Законодательная база Российской Федерации

ПРИКАЗ Госстроя РФ от 11.12.97 N 17-132 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ НОРМАТИВНО - МЕТОДИЧЕСКИХ МАТЕРИАЛОВ ПО РЕАЛИЗАЦИИ КОНЦЕПЦИИ РЕФОРМЫ ЖИЛИЩНО - КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

3.1. Снижение стоимости и повышение качества услуг ЖКХ

Основные направления решения этой задачи даны на рис. 3.

Ключевыми аспектами каждого из указанных направлений являются:

3.1.1. Формирование многообразия собственников в жилищной сфере путем создания товариществ собственников жилья (ТСЖ)

Объединение собственников жилья в товарищества собственников жилья (ТСЖ) в границах единого комплекса недвижимого имущества (кондоминиума), включающего в себя земельный участок и расположенное на нем жилое здание, является одним из наиболее эффективных способов защиты их прав, влияния на стоимость и качество предоставляемых услуг и позволяет создавать условия для привлечения дополнительных источников финансирования работ по обслуживанию и ремонту жилья.

Региональные программы могут включать несколько разделов, обеспечивающих поддержку товарищества собственников жилья, среди них:

3.1.1.1. Содействие на местном уровне становлению ТСЖ в существующем жилищном фонде должно предусматривать:

- упрощение и удешевление процедуры регистрации товарищества;

- возможность получения товариществами установленных дотаций из местных бюджетов на текущее содержание кондоминиума и капитальный ремонт в пределах дотирования муниципального жилищного фонда с дифференциацией дотаций в зависимости от степени износа жилищного фонда;

- предоставление налоговых льгот в пределах компетенции представительных органов региональной и местной власти.

3.1.1.2. Организация ТСЖ в процессе строительства должна стать постоянной практикой работы органов местного самоуправления и застройщиков, если возводимое жилье предполагается продавать разным собственникам.

3.1.1.3. Выделение земельных участков в общую долевую собственность членов товарищества может позволить привлечь за счет ее коммерческого использования дополнительные источники финансирования работ по обслуживанию и ремонту жилья.

3.1.1.4. Урегулирование вопросов бухгалтерской отчетности и налогообложения ТСЖ как некоммерческих организаций улучшит финансовую ситуацию по обслуживанию жилищной недвижимости и привлечет к этому процессу больше желающих стать его участниками.

3.1.2. Демонополизация обслуживания муниципального жилищного фонда и формирование рынка услуг

Жилищно - коммунальная реформа одной из главных целей преобразований в жилищной сфере ставит демонополизацию обслуживания жилищного фонда и формирование рынка услуг. Решение этих задач практически целиком находится в компетенции региональных и местных органов власти.

3.1.2.1. Разделение функций заказчика услуг ЖКХ и подрядчиков по их предоставлению

Мировая практика, а также российская практика последних лет достаточно убедительно показывают, что создание эффективных механизмов управления муниципальным жилищным фондом и его инфраструктурным обеспечением достигается путем четкого выделения функций собственника жилищного фонда (муниципалитета) и делегирования им на конкурсной основе функций управления и обслуживания муниципальной недвижимости специализированным организациям. Такая идеология нашла отражение в Концепции реформы жилищно - коммунального хозяйства в Российской Федерации.

При таком подходе система управления муниципальным жилищно - коммунальным хозяйством города рассматривается как трехуровневая система:

- собственник жилищного фонда и других объектов недвижимости;

- заказчики жилищно - коммунальных услуг;

- подрядные организации, обеспечивающие предоставление жилищно - коммунальных услуг.

3.1.2.2. Формирование службы заказчика (управляющей компании) как субъекта рыночных отношений является ключевым вопросом для реального развития конкуренции в муниципальном жилищном хозяйстве.

При формировании или выборе службы заказчика (управляющей компании) собственник (муниципалитет) должен руководствоваться двумя соображениями:

- служба заказчика должна быть в максимальной степени ориентирована на удовлетворение нужд нанимателей и собственников жилья в части предоставления им жилищно - коммунальных услуг;

- такая ориентация может быть достигнута выбором соответствующих организационных и финансовых механизмов.

Основными задачами службы заказчика являются:

- выбор наилучшего подрядчика по предоставлению жилищных и коммунальных услуг на вверенном ему в управление жилищном фонде;

- заключение договорных отношений с выбранными подрядчиками на предоставление жилищных и коммунальных услуг заданного количества, качества и стоимости;

- обеспечение системы контроля за предоставлением этих услуг и оплаты их по факту предоставления.

Принципиальным моментом в подходе к организации службы заказчика является понимание службы заказчика как субъекта рыночных отношений.

Сегодня при только формирующихся экономических взаимоотношениях в сфере обслуживания жилья лучшей организационной формой службы заказчика является муниципальное унитарное предприятие - управляющая компания. Для обеспечения эффективности своей деятельности это предприятие должно быть заинтересовано:

- в расширении объема обслуживания муниципального жилищного фонда;

- в получении заказов на обслуживание других объектов муниципальной недвижимости (школ, детских садов);

- в заключении договоров на обслуживание кондоминиумов с товариществами собственников жилья;

- в минимизации задолженности населения по оплате жилищно - коммунальных услуг;

- в выборе, где это возможно, на конкурсной основе самого эффективного подрядчика для предоставления услуг;

- в системе эффективного контроля за деятельностью подрядных организаций.

Для решения каждой из указанных задач необходим соответствующий механизм экономического стимулирования данной деятельности.

В качестве альтернативы службе заказчика как муниципальному унитарному предприятию часто рассматривается служба заказчика как муниципальное учреждение. Это более простая и привычная форма управления, однако учреждение экономически не заинтересовано в решении перечисленных задач. Кроме того, зачастую служба заказчика в этом случае финансируется за счет бюджета. Недостатками такой схемы являются:

- финансирование из бюджета не заинтересовывает службу заказчика в результатах своего труда;

- по существу, возрастают расходы на жилищно - коммунальное хозяйство, потому что кроме финансирования бюджетом и населением самого жилищно - коммунального хозяйства возникает необходимость финансировать дополнительно из бюджета службу заказчика;

- бюджетное финансирование - это постоянная борьба за снижение численности чиновников, и служба заказчика в этом случае создается в предельно усеченном варианте, который не позволяет эффективно наладить контроль за работой подрядчиков, а следовательно, не реализует главную идею создания службы - оплату работ в зависимости от их качества и количества.

Деятельность службы заказчика (управляющей компании) направлена на предоставление жилищно - коммунальных услуг и должна входить в их стоимость. Мировая и российская практика показывает, что деятельность, выполняемая службой заказчика, стоит от 4 до 8% стоимости жилищных услуг. Причем служба заказчика - это достаточно разветвленная структура, на низовой ступеньке которой находятся сотрудники, отвечающие за состояние конкретного жилого дома (домов) и контролирующие деятельность подрядчиков на нем, - домоуправы.

В связи с этим важен вопрос об оптимальных размерах деятельности управляющей компании. В принципе, собственник (муниципалитет) должен быть заинтересован в конечном итоге в выборе наилучшего заказчика. Но, с другой стороны, если размер жилищного фонда будет достаточно мал, возрастут издержки, связанные с организацией работы службы заказчика, а следовательно, повысится их стоимость. Практика показывает, что оптимальный размер жилищного фонда, находящийся в управлении службы заказчика, - 30000 - 40000 жилых единиц (квартир). Из этого можно сделать вывод, что в городах с населением свыше 150000 человек целесообразно формировать несколько служб заказчиков, закладывая фундамент развития конкуренции в этой сфере деятельности.

Эффективная работа службы заказчика возможна только в случае четкого определения правил игры. В первую очередь, это договор с муниципалитетом на управление жилищным фондом, в котором указываются объем жилищного фонда, передаваемый в хозяйственное ведение предприятию, размеры и источники финансовых средств на его обслуживание. Ссылаясь на "недостаток финансовых средств", многие администрации создают службы заказчика или как муниципальные учреждения, или как структурные подразделения администрации, чтобы, якобы из-за недостатка экономических рычагов, сохранить хорошо знакомые - административные. При этом не учитывается, что:

- существующее финансирование жилищного хозяйства не столь мало, сколь неэффективно расходуется, и главная проблема состоит в стабильности финансирования;

- даже в условиях нестабильного финансирования можно предусмотреть такую систему заключения договоров на выполнение подрядных работ, когда объем и перечень работ будут изменяться в зависимости от уровня финансирования по заданию заказчика;

- стабильность финансирования жилищного хозяйства достаточно легко обеспечить путем опережающего повышения в оплате населением доли стоимости жилищных услуг;

- для стабилизации взаимоотношений службы заказчика с теплоснабжающими организациями целесообразно заключать трехсторонний договор, где заказчик гарантирует оплату услуг теплоснабжающей организации в пределах тарифа для населения, а покрытие разницы между ценой услуги и тарифом для населения за счет бюджетных или других источников находится в компетенции местных органов власти.

Реализация таких мер может дать существенный толчок развитию реальных рыночных механизмов в жилищно - коммунальном хозяйстве, повышению качества и снижению стоимости услуг.

3.1.2.3. Проведение конкурсного отбора подрядчиков для текущего обслуживания жилья и проведения капитальных ремонтов позволяет резко повысить эффективность используемых финансовых ресурсов.

Главные вопросы для успешного проведения конкурсов:

- грамотно подобранные пакеты домов, выставляемых на конкурс (размер пакета не должен быть мене 1000 квартир);

- активная информационная кампания;

- полностью формализованная процедура подведения итогов, строгие и четкие критерии отбора.

3.1.2.4. Формирование системы эффективных договорных отношений на поставку жилищно - коммунальных услуг - достаточно длительный и непростой процесс, связанный с окончательным переходом от административных рычагов управления к рыночным.

В рамках реализации программы целесообразно разработать примерные договоры на поставку жилищно - коммунальных услуг для данного региона.

3.1.2.5. Разработка и широкое внедрение формализованных процедур контроля за деятельностью подрядных организаций обеспечит процедуру оплаты только реально выполненных работ или поставленных услуг.

3.1.3. Регулирование деятельности естественных локальных монополий по поставке коммунальных услуг заключается в первую очередь в:

3.1.3.1. регулировании цен на поставку услуг естественных монополистов путем контроля затрат и рентабельности; практика показывает, что наиболее необоснованно завышенными затратными статьями являются амортизационные отчисления (за счет завышенной стоимости основных фондов) и ремонтный фонд;

3.1.3.2. выделении работ, которые могут проводиться на конкурсных началах (такими работами могут стать поставка сырья и материалов, и особенно ремонтные работы, которые сегодня, есть все основания полагать, проводятся наиболее неэффективно с точки зрения стоимости);

3.1.3.3. содействии внедрению альтернативных технологий с целью демонополизации предоставления услуг.

3.1.4. Организация ресурсосбережения в жилищно - коммунальном хозяйстве может дать наибольший эффект с точки зрения снижения стоимости услуг

Для организации ресурсосбережения в жилищно - коммунальном хозяйстве программа должна предусматривать:

3.1.4.1. разработку технических и организационных мер по установке приборов учета и регулирования потребления коммунальных услуг; наиболее важно для органов местного самоуправления определить приоритеты по учету ресурсов в масштабах: а) микрорайона, б) дома, в) квартиры; определить концепцию регулирования расходования тепловых ресурсов (временное, температурно - фасадное, потребителям на отопительной батарее); необходимые организационные меры включают обеспечение обслуживания, метрической поверки, порядка съема и обработки результатов измерений и, в конечном счете, обеспечение оплаты услуг по факту показаний счетчика;

3.1.4.2. формирование внебюджетных источников кредитного финансирования работ по ресурсосбережению. Одним из возможных и привлекательных подходов может стать формирование регионального Фонда ресурсосбережения, который формируется путем увеличения на незначительный процент тарифа на коммунальные услуги и используется для выделения на кредитной основе под гарантии местных администраций ресурсоснабжающим и жилищным организациям для проведения работ по ресурсосбережению;

3.1.4.3. разработку рекомендаций по выбору технологий для ресурсосбережения в жилищном фонде;

3.1.4.4. методическое обеспечение тарифной политики ресурсоснабжающих организаций в связи с проведением мероприятий по ресурсосбережению; одним из возможных направлений этой работы может стать разделение коммунальных тарифов на две составляющие: за сетевое обслуживание (постоянная величина) и за поставку услуги (переменная величина).

Рис. 3. Пути снижения стоимости и повышения качества услуг ЖКХ