Законодательная база Российской Федерации

ПРИКАЗ Госстроя РФ от 11.12.97 N 17-132 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ НОРМАТИВНО - МЕТОДИЧЕСКИХ МАТЕРИАЛОВ ПО РЕАЛИЗАЦИИ КОНЦЕПЦИИ РЕФОРМЫ ЖИЛИЩНО - КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

4.1. Программа реформирования
(совершенствования) структуры управления и финансово - хозяйственной деятельности отрасли жилищно - коммунального хозяйства города (муниципального образования) в пределах полномочий местных органов власти

Администрации муниципального образования необходимо обеспечить:

- своевременное принятие нормативно - правовых актов по вопросам, отнесенным к ведению муниципального образования по всем направлениям преобразований, представленным в п. 3.3 макета;

- организацию информационного обеспечения и мониторинга хода реформ на территории муниципального образования;

- контроль и регулирование деятельности естественных и локальных монополий.

Разделение функций собственника жилищного фонда, функций управляющих организаций и функций подрядных организаций, предоставляющих те или иные жилищно - коммунальные услуги. В сфере управления муниципальным жильем разделить функции административного управления и функции управления хозяйственной деятельностью.

Рис. 1. Распределение функций

Пересмотреть структуру управления и создать Комитет (Департамент, Управление) ЖКХ города (муниципального образования).

Считать приоритетной задачей комитета (департамента, управления, предприятий и организаций городского хозяйства) дальнейшее развитие реформы жилищно - коммунального хозяйства на основе проведения его демонополизации, создания конкурентной среды в сфере строительства, управления и эксплуатации жилищного фонда, завершения перехода на договорные отношения между субъектами собственности и хозяйствования, а также совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг с обеспечением мер социальной защиты и усиления адресной поддержки малообеспеченных семей.

4.1.1. Определение стандарта условий проживания и предельных уровней по статьям затрат в структуре себестоимости продукции

Установить для __________ следующий стандарт жилья: 1 чел. 33 м2, или _________; 2 чел. 42 м2 или __________; 3 чел. 54 м2, или __________; 3 и более человек - из расчета 18 м2 общей площади на каждого члена семьи. __________________________________________________________________ дом (квартира) со всеми видами удобств (электроснабжение, водопровод, канализация, централизованное отопление, ванна, газовая или электрическая плита, горячее водоснабжение, лифт, мусоропровод независимо от материала стен, расположенный в зоне городской территории.

Стандарт предельной стоимости жилищно - коммунальных услуг на один квадратный метр общей площади жилья в месяц составляет ___ руб. / м2.

Данный стандарт подлежит пересмотру по мере развития жилищной реформы и дифференциации ставок оплаты услуг.

С периодичностью раз в __ лет пересматривать (совершенствовать) действующие нормативы и стандарты по эксплуатации жилищного фонда.

Конкретизация видов оплаты, "прозрачность" состава затрат, включаемых в себестоимость, требует от государства регулирования (нормирования) структуры и предельных уровней расходов, включаемых в экономически обоснованные тарифы за 1 м2 сдаваемого внаем социального жилья, определяя тем самым предельный уровень тарифа для социального жилья.

Размер оплаты жилого помещения нанимателем или собственником приватизированной квартиры должен включать затраты на содержание и ремонт жилья по установленным нормативам и правилам, обеспечивающие возмещение издержек по обслуживанию, текущему, капитальному и профилактическому ремонту мест общего пользования (межквартирных лестниц, лифтов, коридоров, крыш, технических подвалов, внутридомового инженерного оборудования, придомовой территории и др.), а также плату за наем жилого помещения, включающую затраты на строительство, реконструкцию жилья и прибыль, которая устанавливается договором между нанимателем (арендатором) и собственником жилья. Собственники жилья оплачивают содержание и ремонт мест общего пользования в многоквартирных жилых домах, а также налог на недвижимое имущество.

Таким образом, в структуре платежа могут быть рекомендованы, например, следующие предельно допустимые величины расходов:

- ремонтно - эксплуатационные издержки - 40%;

- издержки на управление - 10%;

- амортизационные отчисления - 4%;

- страхование жилья - 1%;

- плата за наем - 15%;

- налоговые сборы и обязательные платежи - 30%.

Рекомендуемые предельные значения расходов в структуре себестоимости оплаты жилья могут регулироваться в зависимости от состояния основных фондов, местных особенностей, но всегда должны иметь пороговые значения, выше которых в данный период времени увеличение недопустимо. Введение такого механизма обеспечит реальные возможности осуществления контроля за структурой и величиной включаемых в себестоимость затрат и позволит органам власти на местах регулировать затраты путем предоставления льгот по местному налогообложению. Кроме того, это позволит прогнозировать величину платежей граждан за жилье и коммунальные услуги в совокупном семейном доходе для семей, проживающих по договору найма в социальном жилье. При этом следует учитывать, что коммунальные услуги (плата за воду, тепло, электроэнергию, газ, вывоз бытовых отходов) составляет, как правило, до 60% от величины расходов семьи на эти цели.

Состав затрат, включаемых в себестоимость коммунальных услуг, как отмечалось выше, регламентируется "Методическими рекомендациями по формированию цен на жилищно - коммунальные услуги в службе Заказчика", а также должен иметь предельно допустимые величины расходов по следующим статьям: на ремонт и эксплуатацию; управление; налоговые платежи; страхование; амортизационные отчисления и др. Кроме того, для уменьшения затрат покупателей нового жилья и для осуществления программы долгосрочного развития (строительства, модернизации, реконструкции) городской инфраструктуры необходимо введение в структуру коммунального тарифа инвестиционной составляющей.

Таким образом, совокупность организационно - экономических методов, основанных на введении конкурсного отбора подрядных организаций для ремонта и эксплуатации жилищного фонда и руководителей управляющих компаний (служб Заказчика) и коммунальных предприятий, с одной стороны, и на введении административных, основанных на установлении предельно допустимых величин статей расходов, включаемых в себестоимость жилищно - коммунальных услуг, с другой стороны, позволит существенно снизить состав затрат при исчислении себестоимости услуг ЖКХ.

При формировании экономически обоснованного тарифа (отпускной цены) существенное значение приобретает порядок его (ее) установления с учетом необходимого уровня рентабельности. Здесь могут быть применены два метода.

Первый метод предусматривает жесткое установление величины экономически обоснованного тарифа с определенным уровнем рентабельности (например, 20%), рассчитанной на возмещение нормативных издержек по обслуживанию и ремонту объектов ЖКХ, их устойчивому функционированию для надежного и качественного обслуживания потребителей. В этом случае возможны сложности со стороны объективных факторов, связанных с невозможностью покрытия разницы в тарифах, оплачиваемых населением, из местного бюджета, или субъективных факторов, связанных с невыполнением каких-либо работ (услуг), когда снижение затрат приведет к увеличению рентабельности в абсолютной величине более 20%.

Второй метод - более мягкий, когда устанавливается величина рентабельности, а цена складывается в зависимости от уровня фактически произведенных затрат. Такой подход более приемлем в переходный период к новой (100%) системе оплаты жилья и коммунальных услуг. Жилье, занимаемое семьей сверх социальной нормы площади, а также сверхнормативное потребление коммунальных услуг должны оплачиваться полностью за счет средств семьи. При разработке механизмов введения полной оплаты за сверхнормативное потребление жилья и коммунальных услуг могут быть рекомендованы следующие подходы:

а) ставки и тарифы на оплату социальной нормы площади жилья и коммунальных услуг устанавливаются в пределах сроков и уровней платежей граждан на каждый конкретный период, а ставка и тарифы на оплату за сверхнормативное потребление жилья и коммунальных услуг устанавливаются на уровне предела, утвержденного на последующие периоды, вплоть до полного возмещения затрат;

б) тарифы на оплату сверхнормативной площади жилья и сверхнормативного потребления коммунальных услуг могут устанавливаться дифференцированно, в зависимости от уровня превышения над нормативом в определенном эквиваленте, вплоть до полного возмещения затрат;

в) тарифы на оплату сверхнормативной площади жилья и сверхнормативного потребления коммунальных услуг могут устанавливаться дифференцированно, в зависимости от уровня совокупного дохода семьи в определенном эквиваленте, вплоть до полного возмещения;

г) тарифы на оплату сверхнормативной площади жилья и сверхнормативного потребления коммунальных услуг могут устанавливаться с учетом факторов, рассмотренных в пп. "б" и "в" одновременно.

Возможны и другие варианты дифференцированного подхода к оплате сверхнормативного потребления жилищно - коммунальных услуг. При этом необходимо учитывать, что введение механизма дифференцированной оплаты потребует обязательного декларирования доходов населением, а платежи граждан за жилье и коммунальные услуги не должны превышать 20 - 25% совокупного дохода.

Механизмы формирования тарифов на оплату жилья и коммунальных услуг по договору коммерческого найма с собственником жилья и жилья, находящегося в собственности граждан, аналогичны вышеупомянутым и различаются, как правило, величиной получаемого коммерческого результата и уровнем платежей граждан в процентном отношении от утвержденного экономически обоснованного тарифа, который устанавливается местными органами власти с учетом совокупного дохода семьи и возможностей местного бюджета.

Рис. 2. Схема взаимодействия субъектов прав собственника, управления и обслуживания муниципального жилищного фонда

4.1.2. Прогнозирование платежеспособности населения

Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июня 1996 года N 707 определена динамика регулирования платежей населения за жилье и коммунальные услуги в период до 2003 года, предусматривающая значительные льготы по оплате жилья и коммунальных услуг.

Рассмотрение процессов поэтапного повышения жилья во взаимосвязи с допустимой долей расходов граждан на эти цели в совокупном доходе семьи и предельно возможным уровнем оплаты жилищно - коммунальных услуг (ЖКУ) населением от реальных затрат предприятий на их производство с использованием языка графики является более продуктивным как для специалистов органов местной власти и жилищно - коммунального хозяйства, осуществляющих подготовку и реализацию мероприятий по данному вопросу, так и для самих граждан - непосредственных участников этого процесса. Кроме того, графическое изображение платежеспособности различных категорий городского населения в зависимости от их среднедушевого дохода дает наглядное представление о возможных социально - экономических и политических последствиях принимаемых решений, касающихся дальнейшего повышения тарифов на оплату жилья и коммунальных услуг.

Подготовленные и оформленные в надлежащем порядке графические иллюстрации могут служить хорошим подспорьем для понимания и разъяснения основных направлений реформы жилищно - коммунальных правоотношений, которая, как ни странно, при повышении тарифов на оплату жилья и коммунальных услуг преследует задачу не ущемить семьи с низким и средним доходом, занимающих жилье в пределах социальной нормы (в среднем по России это 18 кв. м общей площади на человека в семье из трех и более человек; 42 кв. м общей площади на семью из двух человек и 33 кв. м общей площади на семью из одного человека), путем предоставления им субсидий (компенсаций) по оплате жилья и коммунальных услуг, а создать условия, при которых граждане с высоким достатком оплачивали жилье и коммунальные услуги в полном размере.

4.1.3. Оценка выпадающих доходов и программа действий по ликвидации потерь

Оценка выпадающих доходов осуществляется на основании данных, приведенных в предыдущем разделе, с целью разработки нового подхода в реформе системы оплаты жилья и коммунальных услуг для формирования дифференцированного подхода в установлении уровня оплаты жилья с учетом реальных доходов. Подход должен дать возможность более гибкого установления планок оплаты с целью реализации более быстрого продвижения реформы в направлении сближения стоимости и себестоимости оказываемых услуг.

4.1.4. Аудит как механизм реализации снижения затрат на производство услуг ЖКХ

При рассмотрении вопросов ценообразования и тарифной политики в жилищно - коммунальном хозяйстве за основу принимается его производственная структура с интеграцией более 30 видов деятельности, среди которых в стандартный набор жилищно - коммунальных услуг включаются:

- техническое содержание и ремонт жилищного фонда,

- теплоснабжение,

- электроснабжение,

- водоснабжение и водоотведение,

- газоснабжение.

Однако снижение издержек за счет экономии воды, электрической и тепловой энергии возможно, но может быть перекрыто общим удорожанием энергоресурсов и ростом затрат на ремонт жилищного фонда и инженерных систем.

Анализ показывает, что сегодня тарифы значительно отличаются в городах со сходными природно - климатическими условиями. Предприятия, занимающие монопольное положение на рынке жилищно - коммунальных услуг, не только порой перекладывают на население расходы, связанные с повышенной зарплатой работников, строительством собственного жилья, приобретением транспортных средств, содержанием домов отдыха и баз отдыха и другими затратами, не связанными с оказанием услуг, что является прямым нарушением, но и не заинтересованы в повышении эффективности производства, внедрении новых ресурсов и технологий, направленных на снижение себестоимости услуг. Кроме того, себестоимость услуг естественных монополистов содержит в своем составе тарифы каждого в отдельности взятого монополиста.

В этой связи органам местного самоуправления рекомендовано вести оценку объективности расчета затрат предприятий - естественных монополистов и прибыли для формирования цен путем проведения финансово - технологического аудита.

Такой оценке должны подлежать расчеты и обоснования тарифов на услуги жилищно - эксплуатационных организаций, организаций водопроводно - канализационного хозяйства, тепло- и электроэнергетики, газоснабжения. Затраты на энергоресурсы в структуре платежа занимают от 40 до 70%, что свидетельствует о значительном резерве по снижению издержек данных составляющих в тарифе. Аудиторская экспертиза послужит усилению процесса регулирования и контроля органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления за соответствующим ценообразованием на всех уровнях формирования стоимости оплаты жилья и коммунальных услуг.

Обязательная аудиторская экспертиза экономического обоснования тарифов будет являться одним из методов антимонопольного регулирования ценообразования предприятий - естественных монополистов.

Кроме того, как элемент регулирования и контроля за ценообразованием обязательная аудиторская экспертиза экономического обоснования тарифов позволит выявить неэффективные и необоснованные затраты, включаемые в расчеты тарифов, определить пути снижения себестоимости производства на всех уровнях ценообразования и обеспечить защиту интересов населения и других потребителей от монопольного повышения тарифов.

Проведение аудиторских проверок тарифов должно стать обязательным и предшествовать процедуре изменения тарифов на услуги ЖКХ в сторону повышения.

4.1.5. Демонополизация жилищно - коммунального хозяйства и снижение издержек на поставку жилищно - коммунальных услуг

Разделить функции заказчика услуг ЖКХ и подрядчиков по их предоставлению, преобразовав систему управления муниципальным жилищно - коммунальным хозяйством города в трехуровневую систему:

- собственник жилищного фонда и других объектов недвижимости;

- заказчики жилищно - коммунальных услуг;

- подрядные организации, обеспечивающие предоставление жилищно - коммунальных услуг.

Сформировать службы заказчика (управляющие компании) как субъекты рыночных отношений. При формировании или выборе службы заказчика (управляющей компании) руководствоваться следующими исходными положениями:

- служба заказчика должна быть в максимальной степени ориентирована на удовлетворение нужд нанимателей и собственников жилья в части предоставления им жилищно - коммунальных услуг;

- такая ориентация может быть достигнута выбором соответствующих организационных и финансовых механизмов.

Основными задачами службы заказчика являются:

- выбор наилучшего подрядчика по предоставлению жилищных и коммунальных услуг на вверенном ему в управление жилищном фонде;

- заключение договорных отношений с выбранными подрядчиками на предоставление жилищных и коммунальных услуг заданного количества и стоимости;

- обеспечение системы контроля за предоставлением этих услуг и оплаты их по факту предоставления.

Проводить конкурсный отбор подрядчиков для текущего обслуживания и проведения капитальных ремонтов с учетом особого внимания к:

- грамотному подбору пакетов домов, выставляемых на конкурс (размер пакета не должен быть менее 1000 квартир);

- активной информационной кампании;

- полностью формализованной процедуре подведения итогов, строгим и четким критериям отбора.

Обеспечить начиная с ____ года формирование городского и муниципального заказов на обслуживание, ремонт и развитие объектов жилищно - коммунального назначения на конкурсной основе.

Расширить практику отбора подрядчиков для выполнения работ по содержанию и ремонту жилищного фонда и его оборудования на конкурсной основе независимо от хозяйственно - правового статуса подрядчика при наличии у него лицензии на соответствующий вид работ. Довести долю жилищного фонда, обслуживаемого предприятиями, отобранными на конкурсной основе, в 1998 году до __%, в ____ г. до 100%.

Начиная с ____ года обеспечить постепенный переход на конкурсный отбор частных компаний для управления жилищным фондом.

Большое значение в формировании процессов демонополизации играет малое предпринимательство. Для успешного развития процессов формирования малого предпринимательства в сфере предоставления услуг коммунального хозяйства необходимо создать условия, способствующие интересу малого предпринимательства к участию в этом процессе через получение части муниципального заказа, выделяемого для них на конкурсной основе.

4.1.6. Развитие договорных отношений между субъектами собственности и хозяйствования

В соответствии с п. 3.3.1, подпункты 13 - 17 макета программы, разработать полный перечень договоров и обязать предприятия и организации строить свою деятельность в сфере ЖКХ на основе этих договоров.

Обеспечить с 1997 - 1998 гг. обязательное заключение договоров между службами заказчика и эксплуатационными подрядными организациями с указанием конкретного перечня и объемов подлежащих выполнению работ, санкций за невыполнение или ненадлежащее их выполнение (см. приложения - договоры).

Ввести в практику местного самоуправления заключение 3-сторонних договоров на услуги ЖКХ до полного перехода на 100%-ную оплату населением жилья и коммунальных услуг.

4.1.7. Формирование многообразия собственников в жилищной сфере

Проводить организационные мероприятия, стимулирующие создание товариществ собственников жилья посредством предоставления налоговых льгот, организации обучения, открытия расчетного счета. Осуществлять финансирование работ по содержанию и ремонту жилищного фонда товариществ собственников жилья на равных условиях с жилищным фондом, находящимся в собственности города. В первоочередном порядке устанавливать в домах товариществ собственников жилья приборы учета и расхода воды и тепла.

Проводить организационные мероприятия, стимулирующие финансовые взаимоотношения в вопросах содержания и ремонта жилого фонда.

Содействовать становлению ТСЖ в существующем жилищном фонде, предусмотрев, в частности:

- упрощение и удешевление процедуры регистрации товарищества;

- возможность получения товариществами установленных дотаций из местных бюджетов на текущее содержание кондоминиума и капитальный ремонт в пределах дотирования муниципального жилищного фонда с дифференциацией дотацией в зависимости от степени износа жилищного фонда;

- предоставление налоговых льгот в пределах компетенции представительных органов местного самоуправления.

Обеспечить организацию ТСЖ в процессе строительства, если возводимое жилье предполагается продавать разным собственникам.

Выделять земельные участки в общую долевую собственность членов товарищества, что позволит привлечь за счет ее коммерческого использования дополнительные источники финансирования работ по обслуживанию и ремонту жилья.

4.1.8. Ресурсоэнергосбережение

Огромный резерв средств на реализацию основных направлений реформирования ценовой и тарифной политики, системы оплаты жилья и коммунальных услуг заложен в ресурсоэнергосбережении. Затраты на оплату КУ занимают 40 - 70% в структуре платежей. Органы местного самоуправления формируют Программу ресурсосбережения как составную часть программы реформирования ЖКХ. Программа разбивается по подотраслям. Цель программы - выделить наиболее выгодные направления ресурсосбережения, наметить их выполнение первоочередным и запланировать остальные ресурсосберегающие мероприятия на более позднюю перспективу. При этом очень важно связать выполнение более поздних этапов реализации программы за счет средств, полученных на первых этапах реализации ресурсоэнергосбережения.