра - на семью из двух человек и 33 кв. метра - на одиноко проживающего человека;

б) федеральный стандарт уровня платежей граждан. Этот стандарт определяется в процентах от стоимости предоставляемых жилищно - коммунальных услуг (содержание и ремонт жилья, включая капитальный, теплоснабжение, водоснабжение, канализация, газоснабжение, электроснабжение) в среднем по всем видам этих услуг. На 1997 года указанный стандарт составляет 35 процентов;

в) федеральный стандарт максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг. Этот стандарт рассчитывается исходя из социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг (в процентах от совокупного семейного дохода). На 1997 год указанный стандарт составляет 16 процентов;

г) федеральный стандарт предельной стоимости предоставляемых жилищно - коммунальных услуг. Этот стандарт определяется дифференцировано по экономическим регионам Российской Федерации. На 1997 год в среднем по России указанный стандарт составляет 8200 рублей на 1 кв. метр общей площади жилья.

При фактическом перечислении средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации будет производиться уменьшение расчетного размера трансфертов с учетом величины дополнительных дотаций жилищно - коммунальному хозяйству, предоставляемых в рамках консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в результате отклонения от установленных федеральных стандартов. В то же время не будет допускаться уменьшение размера трансфертов для субъектов Российской Федерации, снижающих бюджетные дотации жилищно - коммунальному хозяйству в ходе проведения его реформы.

Органам законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, а также органам местного самоуправления рекомендуется в рамках собственной компетенции привести нормативы социальной нормы площади жилья, предельного уровня платежей граждан за жилищно - коммунальные услуги, максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии с федеральными стандартами или предусмотреть собственные дополнительные бюджетные источники для дотирования отрасли ЖКХ сверх федеральных стандартов.

При определении трансфертной политики субъекта Федерации по отношению к муниципальным образованиям рекомендуется пользоваться теми же подходами для определения размера трансфертов в зависимости от отклонения от региональных нормативов проведения жилищной реформы, которые также могут быть установлены в пределах субъекта РФ.

Особое внимание следует уделить выполнению федеральных стандартов, нормативов и положений, связанных с реализацией программы жилищных субсидий, в первую очередь - установлению дифференцированной социальной нормы площади жилья в зависимости от состава семьи.

Бюджетное финансирование программы жилищных субсидий рекомендуется выделить отдельной строкой в расходной части местных бюджетов и рассматривать как защищенную статью. В первоочередном порядке средства на компенсацию жилищных субсидий должны перечисляться на счета товариществ собственников жилья и жилищно - строительных кооперативов. Вместе с тем неурегулированность вопроса об источниках финансирования жилищных субсидий не может служить основанием для отказа в начислении компенсаций гражданам. В случае отсутствия либо перерасхода бюджетных средств предоставление компенсаций производится как выпадающие доходы.

При формировании региональных и местных нормативов уровня платежей граждан за услуги ЖКХ и предельной стоимости предоставляемых жилищно - коммунальных услуг следует предусматривать анализ тарифов на эти услуги с целью их понижения за счет исключения необоснованных затрат. Проведение такой работы может привести к ситуации, когда уровень платежей граждан за услуги ЖКХ в процентах от затрат возрастет без изменения стоимости этих услуг для населения. Достижение таких результатов позволит снизить бюджетное дотирование отрасли и будет демонстрировать эффективность проведения жилищно - коммунальной реформы.

Муниципальные бюджеты сегодня не в состоянии обеспечить потребности города в реконструкции и развитии городской жилищной инфраструктуры; снижается качество и ритмичность предоставления коммунальных услуг наряду с повышением эксплуатационных издержек; соответственно растут затраты, которые необходимо предпринять в будущем для исправления ситуации.

Вместе с тем сокращение бюджетных источников финансирования капиталовложений приводит к переосмыслению самой концепции инвестирования в жилищную инфраструктуру, пересмотру приоритетных направлений капитальных вложений, поиску новых источников средств, рационализации тарифной политики.

Сама практика финансирования капиталовложений из государственных и муниципальных бюджетов, при которой решения о капиталовложениях в инфраструктуру зачастую принимаются в расчете на краткосрочные результаты, без учета соображений экономической эффективности и социальной справедливости, должна быть подвергнута переоценке.

Одним и приоритетных направлений в этой связи следует считать практику привлечения внебюджетных средств для финансирования инвестиций в жилищную инфраструктуру, причем главным образом в тепло- и энергосберегающие проекты. В частности, перевод котельных на сетевой природный газ, замена старых энергоемких водонасосов на современные многоскоростные, внедрение установок по выработке биогаза на очистных сооружениях с последующим использованием полученного топлива для выработки электроэнергии и тепла на предприятиях водоканализационного хозяйства позволяет значительно снизить себестоимость производства соответствующих коммунальных услуг.

В данном контексте рекомендуется руководствоваться следующими соображениями:

1. Экономическая целесообразность.

Размеры капитальных вложений в такие инфраструктурные проекты, как правило, весьма велики. Их полноценное финансирование из городского бюджета в рамках относительно короткого строительного периода либо невозможно, тогда строительство и реконструкция оттягивается на неопределенное время, либо бремя расходов бюджета слишком велико, и капитальные расходы осуществляются за счет других, не менее важных статей текущих расходов.

2. Экономическая привлекательность инвестиций в тепло- и энергосберегающие проекты и развитие городской инфраструктуры для инвесторов.

Экономическая привлекательность тепло- и энергосберегающих проектов для инвесторов состоит в том, что в качестве источников погашения заемных средств, взятых инвестором на реализацию проекта, могут использоваться средства, сэкономленные в результате сокращения себестоимости производства дорогостоящих коммунальных услуг.

Резервы сокращения себестоимости производства коммунальных услуг в проектах тепло-, энергосбережений за счет уменьшения потерь и сбережений тепла и энергии очень велики и могут достигать 50%. Условиями выполнения таких проектов за счет внебюджетных источников должны служить:

- сохранение в прежнем объеме прежних бюджетных дотаций реконструирующимся коммунальным предприятиям на время выплат по кредиту;

- удержание на время выплат по кредиту уровня оплаты коммунальных услуг на текущем уровне с учетом инфляции, несмотря на реальное падение себестоимости их производства.

В ставке оплаты для населения целесообразно предусмотреть выделение отдельной строкой платежа, соответствующего объему полученной экономии в расчете на пользователя услуг. Это обеспечит возможное зачисление полученной суммы экономии на отдельный счет и предотвратит расходование данных средств не по назначению.

3. Социальная справедливость.

Городская инфраструктура служит многие десятилетия не одному поколению, поэтому наиболее справедливой моделью, с этой точки зрения, следует признать долгосрочные займы (кредиты) с последующим инвестированием полученных средств в городскую инфраструктуру и выплатами по долгам в течение относительно долгосрочного периода. Таким образом может быть достигнута справедливость в распределении бремени финансирования капиталовложений между несколькими поколениями пользователей.

4. Стимулирование других аспектов реформы ЖКХ и развития рынка долгосрочного кредитования в регионе и городе посредством займов на развитие жилищной инфраструктуры.

Многие муниципальные образования уже освоили формы заимствования средств, самостоятельно выходят на рынок облигаций, привлекают кредиты банков. Пока еще большая часть их активности приходится на рынок краткосрочных заимствований, посредством которых финансирование инфраструктурных проектов невозможно.

По мере снижения рыночной процентной ставки по кредитам банков, снижения ставки рефинансирования ЦБ, доходности по ГКО и другим высокодоходным инструментам федерального уровня муниципалитетам целесообразно обращаться к поискам среднесрочных и долгосрочных кредитов в рамках программы финансирования развития жилищной инфраструктуры.

Переход на внебюджетные источники финансирования развития жилищной инфраструктуры, в частности займы (кредиты), оказывает дополнительное позитивное воздействие на другие аспекты реформы ЖКХ и развитие городских и региональных финансовых рынков:

- муниципальные предприятия и муниципалитеты в отчетах о своей деятельности, предоставляемых инвесторам, в особенности иностранным, начинают опираться на международные стандарты бухгалтерского учета и раскрытия информации, что значительно расширяет для них рынок инвесторов (кредиторов) и улучшает условия заимствования;

- муниципалитеты совместно с предприятиями жилищно - коммунального хозяйства проводят рационализацию платежей (ставок, тарифов) за коммунальные услуги, которая предполагает ликвидацию практики перекрестного субсидирования.

5. Повышение инвестиционной привлекательности города через развитие новых форм обеспечения (залога) муниципальных займов.

Большое влияние на условия кредита и возможность создать конкурентную среду среди кредиторов и инвесторов оказывает обеспечение возврата муниципального займа (кредита) надежным залогом. Имущественный залог в данном случае не имеет смысла, так как объекты жилищной инфраструктуры мало ликвидны.

Вместо имущества как залогом, так и источником погашения могут служить коммунальные платежи (выручка коммунальных предприятий). Имеет смысл передавать в залог часть потока платежей населения, так как они обладают наибольшей ликвидностью. Население расплачивается реальными деньгами, и процент неплатежей за коммунальные услуги у населения значительно ниже, чем у предприятий.

Кредит целесообразно обеспечивать гарантиями города (области) в размере суммы запланированных дотаций. Эти гарантии могут быть оформлены как поручительством, в котором город гарантирует возврат кредита из бюджета, так и переданными в залог своими векселями.

Для реализации программы реформирования жилищно - коммунального хозяйства необходимо, чтобы на каждом уровне ответственности были созданы соответствующие структуры, объективно заинтересованные в ее проведении.

7.1. Рекомендации по организационному обеспечению реализации программы на региональном уровне

Практика показывает, что реформы ЖКХ проходят заметно успешнее в тех регионах, где в структурах исполнительной власти субъекта Федерации работают комитеты (департаменты), координирующие политику в сфере жилищно - коммунального хозяйства региона.

В то же время многие администрации субъектов Федерации передают на платной основе административные функции, связанные с регулированием жилищно - коммунального хозяйства, государственным предприятиям. Эти предприятия возникли на базе существовавших в старой, централизованной, системе хозяйствования территориально - производственных объединений жилищно - коммунального хозяйства, которые являлись частью вертикальной структуры управления отраслью и важным элементом распределения финансовых ресурсов.

После разделения государственной и муниципальной собственности эти объединения объективно потеряли большую часть своих административных функций. В этой ситуации они, как правило, преобразовывались в государственные региональные предприятия жилищно - коммунального хозяйства, которые по уставу должны оказывать услуги муниципальным жилищно - коммунальным предприятиям, однако на деле продолжают ими управлять, в первую очередь через сохранение ими традиционной функции материально - технического снабжения жилищно - коммунальных предприятий.

Помимо этого, в некоторых случаях эти предприятия препятствуют передаче в муниципальную собственность объектов инфраструктуры муниципальных образований.

Таким образом, существующие областные предприятия жилищно - коммунального хозяйства:

- сочетают в своей деятельности хозяйственные функции с функциями административного управления (подготовка нормативных документов); предприятия частично находятся на финансировании из бюджета субъекта Федерации, которое не зависит от результатов их деятельности;

- часто сохраняют монопольное положение в сфере материально - технического снабжения жилищных и коммунальных предприятий и элементы управления муниципальной собственности;

- объективно не заинтересованы в развитии конкурентных отношений в жилищной сфере, поскольку новые подрядчики, скорее всего, будут искать иные источники снабжения, источники предоставления консультационных и иных услуг.

В связи с этим в рамках реализации региональной программы реформирования жилищно - коммунального хозяйства рекомендуется:

- создать в рамках структур администраций субъектов Российской Федерации подразделения, координирующие реформирование жилищно - коммунальной отрасли в регионе (там, где эти функции в настоящее время выполняют государственные региональные предприятия);

- завершить передачу из государственной в муниципальную собственность объектов жилищно - коммунальной инфраструктуры муниципальных образований;

- реорганизовать государственные жилищно - коммунальные предприятия путем разделения функций этих предприятий.

Одна структура могла бы специализироваться на предоставлении различного рода услуг органам местного самоуправления, муниципальным жилищным и коммунальным предприятиям (помощь в подготовке нормативной базы, подготовке кадров, повышении квалификации, обосновании ресурсо- и бюджетосберегающих проектов). В ряде регионов это уже сделано. Логическим продолжением этих преобразований могло бы стать принятие решения о том, что финансирование организаций такого типа из областных бюджетов должно быть привязано к конкретным заказам региональной администрации либо должно быть поставлено в зависимость от реализации стратегических целей (например, сокращение доли дотаций на ЖКХ в консолидированном бюджете области). Другими словами, на базе этих организаций могут быть созданы организационно - методические центры проведения преобразований в жилищно - коммунальной сфере.

Создание структур, экономически заинтересованных в сокращении суммы бюджетных дотаций жилищно - коммунальному хозяйству, принципиально важно для последовательного и динамичного хода преобразований. В качестве таких структур могут выступать как существующие государственные предприятия, так и специально созданные фонды.

Что касается функций материально - технического снабжения и управления как хозяйственной деятельности, то они должны исполняться специализированными предприятиями любых организационно - правовых форм по договорам с собственниками жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры. Если субъект Российской Федерации считает целесообразным создание (сохранение) для реализации этих функций государственного предприятия, то такое предприятие должно стать равноправным участником рынка соответствующих услуг без прямой бюджетной поддержки либо других преимуществ.

Важным шагом для организации работы по реформированию жилищно - коммунального хозяйства должно стать формирование единой по городу политики финансирования жилищного хозяйства, а также создание системы реального контроля и сопоставления уровня обслуживания жилья в городе в целом. Кроме того, вопросы эксплуатации жилищного фонда должны находиться в тесной административной взаимосвязи с вопросами ресурсообеспечения жилья. Объективно, переход на реальные договорные отношения между жилищниками - заказчиками услуг и тепло-, водоснабжающими коммунальными предприятиями - поставщиками этих услуг приведет к возникновению различных конфликтных ситуаций, в том числе методического и административного характера. Это станет особенно заметно, когда перейдет в практическую плоскость решение проблем ресурсосбережения в жилищном фонде. В качестве арбитра в таких ситуациях может выступить представитель собственника, который в целом административно курирует эту сферу городского хозяйства. Таким представителем собственника может стать департамент жилищно - коммунального хозяйства администрации города.

В структуру департамента ЖКХ могли бы войти:

а) жилищный комитет, который включает отдел муниципального жилья, отдел содействия товариществам собственников жилья и отдел учета недвижимости;

б) коммунальный комитет, включающий отдел энергетики и топлива, отдел водоснабжения и отдел ресурсосбережения;

в) отдел экономики, отвечающий за ценовую, тарифную и договорную политику жилищно - коммунальных предприятий;

г) иные подразделения.

Реализация предлагаемой структуры может привести к существенному перераспределению ответственности между уровнем города и городских районов (там, где они существуют), а следовательно, к изменению бюджетных потоков и штатных расписаний администрации.

Основными задачами департамента ЖКХ должны являться:

1. Тарифная политика в сфере жилищно - коммунальных услуг.

2. Политика ставок оплаты услуг ЖКХ населением.

3. Формирование политики реконструкции и модернизации жилищного фонда.

4. Распоряжение и контроль за расходованием бюджетных и внебюджетных ресурсов, направляемых в ЖКХ.

5. Создание системы договорных отношений в ЖКХ.

6. Формирование конкурентной среды в сфере обслуживания жилья.

7. Контроль за деятельностью предприятий - естественных и локальных монополистов по предоставлению коммунальных услуг.

8. Формирование политики ресурсосбережения.

9. Формирование нормативной базы и административная поддержка в создании товариществ собственников жилья.

10. Учет и контроль недвижимости в жилищной сфере, содействие формированию цивилизованного рынка жилья.

Важной задачей департамента должно стать совмещение административных и финансовых рычагов управления. Для этого в его распоряжение целесообразно передать распоряжение и контроль за использованием бюджетных средств, направляемых на финансирование жилищно - коммунального хозяйства. Кроме того, Постановлением Правительства РФ N 707 от 18 июня 1996 г. в структуру оплаты жилья вводятся начисления на капитальный ремонт и плата за наем муниципального жилья. Эти средства не связаны с текущими затратами по содержанию жилищного фонда, они аккумулируются для проведения работ по реконструкции и модернизации жилищного фонда. Причем принципиально важной становится задача перераспределения этих внебюджетных ресурсов в пределах всего муниципального образования. Это целесообразно, поскольку плата за наем является комплексной оценкой потребительских качеств жилищного фонда. Но расходовать ресурсы, полученные в виде платы за наем, как раз целесообразней на том жилищном фонде, который находится в худшем состоянии. А это, скорее всего, будет уже совсем другой район города. Аналогичная ситуация со средствами, собираемыми с населения на капитальный ремонт. Планирование деятельности по модернизации жилищного фонда, сбор и перераспределение между жилищными предприятиями указанных внебюджетных поступлений должны осуществляться представителем собственника в масштабах всего муниципального образования.

Для того чтобы департамент жилищно - коммунального хозяйства юридически соответствовал рассмотренным функциям, ему целесообразно придать статус юридического лица в форме муниципального учреждения.

Организация работы и финансирования программы жилищных субсидий может быть реализована как в рамках департамента жилищно - коммунального хозяйства, так и в структуре органов социальной политики. В практике российских городов существует и тот, и иной вариант. Предпочтительнее создавать службу жилищных субсидий в структуре социальных органов или, по крайней мере, как независимого подразделения администрации.

Повышение ставок оплаты жилья и коммунальных услуг, введение полной оплаты жилищно - коммунальных услуг за площадь, превышающую социальные нормативы, приведут к активизации вторичного рынка жилья. Достаточно частыми могут стать ситуации, когда люди будут заинтересованы в приобретении жилья меньшей площади. В случае, когда жилье находится в собственности, увеличение предложения на рынке достаточно больших квартир снизит на них цену и сделает относительно более доступными для семей, проживающих в стесненных условиях. Важно оградить эту прогрессивную тенденцию от криминального влияния, обеспечить над ней муниципальный контроль. Это тоже может стать задачей департамента.

В малых городах эта структура может претерпевать существенные изменения, но принципиальным моментом остается сохранение всех основных задач, которыми должно заниматься структурное подразделение администрации, отвечающее за жилищно - коммунальное хозяйство муниципального образования.

Другим важным моментом является то, что разделение функций собственника муниципального жилья (в лице администрации) и хозяйственных функций управления и обслуживания должно производиться вне зависимости от масштабов города.

В малых городах управление жилищным фондом будет осуществлять, как правило, одна организация. Следовательно, в этой ситуации не возникает проблемы перераспределения финансовых ресурсов, полученных от населения в виде оплаты капитальных ремонтов и платы за наем, и эти средства могут поступать напрямую в организацию, занимающуюся управлением жилищным фондом.

Можно дать еще несколько рекомендаций для процесса реформирования жилищно - коммунального хозяйства малых городов.

Разделение функций управления жилищным фондом и его обслуживания целесообразно для жилищного фонда более 5000 квартир. На жилищном фонде меньшего масштаба (это, как правило, города с населением менее 30000 человек) развитие конкуренции по техническому обслуживанию жилищного фонда может оказаться экономически неоправданным из-за небольшого объема работ, и поэтому функции управления и обслуживания жилищного фонда можно выполнять в рамках одного предприятия, с которым город заключает договор. Этим предприятием может быть и частная компания. Для таких предприятий чрезвычайно важным становится переход на контрактную систему найма работников, что позволяет увязать оплату их труда с реальными результатами работы.

Разделение коммунальных служб (тепло-, водо-, электроснабжение) и жилищных управляющих предприятий в малых городах целесообразно по мере становления реальных договорных отношений. Жилищное предприятие (управляющая компания) должно выступать в роли заказчика коммунальных услуг и представлять интересы потребителей. Если оно само и производит эти услуги, то очевидно, что у него нет заинтересованности в контроле количества и качества.

Расчленение единого коммунального ресурсоснабжающего предприятия на отдельные предприятия по поставке тепла, воды, электричества и т.д. для малых городов нецелесообразно.

8.1. Совершенствование статистической отчетности и социологических методов

В осуществлении жилищной реформы в России широкие полномочия предоставлены органам региональной и местной власти. Эффективная реализация этих полномочий невозможна без организации адекватной системы информационного обеспечения, которая отражала бы ключевые параметры реформы. Основа такой системы должна быть создана на муниципальном и региональном уровнях, т.е. там, где будут приниматься основные решения в рамках реализации Концепции реформы, но вместе с тем необходимо обеспечить отслеживание ключевых параметров на федеральном уровне для реализации полномочий, отнесенных к ведению Российской Федерации (защита прав граждан, регулирование межбюджетных отношений и др.).

К сожалению, статистика, отражающая деятельность предприятий жилищно - коммунального хозяйства и оплату жилищно - коммунальных услуг населением, зачастую не дает возможности для полноценного анализа и принятия обоснованных решений. К числу основных недостатков сегодняшней системы жилищной статистики могут быть причислены: раздробленность, несопоставимость, неполное отражение наиболее важных направлений жилищной реформы в используемых статистических показателях.

Основные статистические данные о жилищно - коммунальном обслуживании и оплате жилищно - коммунальных услуг поступают в Госкомстат России из трех источников и обобщаются в следующих изданиях:

1. Управление социальной статистики выпускает ежегодный "Сводный отчет о жилищном фонде и численности проживающих". В третьем томе Отчета таблица Г69 содержит данные об эксплуатационных затратах и доходах жилищных организаций, в том числе от сбора квартплаты на один кв. метр в разрезе республик, краев и областей. Основное достоинство Отчета в том, что он содержит не только усредненные данные по регионам, но также и по областным (краевым, республиканским) центрам и ряду крупных городов, не являющихся областными центрами. Основной недостаток: невозможность использования документа при оперативном анализе, поскольку он выпускается один раз в год, нередко с большой задержкой.

2. Управление статистики цен ежемесячно выпускает сборник "Средние цены и тарифы на платные услуги", в котором приводятся средние ставки оплаты жилья и коммунальных услуг по административным центрам субъектов Российской Федерации и некоторым крупным городам.

Переход на отслеживание ставок и тарифов в разрезе крупных городов положительно сказался на качестве информации.

Новые проблемы связаны с нарушением единообразия оплачиваемых населением жилищных услуг. В ряде городов такие услуги, как вывоз мусора, обслуживание лифтов и др., выделены в качестве самостоятельного платежа, в то время как в других входят в плату за содержание и ремонт жилья. Необходимо обеспечить сбор информации по сопоставимому кругу, учитывая все жилищные услуги, независимо от того, входят ли они в общий платеж или оплачиваются отдельно.

В качестве дополнительного отслеживаемого показателя необходимо ввести плату за наем. Усиление дифференциации жилищно - коммунальных платежей в зависимости от качества и местоположения приводит к появлению разрыва между величиной оплаты жилищно - коммунальных услуг по базовым ставкам и средним фактически сложившимся уровнем оплаты. Необходимы дополнительные методические указания, которые обеспечили бы сопоставимость данных по отдельным городам.

3. В рамках отраслевой статистической отчетности Департамент ЖКХ Минстроя представляет в Госкомстат России ежеквартальный "Отчет о работе предприятий жилищно - коммунального хозяйства" (форма 22-ЖКХ "Отчет о работе предприятий жилищно - коммунального хозяйства", утвержденная Постановлением Госкомстата России от 16.06.94 N 70), которая является основным источником систематической информации об объемах предоставленных коммунальных услуг, величинах себестоимости и тарифов, социальной норме площади жилья и других параметрах программы жилищных субсидий.

На практике форма заполняется предприятиями и организациями жилищно - коммунального хозяйства, сводится органами управления ЖКХ и госпредприятиями на уровне области и поступает в Департамент ЖКХ Минстроя России. Регулярно представляют отчетность лишь около 60 субъектов Российской Федерации, поэтому целостная картина по России отсутствует. Качество информации можно оценить как низкое. Достаточно часты очевидные ошибки в расчетах при отсутствии какой-либо системы контроля и обратной связи. На областном уровне зачастую также отсутствует дисциплина в предоставлении исходной информации, в связи с чем происходит расчет средних величин по достаточно случайной выборке либо занижение абсолютных показателей (например, количество семей, которым начислены жилищные субсидии).

Представляется целесообразным сбор и обобщение информации, содержащейся в форме 22-ЖКХ, передать в ведение организаций Госкомстата России. Саму форму необходимо существенно переработать. Исключение может составить узкоотраслевая информация (бани, прачечные, ритуальные услуги), которую можно оставить в рамках ведомственной статистики.

После пересмотра формы 22-ЖКХ, как в содержательном плане, так и с точки зрения системы сбора информации, она могла бы стать информационной основой мониторинга хода реформы в жилищно - коммунальной сфере. Соответственно первичный свод основных показателей формы 22-ЖКХ должен осуществляться на уровне муниципального образования как основного уровня проведения жилищно - коммунальных преобразований.

В то же время возможна ситуация, когда информация, необходимая для принятия решений, в системе статистической отчетности отсутствует либо поступает с опозданием. В этом случае рекомендуется организовывать оперативные социологические обследования. Социологическими методами также рекомендуется регулярно получать информацию об отношении населения к ходу реформы, а также об основных проблемах ее реализации с точки зрения населения.

8.2. Мониторинг хода реформы ЖКХ
и его роль в принятии решений

Основные показатели мониторинга хода реформы в жилищно - коммунальной сфере могли бы выглядеть следующим образом:

1. Стоимость предоставления жилищно - коммунальных услуг на 1 кв. м в месяц

Источник информации: Рассчитывается на основе данных формы 22-ЖКХ как сумма следующих величин:

- себестоимость содержания и ремонта жилья на 1 кв. м;

- себестоимость водоснабжения и канализования 1 куб. м воды, умноженная на 0,25;

- себестоимость 1 Гкал тепла, умноженная на 0,032;

- себестоимость 1 кВт. ч электроэнергии, умноженная на 2,78;

- себестоимость 1 куб. м сетевого газа, умноженная на 0,55.

(рассчитано на основе сложившихся нормативов потребления, приведенных к 1 кв. м).

Примечание. При наличии достаточных ресурсов и организации сбора информации в разрезе городов целесообразно отслеживать динамику себестоимости каждого вида жилищно - коммунальных услуг в отдельности.

2. Сложившийся уровень оплаты жилищно - коммунальных услуг населением в государственном и муниципальном жилищном фонде по действующим ставкам и тарифам на 1 кв. м (из расчета 18 кв. м на человека)

Источник информации: Рассчитывается на основе данных Госкомстата России и информации органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Примечание. При наличии достаточных ресурсов и организации сбора информации в разрезе городов целесообразно отслеживать динамику по каждому виду жилищно - коммунальных платежей в отдельности.

3. Задолженность по оплате жилищно - коммунальных услуг населением

3.1. Доля семей, имеющих просроченную задолженность по оплате жилищно - коммунальных услуг, в том числе:

3.1.1. до 2 месяцев;

3.1.2. от 2 до 6 месяцев;

3.1.3. свыше 6 месяцев.

3.2. Фактический сбор жилищно - коммунальных платежей в отношении к начислению за тот же период.

Источник информации: Систематический сбор и анализ информации по задолженности в регионах отсутствует, хотя опыт периодического сбора такой информации по запросам администраций имеется. В период между организацией систематического сбора информации возможно проведение выборочных обследований.

4. Жилищные субсидии

4.1. Количество семей, которым предоставлены жилищные субсидии.

4.2. Доля семей, получающих жилищные субсидии, среди всех семей, в том числе проживающих в государственном и муниципальном жилищном фонде.

4.3. Сумма начисленных жилищных субсидий (за отчетный месяц).

4.4. Сумма начисленных жилищных субсидий в отношении к месячному начислению жилищно - коммунальных платежей, в том числе в государственном и муниципальном жилищном фонде.

Источник информации: Данные формы 22-ЖКХ (пп. 4.1, 4.3), выборочные данные периодических опросов (п. 4.2, 4.4).

5. Бюджетные дотации

5.1. Общая сумма дотаций жилищно - коммунальному хозяйству в расходной части бюджета.

5.2. Доля дотаций жилищно - коммунальному хозяйству в бюджете, в том числе:

5.2.1. доля дотаций на содержание и текущий ремонт жилья;

5.2.2. доля дотаций на капитальный ремонт;

5.2.3. доля дотаций на разницу в ценах на тепловую энергию;

5.2.4. доля иных бюджетных дотаций, входящих в данную статью бюджетных расходов с указанием целей использования.

Источник информации: Бюджеты регионов и городов.

6. Масштабы перекрестного субсидирования

6.1. - 6.6. - тарифы на тепло, воду и электроэнергию для промышленности и для населения.

Примечание. Можно предложить дополнительно рассчитывать стоимость предоставления жилищно - коммунальных услуг на 1 кв. м (раздел 1) исходя из средних тарифов, т.е. расчетная стоимость предоставления услуг при условии единовременного прекращения перекрестного субсидирования.

7. Доля муниципального жилищного фонда, обслуживаемого на конкурсной основе

Источник информации: Администрации регионов и городов; выборочные данные периодических опросов.

8. Площадь государственного жилищного фонда, остающегося в хозяйственном ведении предприятий (ведомственный жилищный фонд), в процентах к общей площади государственного и муниципального жилищного фонда

Источник информации: Регулярная статистическая отчетность о структуре жилищного фонда по формам собственности.

9. Товарищества собственников жилья

9.1. Общее число зарегистрированных ТСЖ.

9.2. Число зарегистрированных ТСЖ, которым здание передано в управление.

9.3. Число зарегистрированных ТСЖ, которым передан в собственность земельный участок.

Источник информации: Администрации регионов и городов; выборочные данные периодических опросов.

10. Справочная информация: данные о среднедушевом доходе, в том числе среди 20% наиболее бедных семей, величина прожиточного минимума, доля населения с доходом ниже установленного прожиточного минимума и ряд других социальных индикаторов, перечень которых может быть определен исходя из местных условий.

Целью разработки программы по информированию общественности является достижение и поддержание правильного понимания населением преобразований в жилищно - коммунальной сфере.

Чрезвычайно важный блок информационной кампании связан со своевременным и точным доведением информации о предпринимаемых мерах социальной защиты, при этом для групп населения, являющихся потенциальными получателями социальной помощи, информация должна доводиться с максимальной степенью подробности.

Рекомендуется использовать такие формы, как плакаты, листовки, информационные бюллетени, в которых в максимально доступной форме разъяснялись бы основные положения реформы и доводилась информация, представляющая интерес для больших групп населения (например, как оформить жилищную субсидию, как зарегистрировать товарищество собственников жилья и т.п.). Такие плакаты можно было бы вывешивать в организациях, работающих с населением, вкладывать в почтовые ящики либо печатать на оборотной стороне квитанций по оплате жилищно - коммунальных услуг.

Информирование общественности региональными и местными администрациями включает:

- ответы на вопросы общественности и прессы;

- выступления перед общественными организациями и группами населения;

- отслеживание и пропаганду положительных примеров реализации мероприятий программы реформ;

- подготовку пресс - релизов и статей, описывающих конкретные ситуации, связанные с программой преобразований;

- использование коммерческой и социальной рекламы для пропаганды основных направлений преобразований;

- регулярные контакты со службами новостей средств массовой информации.

Особое внимание следует уделить качеству информационных сообщений, поскольку в этой сфере любая неточность, как с точки зрения конкретных фактов, так и с точки зрения стиля, способна породить серьезную напряженность.

В Концепции реформы жилищно - коммунального хозяйства в Российской Федерации определены три основных этапа ее реализации:

1996 - 1998 гг., в которые должны быть завершены:

Разработка нормативно - правовой базы и кредитно - финансовых механизмов реализации Концепции.

Разграничение функций собственника, управляющей организации (службы заказчика) и обслуживающей организации в государственном и муниципальном жилищном фонде. Проведение необходимых структурных преобразований.

Организация переобучения кадров для работы в управляющих и обслуживающих организациях, в первую очередь в центрах предлицензионной подготовки, аккредитованных Минобразованием и Госстроем России.

Разработка и экспериментальная проверка выбора на конкурсной основе управляющей организации, в том числе для государственного и муниципального жилищного фондов.

Переход к заключению договоров социального найма в государственном и муниципальном жилищном фонде в письменном виде.

Упорядочение системы льгот отдельным категориям граждан и определение источников их финансирования.

Начало процесса частичного включения в оплату жилищных услуг инвестиционной составляющей (плата за наем) и затрат на капитальный ремонт.

Начало дифференциации ставок оплаты в зависимости от качества и / или местоположения исходя из потребительских (рыночных) характеристик жилья.

Демонополизация предоставления отдельных видов коммунальных услуг, а также отдельных технологических стадий.

Реализация программы контроля за установлением тарифов на коммунальные услуги предприятиями, являющимися естественными монополиями.

Установка приборов учета потребления ресурсов в учреждениях бюджетной сферы.

Становление и развитие системы государственных жилищных инспекций субъектов Российской Федерации.

1998 - 2000 гг., в которые должны быть осуществлены:

Переход на обслуживание государственного и муниципального жилищного фонда на конкурсной основе.

Широкое использование практики выбора управляющей организации в государственном и муниципальном жилищном фонде на конкурсной основе.

Организационное и методическое содействие массовому созданию товариществ собственников жилья, включая помощь в обучении кадров.

Переход к 100-процентному финансированию текущих расходов на содержание жилья за счет платежей населения. Усиление дифференциации ставок оплаты в зависимости от качества и / или местоположения.

Начало постепенного включения затрат по страхованию жилых помещений в себестоимость жилищных услуг.

Экспериментальные программы привлечения средне- и долгосрочных кредитных ресурсов предприятиями коммунального хозяйства на развитие и ремонт инфраструктуры, в том числе через муниципальную кредитно - финансовую систему.

Переход к повсеместной установке счетчиков и регуляторов потребления коммунальных услуг во вновь построенном жилье.

Разработка оптимальных технологических решений установки поквартирных счетчиков и регуляторов.

2001 - 2003 гг. Характерными особенностями этого периода должны стать:

Завершение перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг.

Повсеместная установка счетчиков и регуляторов потребления коммунальных услуг в жилищном фонде. Принятие необходимых стандартов. Массовое внедрение внутриквартирных счетчиков и регуляторов потребления.

Товарищества собственников жилья становятся преобладающей формой управления многоквартирными жилыми домами.

После 2003 г. прогнозируется:

Постепенное и пропорциональное увеличение размера инвестиционной составляющей в ставках оплаты населением и в тарифах на жилищно - коммунальные услуги с учетом роста реальных доходов населения.

Переход к финансированию сооружения объектов коммунальной инфраструктуры при помощи долгосрочных кредитов или выпуска муниципальных займов.

При определении этапности реализации преобразований ЖКХ в регионах в рамках общих установленных принципов необходимо учитывать:

а) объективные особенности региона, такие, как динамика уровня доходов населения и степень их дифференциации, сложившаяся система обеспечения энергоресурсами;

б) региональные сопоставления однородных природно - климатических и экономических зон;

в) необходимость согласованного и взаимоувязанного продвижения по отдельным направлениям реформы;

г) приоритетные направления реформы, обеспечивающие максимальную эффективность снижения затрат при наименьшей экономической и социальной стоимости преобразований.

Региональные программы реформирования ЖКХ должны обеспечить как решение общегосударственных задач, связанных с реформированием отрасли, так и учет экономических, социальных, климатических особенностей каждого региона.

Приложение N 2
к Приказу Госстроя России
от 11.12.97 N 17-132