Законодательная база Российской Федерации

ПРИКАЗ Госстроя РФ от 11.12.97 N 17-132 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ НОРМАТИВНО - МЕТОДИЧЕСКИХ МАТЕРИАЛОВ ПО РЕАЛИЗАЦИИ КОНЦЕПЦИИ РЕФОРМЫ ЖИЛИЩНО - КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

1.1. Направления государственной политики в жилищно - коммунальной сфере.
Состояние и проблемы

Реформа жилищно - коммунального хозяйства, начатая в Российской Федерации в начале 1990-х годов, является на сегодня одним из приоритетных направлений социальной и экономической политики государства. С позиции сегодняшнего дня процесс реформирования жилищно - коммунальных правоотношений в России периода 1990 - 1996 годов был достаточно динамичным как в нормотворчестве, так и в апробировании новых механизмов в жилищно - коммунальной сфере. В этот период времени были уточнены основные цели преобразований в этой сфере экономики и созданы необходимые правовые основы для проведения реформы.

Сформированная в 1990 - 1996 годах законодательная, правовая и нормативно - методическая база определила основные направления реформы жилищно - коммунального хозяйства на основе взвешенного перехода этой сферы экономики на рыночные принципы хозяйствования, усиления мер социальной поддержки низкодоходных категорий граждан при гарантированном обеспечении стандартов качества проживания.

Решающим шагом в этом направлении явилось принятие Законов Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" и "Об основах федеральной жилищной политики", а также Постановления Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 22.09.93 N 935, которыми был предусмотрен поэтапный переход на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг с достижением в 1998 году 100% покрытия затрат на содержание и ремонт жилья и коммунальных услуг за счет платежей граждан с одновременным переходом на бюджетную форму социальной поддержки низкодоходных семей через предоставление компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг вместо дотирования предприятий ЖКХ.

Реализация на местах новой государственной жилищной политики, закрепленной в более чем 70 законопроектах и нормативно - правовых актах, позволила решить ряд застарелых проблем отрасли.

В результате проводимой политики бесплатной приватизации жилья гражданами произошли изменения в структуре собственности жилищного фонда, сформировался рынок жилья. Доля частного жилищного фонда с 30% в 1991 году увеличилась до 52 процентов в 1996 году. В собственность граждан передано свыше 12 млн. квартир общей площадью более 600 млн. кв. метров, или 36,8 процента от всего государственного и муниципального жилищного фонда России, подлежащего приватизации.

Средняя обеспеченность жильем увеличилась на 1,3 кв. метра общей площади и составила 18,1 кв. метра на человека.

В этот период в муниципальную собственность активно передавались объекты жилищно - коммунального хозяйства приватизированных, акционированных, ликвидированных предприятий и организаций, колхозов и совхозов.

Процесс муниципализации наиболее активно шел в жилищной сфере, где сегодня осталось около 20 процентов ведомственного жилищного фонда, принадлежащего государству.

В водопроводном хозяйстве, как и в энергетике, остается еще около 40 процентов ведомственных объектов. При этом муниципализация происходит крайне трудно, как по технологическим, так и по экономическим причинам.

Изменилась структура предприятий отрасли. В настоящее время их насчитывается 51,3 тыс., в том числе 9,7 тыс. государственных и муниципальных. Общая численность работников в сфере жилищно - коммунального обслуживания составляет около 4 млн. человек, в том числе 1,4 млн. человек в государственных и муниципальных предприятиях ЖКХ.

В большинстве регионов изменилась структура управления жилищно - коммунальным хозяйством на уровне республики, края, области. На смену ТПО ЖКХ, совмещавших функции государственного управления и хозяйствования, пришли министерства, комитеты, департаменты, выполняющие исключительно функции управления. В соответствии с новым законодательством изменились и их задачи. Основная тяжесть регулирования жилищно - коммунальных отношений была перенесена на уровень местного самоуправления (города, населенного пункта). На муниципальном уровне начали создаваться службы Заказчика - организации по управлению жилищным фондом и реализации муниципального заказа по жилищно - коммунальному обслуживанию населения.

Активизировался процесс создания товариществ собственников жилья. К концу 1996 года число зарегистрированных товариществ собственников жилья составило более 600, в том числе в городах Москве, Санкт - Петербурге, Тюмени, Омске, Нижнем Новгороде, Рязани, Перми, Барнауле, Екатеринбурге насчитывается по 50 и более товариществ собственников жилья. Большое число товариществ находится в стадии организации.

Начали формироваться договорные отношения между владельцем основных фондов ЖКХ и хозяйствующими субъектами различных форм собственности и населением на основе взаимных интересов и ответственности.

На местах осуществляется переход на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг с одновременным применением мер социальной защиты граждан путем предоставления им субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг, формируются договорные отношения с нанимателями и собственниками жилья.

За 1994 - 1995 годы рост ставок оплаты услуг, при котором доля населения в покрытии издержек по предоставлению жилищно - коммунальных услуг в большинстве регионов возросла до 25 - 40%, позволил преодолеть отставание оплаты жилищно - коммунальных услуг от темпов инфляции. Однако, в связи с тем, что в этот период сложилась неблагоприятная динамика доходов населения, рост оплаты услуг населением проходил болезненно. Это не дало ощутимых результатов реализации программ реформирования жилищно - коммунальных отношений и вызвало необходимость изменения темпов и этапов реформы оплаты жилья и коммунальных услуг. Законом Российской Федерации "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики", принятым 8 декабря 1995 года, было предусмотрено увеличение срока поэтапного перехода к полной оплате жилья и коммунальных услуг населением с 5 до 10 лет.

Тем не менее ставки оплаты жилищно - коммунальных услуг в 1996 г. продолжали расти опережающими инфляцию темпами.

Затраты на предоставление жилищно - коммунальных услуг в среднем по России на одного человека в месяц в 1996 году сложились в размере 141870 рублей. При этом доля платежей населения в покрытии этих затрат в 1996 г. составила 27%. Исходя из этого, при установлении максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилищно - коммунальных услуг в размере 15% от совокупного дохода семьи право на компенсации (субсидии) при оплате за жилье и коммунальные услуги в 1996 году получили около 3 млн. семей, или около 7% семей, пользующихся основными жилищно - коммунальными услугами.

Трехлетний опыт проведения реформ в жилищно - коммунальном хозяйстве показал, что принятые в 1991 году и последующие годы решения, касающиеся реформирования отношений в этой сфере экономики, нередко не были увязаны с общенациональной политикой в области установления цен на энергоносители, динамикой доходов населения, процессом передачи в муниципальную собственность объектов жилищно - коммунального хозяйства и другими факторами. На местах, за редким исключением, нет осознанной, последовательной и целенаправленной работы в этой сфере экономики.

В большинстве случаев реформой жилищно - коммунального хозяйства на местах занимаются работники отрасли, пытающиеся подстроить экономические реформы под существующие структуры ЖКХ.

1.2. Особенности региональной политики в жилищно - коммунальной сфере

Важнейшим условием формирования новой экономической политики в жилищно - коммунальном хозяйстве, обеспечивающей защиту интересов потребителей, гарантированное качество обслуживания, разрушение монополизма, является развитие договорных отношений в сфере производства и потребления жилищно - коммунальных услуг, а также управления муниципальной собственностью.

Службы заказчика по жилищно - коммунальным услугам формально созданы в более чем 50% регионов России. В 36 субъектах Российской Федерации создание таких структур пока не осуществляется. В их числе Татарстан, Башкортостан, Калмыкия, Мордовия, Республика Тыва, Тверская, Читинская, Пермская, Камчатская, Хабаровский, Алтайский края и другие. При этом региональные и местные руководители в большинстве случаев ссылаются на непонимание роли этих организаций в структуре реформирования жилищно - коммунальных правоотношений.

Вместе с тем следует отметить, что созданные службы Заказчика далеко не всегда эффективно решают стоящие перед ними задачи. В большинстве это объясняется отсутствием необходимой квалификации и опыта работы у сотрудников, а иногда - не совсем верным подходом при выборе форм и методов организации их деятельности. Так, в городах Карачаево - Черкесской, Калмыцкой республик, Московской и Липецкой областей и ряда других территорий функции службы Заказчика возложены на жилищно - эксплуатационные или многоотраслевые предприятия жилищно - коммунального хозяйства, что приводит к совмещению ими функций заказчика и подрядчика по выполняемой ими производственной деятельности. В некоторых городах многоотраслевые предприятия ЖКХ выступают у органа местного самоуправления в роли генерального подрядчика, получая муниципальный заказ на все виды жилищно - коммунального обслуживания, в том числе и на те, которые могут осуществляться самостоятельными предприятиями ЖКХ.

Это нарушает принцип рыночных отношений - разделения этих функций, ведет к чисто формальной процедуре заключения договоров, исключает объективный контроль выполнения договорных обязательств и применение экономических санкций.

В то же время созданные согласно утвержденным на федеральном уровне типовым документам службы Заказчика в городах Новгороде, Рязани и других дают возможность непосредственного экономического воздействия со стороны органов местного самоуправления на качество жилищно - коммунального обслуживания населения и более эффективную работу по сбору платежей через формируемый механизм договорных отношений.

Аналогично выполняют свои функции службы заказчика в городах: Боровичи Новгородской области, Невинномыске и Буденновске Ставропольского края, г. Северске Томской области, г. Октябрьске Самарской области, г. Новочебоксарске Чувашской республики, а также г. Угличе Ярославской области.

Общими моментами развития договорных отношений на местах являются недостаточная четкость и проработанность взаимных обязательств сторон, формальное отношение к согласованию этих обязательств, отсутствие конкретного механизма применения экономических санкций за нарушение условий договоров, а также механизма урегулирования спорных ситуаций по жилищно - коммунальному обслуживанию потребителей.

В то же время в ряде регионов, к примеру в Оренбургской, Курской областях, заключение договоров предусматривает обязательства по качеству предоставляемых услуг и экономические санкции за их нарушение.

Во многих крупных городах проводятся конкурсы на обслуживание жилья, как основа демонополизации и развития конкуренции в сфере эксплуатации и содержания жилья. Так, в городах Москве, Петрозаводске, Рязани, Нижнем Новгороде, Владимире и других на конкурсной основе обслуживается от 25 до 8 процентов муниципального жилья.

В целом же следует отметить, что слабая содержательная и правовая проработка договоров, отсутствие в них конкретных критериев и ответственности сторон ведет на практике к сохранению преимущественно административных методов управления, преобладанию волевых решений, а соответственно - к разнобою в организации обслуживания, различным толкованиям одних и тех же документов, терминов, определений. Так, например, часто возникают конфликтные ситуации из-за нечеткости определения обязанностей, условий финансирования и границ обслуживания внутридомового инженерного оборудования. Отсутствует четкость в определении ответственности за приобретение и установку приборов учета и их обслуживание. Как правило, в договорах на обслуживание используется формулировка "обслуживание основных фондов в соответствии с правилами и нормами эксплуатации" без согласования с реальными возможностями финансирования.

Правовая неопределенность взаимоотношений предприятий и потребителей усугубляется также отсутствием договоров найма жилого помещения. Процесс перехода от традиционных ордеров к договорам найма находится лишь в самой начальной стадии. Процесс заключения договоров найма жилого помещения начался не более чем в 10 регионах России.

Важным элементом регулирования деятельности жилищно - коммунального хозяйства является контроль за порядком заключения и исполнения условий договоров между органами местного самоуправления (или уполномоченными ими службами, выполняющими функции заказчика), производителями услуг и их потребителями, а также надзор за состоянием жилищного фонда и коммунальных объектов любой формы собственности. Эти функции возлагаются на органы местного самоуправления и государственной жилищной инспекции субъекта Российской Федерации.

В настоящее время государственные жилищные инспекции созданы в 59 субъектах Федерации. В 5 регионах России (Республика Марий Эл, Ульяновская, Липецкая, Кемеровская, Новгородская области) функции жилищных инспекций возложены на органы управления ЖКХ. В городах Екатеринбурге, Новосибирске и Нижнем Новгороде созданы муниципальные жилищные инспекции.

Однако нередко созданные органы жилищной инспекции действуют формально, реально контроль за порядком заключения и исполнения договоров, состоянием основных фондов почти повсеместно не осуществляется. Причинами такого положения является отсутствие достаточной нормативно - правовой базы, регламентирующей их статус, права и ответственность.

Платежи населения уже к настоящему времени занимают заметное место в финансировании предприятий отрасли. Установленный уровень платежей населением за жилищно - коммунальные услуги в отношении к издержкам по их производству в 1997 г. существенно отличается по экономическим регионам России: от 15% в Ульяновской области до 60% в Самарской области.

Практика показывает, что поддержание региональными и местными органами власти тарифов на жилье и коммунальные услуги на необоснованно низком уровне, установление низкой доли на их оплату в семейном бюджете, не делает их более доступными для населения, поскольку значительно снижает качество услуг. Кроме того, такая практика рано или поздно приведет к обвальному росту тарифов, что для населения будет еще более болезненным.

В то же время фактические сборы платежей оказываются значительно ниже установленных, как вследствие наличия у граждан прав на льготы и субсидии, так и по причине задолженности по оплате услуг.

В частности, в настоящее время насчитывается 43 категории населения, пользующихся льготами по оплате жилья и коммунальных услуг, охватывающих более 50% населения России, проживающего в государственном и муниципальном жилищном фонде.

По данным обследований, проведенных региональными и местными органами власти, неплатежи населения составляют на сегодня 20 - 25%, промышленных предприятий - около 60%, а организаций бюджетной сферы - 80 - 90 процентов.

Сократился объем средств, поступающих от промышленных потребителей. С одной стороны, они стали потреблять меньше услуг, а с другой - сами тарифы для промышленных потребителей, которые раньше в десятки раз превышали тарифы для населения, являясь как бы скрытым налогом на промышленность, сейчас значительно приближены к ним. Так, если в Москве в 1992 г. накануне реформы тарифы на воду для промышленных потребителей в 87 раз превышали тарифы для населения, то в 1996 г. это превышение сократилось до 9 раз от тарифов для населения; сокращение перекрестного субсидирования имеет место в г. Волгограде и других промышленных центрах России, в Ленинградской, Курской, Белгородской областях, в Карелии тарифы для промышленных потребителей уже сегодня установлены на уровне так называемых экономически обоснованных тарифов или близки к ним.

В то же время зачастую вызывает сомнение обоснованность самих базовых или "экономически обоснованных" тарифов на услуги ЖКХ.

Некоторые регионы и города часто завышают уровень "экономически обоснованных" тарифов, что вызвано, как правило, желанием получить большую дотацию из бюджета. Кроме того, в большинстве регионов расчет "экономически обоснованных" тарифов и определение суммарной потребности в финансовых и материально - технических ресурсах осуществляется по фактически сложившимся нормативам, а при расчете численности и фонда заработной платы используют устаревшие нормативы, утвержденные Минжилкоммунхозом РСФСР.

В результате затраты на предоставление стандартного набора жилищно - коммунальных услуг зачастую существенно различаются между регионами, находящимися в сопоставимых экономических и природно - климатических условиях (см. таблицу 1.1).

В некоторых городах применяются повышенные ставки для оплаты сверхнормативной площади жилья и сверхнормативного потребления коммунальных услуг. При этом существуют разные подходы к установлению тарифов за сверхнормативную площадь. Так, в городах Кемеровской области плата за сверхнормативную площадь устанавливается на уровне 100%-ного покрытия издержек, но эта плата не распространяется на пенсионеров, инвалидов и ряд других категорий граждан. В городах Нижегородской и Иркутской областей существует дополнительная квота к социальной норме площади жилья, и только сверх этой квоты взимается плата за сверхнормативную площадь. Существуют и такие подходы: ставки и тарифы на оплату социальной нормы площади жилья устанавливаются на текущий период в соответствии с предельным уровнем платежей, а на оплату сверхнормативной площади жилья и сверхнормативного потребления коммунальных услуг - на уровне предела, утвержденного на последующий период.

Таким образом, каждый из этих подходов имеет целью, с одной стороны, обеспечить получение домовладельцем дополнительных доходов, обеспечить более рациональное использование существующего социального жилищного фонда, а с другой - защитить интересы малоимущих граждан, в первую очередь пенсионеров, зачастую имеющих небольшое превышение жилищной обеспеченности над социальной нормой при крайне низком доходе.

Как показывает практика, для таких групп населения при установлении повышенных платежей за сверхнормативную площадь либо повышается сама социальная норма, либо ограничивается уровень сверхнормативных платежей.

Одной из наиболее ощутимых проблем в обеспечении предприятий финансовыми ресурсами является задолженность по оплате за жилье и коммунальные услуги. Так, при среднем по России уровне сбора платежей с населения 75 - 80% в Тамбовской области эта величина составляет около 90%, а в городах, например, Алтайского края, Республики Карелия, Псковской области и других она не превышает 50 - 60%.

При этом, как показывает практика, на уровень задолженности по оплате за услуги ЖКХ значительное влияние оказывает организация сбора платежей, доведение до населения информации о фактической стоимости услуг и размере оплаты, предъявляемой населению (см. образец счета - квитанции).

Таблица 1.1

СТОИМОСТЬ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНО - КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ ПО РЕГИОНАМ

Примерный образец квитанции по оплате жилья и коммунальных услуг

Плательщик: Иванов И.И. Льгот нет СЧЕТ - Адрес: ул. Горького, 10, кв.5 Лицевой счет КВИТАНЦИЯ Общая площадь: 54 кв. м N 75555

Количество проживающих: 3 Субсидия: нет

Начислено за январь 104 177 руб.

СПАСИБО ЗА СВОЕВРЕМЕННУЮ ОПЛАТУ.

ПРОВЕРЬТЕ ВАШЕ ПРАВО НА ПОЛУЧЕНИЕ СУБСИДИЙ: если сумма платежа за социальную норму площади жилья и коммунальные услуги по нормативам превышает 16% от совокупного дохода Вашей семьи.

В основном сбор платежей от населения осуществляется через Сбербанк, почту, реже - уполномоченные банки. Расчет же и накопление средств на своих счетах осуществляют в основном жилищно - эксплуатационные организации (около 30%), службы Заказчика (около 30%), абонентские отделы коммунальных предприятий (около 20%) и активно создаваемые в городах расчетно - кассовые центры (РКЦ 20%).

Практически во всех регионах России началось формирование служб, выполняющих функции по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг.

На местах представлены следующие организационно - правовые формы структур, осуществляющих социальную защиту населения при оплате жилья:

- в Белгородской, Владимирской, Курской, Ленинградской, Новгородской и других областях службы субсидий созданы как отделы при администрациях городов;

- в Оренбургской, Ростовской, Челябинской областях, Республиках Коми, Карелия и других службы субсидий созданы в составе органов жилищно - коммунального хозяйства, в основном, служб Заказчика;

- в Красноярском крае и других регионах имеет место создание службы субсидий при органах социальной защиты.

Численность работающих в отделе субсидий колеблется от 2 до 0,2 чел. на 1000 жителей.

В Белгородской, Оренбургской, Курской, Московской областях и других помимо муниципальных служб субсидий создаются региональные центры, основными функциями которых являются координация деятельности городских служб, обеспечение соблюдения законодательства в области предоставления субсидий гражданам.

Максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг колеблется по городам России от 8 до 16% совокупного дохода семьи.

Доля семей, получающих жилищные субсидии, по регионам России колеблется от менее 1% в Республиках Дагестан и Адыгея, Кемеровской, Тульской областях до 11 - 20% в Москве, Санкт - Петербурге, Ленинградской, Самарской областях, Удмуртской республике.

Следует отметить, что и количество семей, получающих субсидии, и средняя сумма субсидии в расчете на одну семью складываются под влиянием различных, в том числе субъективных, факторов. Анализ показывает, что за субсидиями обращается не более 70 - 75% нуждающихся семей, поскольку, как показывает практика, граждане, которые имеют право на субсидии в размере менее 10% от фактически начисленных платежей, за субсидиями не обращаются. Кроме того, как показывают проведенные опросы, некоторые семьи не обращаются за субсидиями из-за недостаточной информированности по данному вопросу.

Например, в Республике Дагестан лишь 0,3% семей получили жилищные субсидии, в то время как более 50% семей республики расходуют на оплату жилищно - коммунальных услуг более 15% совокупного дохода.

На местах создана и действует система государственного надзора за качественным и надежным жилищно - коммунальным обслуживанием населения.

Региональные лицензионные центры осуществляют лицензирование деятельности предприятий, функционирующих в сфере услуг по эксплуатации жилищного фонда и инженерных систем городов и населенных пунктов, ритуальному обслуживанию населения, не допуская на рынок производства услуг организации с низкой отраслевой квалификацией.

На местах работают органы по защите прав потребителей и Госкомитета по антимонопольной политике, отстаивающие интересы населения по качеству жилищно - коммунального обслуживания.

В настоящее время помимо социального аспекта реформирования жилищно - коммунальных отношений в органах государственной власти и местного самоуправления все большее внимание уделяется экономической необходимости таких преобразований. Вопросы необходимости реформирования жилищно - коммунальной сферы нашли отражение и в ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию на 1997 год.

Если на первом этапе реформирование жилищно - коммунального хозяйства происходило, в основном, путем повышения ставок оплаты жилья и коммунальных услуг, то в нынешних условиях предполагается в большей мере сосредоточить усилия на повышении надежности и качества обслуживания потребителей, рационализации и снижении затрат предприятий, производящих жилищно - коммунальные услуги, при одновременном совершенствовании адресной помощи малоимущим категориям граждан.

Исследования показывают, что:

- больше всего дотаций и льгот, связанных с оплатой услуг ЖКХ, получают семьи с более высокими доходами;

- несбалансированность тарифной политики, в том числе в коммунальном хозяйстве, создает известные отрицательные предпосылки для развития российской промышленности;

- никто экономически не заинтересован в сокращении потерь тепла, воды, электроэнергии, газа;

- в бюджетах регионов расходы на дотирование жилищно - коммунального хозяйства занимают от 30 до 50 процентов, что является одной из причин сегодняшнего бюджетного кризиса.

Вместе с тем из-за неэффективной системы хозяйствования продолжается ветшание жилищного фонда, снижение надежности работы инженерных систем, лавинообразно растет задолженность муниципальных бюджетов перед энерго-, газо-, теплоснабжающими организациями.

Проведение комплексной реформы жилищно - коммунального хозяйства является ключевым вопросом государственной социальной и экономической политики. Эта реформа должна позволить существенно увеличить эффективность данного сектора экономики, улучшить условия проживания населения в жилищном фонде, увеличить реальные жилищные права граждан и, одновременно, стабилизировать экономическую ситуацию на предприятиях, сняв с них расходы по содержанию социальной сферы. В конечном итоге реформа жилищно - коммунального хозяйства должна обеспечить возможность роста поступлений средств в бюджеты всех уровней для реализации приоритетных социальных и инвестиционных программ.

В настоящее время Указом Президента Российской Федерации "О реформе жилищно - коммунального хозяйства Российской Федерации" одобрена Концепция реформы жилищно - коммунального хозяйства, являющаяся базовым документом, определяющим основные направления, общие принципы и параметры преобразований в жилищно - коммунальной сфере.

В соответствии с указаниями, данными Президентом Российской Федерации на расширенном заседании Правительства Российской Федерации 12 мая т.г., на местах должны быть разработаны конкретные программы действий с учетом национальных, финансовых, географических, климатических, демографических и других особенностей территорий, которые обеспечат успешное реформирование жилищно - коммунального хозяйства регионов.