Законодательная база Российской Федерации

ПРИКАЗ Госстроя РФ от 11.12.97 N 17-132 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ НОРМАТИВНО - МЕТОДИЧЕСКИХ МАТЕРИАЛОВ ПО РЕАЛИЗАЦИИ КОНЦЕПЦИИ РЕФОРМЫ ЖИЛИЩНО - КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Для реализации программы реформирования жилищно - коммунального хозяйства необходимо, чтобы на каждом уровне ответственности были созданы соответствующие структуры, объективно заинтересованные в ее проведении.

7.1. Рекомендации по организационному обеспечению реализации программы на региональном уровне

Практика показывает, что реформы ЖКХ проходят заметно успешнее в тех регионах, где в структурах исполнительной власти субъекта Федерации работают комитеты (департаменты), координирующие политику в сфере жилищно - коммунального хозяйства региона.

В то же время многие администрации субъектов Федерации передают на платной основе административные функции, связанные с регулированием жилищно - коммунального хозяйства, государственным предприятиям. Эти предприятия возникли на базе существовавших в старой, централизованной, системе хозяйствования территориально - производственных объединений жилищно - коммунального хозяйства, которые являлись частью вертикальной структуры управления отраслью и важным элементом распределения финансовых ресурсов.

После разделения государственной и муниципальной собственности эти объединения объективно потеряли большую часть своих административных функций. В этой ситуации они, как правило, преобразовывались в государственные региональные предприятия жилищно - коммунального хозяйства, которые по уставу должны оказывать услуги муниципальным жилищно - коммунальным предприятиям, однако на деле продолжают ими управлять, в первую очередь через сохранение ими традиционной функции материально - технического снабжения жилищно - коммунальных предприятий.

Помимо этого, в некоторых случаях эти предприятия препятствуют передаче в муниципальную собственность объектов инфраструктуры муниципальных образований.

Таким образом, существующие областные предприятия жилищно - коммунального хозяйства:

- сочетают в своей деятельности хозяйственные функции с функциями административного управления (подготовка нормативных документов); предприятия частично находятся на финансировании из бюджета субъекта Федерации, которое не зависит от результатов их деятельности;

- часто сохраняют монопольное положение в сфере материально - технического снабжения жилищных и коммунальных предприятий и элементы управления муниципальной собственности;

- объективно не заинтересованы в развитии конкурентных отношений в жилищной сфере, поскольку новые подрядчики, скорее всего, будут искать иные источники снабжения, источники предоставления консультационных и иных услуг.

В связи с этим в рамках реализации региональной программы реформирования жилищно - коммунального хозяйства рекомендуется:

- создать в рамках структур администраций субъектов Российской Федерации подразделения, координирующие реформирование жилищно - коммунальной отрасли в регионе (там, где эти функции в настоящее время выполняют государственные региональные предприятия);

- завершить передачу из государственной в муниципальную собственность объектов жилищно - коммунальной инфраструктуры муниципальных образований;

- реорганизовать государственные жилищно - коммунальные предприятия путем разделения функций этих предприятий.

Одна структура могла бы специализироваться на предоставлении различного рода услуг органам местного самоуправления, муниципальным жилищным и коммунальным предприятиям (помощь в подготовке нормативной базы, подготовке кадров, повышении квалификации, обосновании ресурсо- и бюджетосберегающих проектов). В ряде регионов это уже сделано. Логическим продолжением этих преобразований могло бы стать принятие решения о том, что финансирование организаций такого типа из областных бюджетов должно быть привязано к конкретным заказам региональной администрации либо должно быть поставлено в зависимость от реализации стратегических целей (например, сокращение доли дотаций на ЖКХ в консолидированном бюджете области). Другими словами, на базе этих организаций могут быть созданы организационно - методические центры проведения преобразований в жилищно - коммунальной сфере.

Создание структур, экономически заинтересованных в сокращении суммы бюджетных дотаций жилищно - коммунальному хозяйству, принципиально важно для последовательного и динамичного хода преобразований. В качестве таких структур могут выступать как существующие государственные предприятия, так и специально созданные фонды.

Что касается функций материально - технического снабжения и управления как хозяйственной деятельности, то они должны исполняться специализированными предприятиями любых организационно - правовых форм по договорам с собственниками жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры. Если субъект Российской Федерации считает целесообразным создание (сохранение) для реализации этих функций государственного предприятия, то такое предприятие должно стать равноправным участником рынка соответствующих услуг без прямой бюджетной поддержки либо других преимуществ.

Важным шагом для организации работы по реформированию жилищно - коммунального хозяйства должно стать формирование единой по городу политики финансирования жилищного хозяйства, а также создание системы реального контроля и сопоставления уровня обслуживания жилья в городе в целом. Кроме того, вопросы эксплуатации жилищного фонда должны находиться в тесной административной взаимосвязи с вопросами ресурсообеспечения жилья. Объективно, переход на реальные договорные отношения между жилищниками - заказчиками услуг и тепло-, водоснабжающими коммунальными предприятиями - поставщиками этих услуг приведет к возникновению различных конфликтных ситуаций, в том числе методического и административного характера. Это станет особенно заметно, когда перейдет в практическую плоскость решение проблем ресурсосбережения в жилищном фонде. В качестве арбитра в таких ситуациях может выступить представитель собственника, который в целом административно курирует эту сферу городского хозяйства. Таким представителем собственника может стать департамент жилищно - коммунального хозяйства администрации города.

В структуру департамента ЖКХ могли бы войти:

а) жилищный комитет, который включает отдел муниципального жилья, отдел содействия товариществам собственников жилья и отдел учета недвижимости;

б) коммунальный комитет, включающий отдел энергетики и топлива, отдел водоснабжения и отдел ресурсосбережения;

в) отдел экономики, отвечающий за ценовую, тарифную и договорную политику жилищно - коммунальных предприятий;

г) иные подразделения.

Реализация предлагаемой структуры может привести к существенному перераспределению ответственности между уровнем города и городских районов (там, где они существуют), а следовательно, к изменению бюджетных потоков и штатных расписаний администрации.

Основными задачами департамента ЖКХ должны являться:

1. Тарифная политика в сфере жилищно - коммунальных услуг.

2. Политика ставок оплаты услуг ЖКХ населением.

3. Формирование политики реконструкции и модернизации жилищного фонда.

4. Распоряжение и контроль за расходованием бюджетных и внебюджетных ресурсов, направляемых в ЖКХ.

5. Создание системы договорных отношений в ЖКХ.

6. Формирование конкурентной среды в сфере обслуживания жилья.

7. Контроль за деятельностью предприятий - естественных и локальных монополистов по предоставлению коммунальных услуг.

8. Формирование политики ресурсосбережения.

9. Формирование нормативной базы и административная поддержка в создании товариществ собственников жилья.

10. Учет и контроль недвижимости в жилищной сфере, содействие формированию цивилизованного рынка жилья.

Важной задачей департамента должно стать совмещение административных и финансовых рычагов управления. Для этого в его распоряжение целесообразно передать распоряжение и контроль за использованием бюджетных средств, направляемых на финансирование жилищно - коммунального хозяйства. Кроме того, Постановлением Правительства РФ N 707 от 18 июня 1996 г. в структуру оплаты жилья вводятся начисления на капитальный ремонт и плата за наем муниципального жилья. Эти средства не связаны с текущими затратами по содержанию жилищного фонда, они аккумулируются для проведения работ по реконструкции и модернизации жилищного фонда. Причем принципиально важной становится задача перераспределения этих внебюджетных ресурсов в пределах всего муниципального образования. Это целесообразно, поскольку плата за наем является комплексной оценкой потребительских качеств жилищного фонда. Но расходовать ресурсы, полученные в виде платы за наем, как раз целесообразней на том жилищном фонде, который находится в худшем состоянии. А это, скорее всего, будет уже совсем другой район города. Аналогичная ситуация со средствами, собираемыми с населения на капитальный ремонт. Планирование деятельности по модернизации жилищного фонда, сбор и перераспределение между жилищными предприятиями указанных внебюджетных поступлений должны осуществляться представителем собственника в масштабах всего муниципального образования.

Для того чтобы департамент жилищно - коммунального хозяйства юридически соответствовал рассмотренным функциям, ему целесообразно придать статус юридического лица в форме муниципального учреждения.

Организация работы и финансирования программы жилищных субсидий может быть реализована как в рамках департамента жилищно - коммунального хозяйства, так и в структуре органов социальной политики. В практике российских городов существует и тот, и иной вариант. Предпочтительнее создавать службу жилищных субсидий в структуре социальных органов или, по крайней мере, как независимого подразделения администрации.

Повышение ставок оплаты жилья и коммунальных услуг, введение полной оплаты жилищно - коммунальных услуг за площадь, превышающую социальные нормативы, приведут к активизации вторичного рынка жилья. Достаточно частыми могут стать ситуации, когда люди будут заинтересованы в приобретении жилья меньшей площади. В случае, когда жилье находится в собственности, увеличение предложения на рынке достаточно больших квартир снизит на них цену и сделает относительно более доступными для семей, проживающих в стесненных условиях. Важно оградить эту прогрессивную тенденцию от криминального влияния, обеспечить над ней муниципальный контроль. Это тоже может стать задачей департамента.

В малых городах эта структура может претерпевать существенные изменения, но принципиальным моментом остается сохранение всех основных задач, которыми должно заниматься структурное подразделение администрации, отвечающее за жилищно - коммунальное хозяйство муниципального образования.

Другим важным моментом является то, что разделение функций собственника муниципального жилья (в лице администрации) и хозяйственных функций управления и обслуживания должно производиться вне зависимости от масштабов города.

В малых городах управление жилищным фондом будет осуществлять, как правило, одна организация. Следовательно, в этой ситуации не возникает проблемы перераспределения финансовых ресурсов, полученных от населения в виде оплаты капитальных ремонтов и платы за наем, и эти средства могут поступать напрямую в организацию, занимающуюся управлением жилищным фондом.

Можно дать еще несколько рекомендаций для процесса реформирования жилищно - коммунального хозяйства малых городов.

Разделение функций управления жилищным фондом и его обслуживания целесообразно для жилищного фонда более 5000 квартир. На жилищном фонде меньшего масштаба (это, как правило, города с населением менее 30000 человек) развитие конкуренции по техническому обслуживанию жилищного фонда может оказаться экономически неоправданным из-за небольшого объема работ, и поэтому функции управления и обслуживания жилищного фонда можно выполнять в рамках одного предприятия, с которым город заключает договор. Этим предприятием может быть и частная компания. Для таких предприятий чрезвычайно важным становится переход на контрактную систему найма работников, что позволяет увязать оплату их труда с реальными результатами работы.

Разделение коммунальных служб (тепло-, водо-, электроснабжение) и жилищных управляющих предприятий в малых городах целесообразно по мере становления реальных договорных отношений. Жилищное предприятие (управляющая компания) должно выступать в роли заказчика коммунальных услуг и представлять интересы потребителей. Если оно само и производит эти услуги, то очевидно, что у него нет заинтересованности в контроле количества и качества.

Расчленение единого коммунального ресурсоснабжающего предприятия на отдельные предприятия по поставке тепла, воды, электричества и т.д. для малых городов нецелесообразно.