Законодательная база Российской Федерации

ПРИКАЗ Госстроя РФ от 11.12.97 N 17-132 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ НОРМАТИВНО - МЕТОДИЧЕСКИХ МАТЕРИАЛОВ ПО РЕАЛИЗАЦИИ КОНЦЕПЦИИ РЕФОРМЫ ЖИЛИЩНО - КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

3.1. Снижение стоимости и повышение качества услуг ЖКХ

Основные направления решения этой задачи даны на рис. 3.

Ключевыми аспектами каждого из указанных направлений являются:

3.1.1. Формирование многообразия собственников в жилищной сфере путем создания товариществ собственников жилья (ТСЖ)

Объединение собственников жилья в товарищества собственников жилья (ТСЖ) в границах единого комплекса недвижимого имущества (кондоминиума), включающего в себя земельный участок и расположенное на нем жилое здание, является одним из наиболее эффективных способов защиты их прав, влияния на стоимость и качество предоставляемых услуг и позволяет создавать условия для привлечения дополнительных источников финансирования работ по обслуживанию и ремонту жилья.

Региональные программы могут включать несколько разделов, обеспечивающих поддержку товарищества собственников жилья, среди них:

3.1.1.1. Содействие на местном уровне становлению ТСЖ в существующем жилищном фонде должно предусматривать:

- упрощение и удешевление процедуры регистрации товарищества;

- возможность получения товариществами установленных дотаций из местных бюджетов на текущее содержание кондоминиума и капитальный ремонт в пределах дотирования муниципального жилищного фонда с дифференциацией дотаций в зависимости от степени износа жилищного фонда;

- предоставление налоговых льгот в пределах компетенции представительных органов региональной и местной власти.

3.1.1.2. Организация ТСЖ в процессе строительства должна стать постоянной практикой работы органов местного самоуправления и застройщиков, если возводимое жилье предполагается продавать разным собственникам.

3.1.1.3. Выделение земельных участков в общую долевую собственность членов товарищества может позволить привлечь за счет ее коммерческого использования дополнительные источники финансирования работ по обслуживанию и ремонту жилья.

3.1.1.4. Урегулирование вопросов бухгалтерской отчетности и налогообложения ТСЖ как некоммерческих организаций улучшит финансовую ситуацию по обслуживанию жилищной недвижимости и привлечет к этому процессу больше желающих стать его участниками.

3.1.2. Демонополизация обслуживания муниципального жилищного фонда и формирование рынка услуг

Жилищно - коммунальная реформа одной из главных целей преобразований в жилищной сфере ставит демонополизацию обслуживания жилищного фонда и формирование рынка услуг. Решение этих задач практически целиком находится в компетенции региональных и местных органов власти.

3.1.2.1. Разделение функций заказчика услуг ЖКХ и подрядчиков по их предоставлению

Мировая практика, а также российская практика последних лет достаточно убедительно показывают, что создание эффективных механизмов управления муниципальным жилищным фондом и его инфраструктурным обеспечением достигается путем четкого выделения функций собственника жилищного фонда (муниципалитета) и делегирования им на конкурсной основе функций управления и обслуживания муниципальной недвижимости специализированным организациям. Такая идеология нашла отражение в Концепции реформы жилищно - коммунального хозяйства в Российской Федерации.

При таком подходе система управления муниципальным жилищно - коммунальным хозяйством города рассматривается как трехуровневая система:

- собственник жилищного фонда и других объектов недвижимости;

- заказчики жилищно - коммунальных услуг;

- подрядные организации, обеспечивающие предоставление жилищно - коммунальных услуг.

3.1.2.2. Формирование службы заказчика (управляющей компании) как субъекта рыночных отношений является ключевым вопросом для реального развития конкуренции в муниципальном жилищном хозяйстве.

При формировании или выборе службы заказчика (управляющей компании) собственник (муниципалитет) должен руководствоваться двумя соображениями:

- служба заказчика должна быть в максимальной степени ориентирована на удовлетворение нужд нанимателей и собственников жилья в части предоставления им жилищно - коммунальных услуг;

- такая ориентация может быть достигнута выбором соответствующих организационных и финансовых механизмов.

Основными задачами службы заказчика являются:

- выбор наилучшего подрядчика по предоставлению жилищных и коммунальных услуг на вверенном ему в управление жилищном фонде;

- заключение договорных отношений с выбранными подрядчиками на предоставление жилищных и коммунальных услуг заданного количества, качества и стоимости;

- обеспечение системы контроля за предоставлением этих услуг и оплаты их по факту предоставления.

Принципиальным моментом в подходе к организации службы заказчика является понимание службы заказчика как субъекта рыночных отношений.

Сегодня при только формирующихся экономических взаимоотношениях в сфере обслуживания жилья лучшей организационной формой службы заказчика является муниципальное унитарное предприятие - управляющая компания. Для обеспечения эффективности своей деятельности это предприятие должно быть заинтересовано:

- в расширении объема обслуживания муниципального жилищного фонда;

- в получении заказов на обслуживание других объектов муниципальной недвижимости (школ, детских садов);

- в заключении договоров на обслуживание кондоминиумов с товариществами собственников жилья;

- в минимизации задолженности населения по оплате жилищно - коммунальных услуг;

- в выборе, где это возможно, на конкурсной основе самого эффективного подрядчика для предоставления услуг;

- в системе эффективного контроля за деятельностью подрядных организаций.

Для решения каждой из указанных задач необходим соответствующий механизм экономического стимулирования данной деятельности.

В качестве альтернативы службе заказчика как муниципальному унитарному предприятию часто рассматривается служба заказчика как муниципальное учреждение. Это более простая и привычная форма управления, однако учреждение экономически не заинтересовано в решении перечисленных задач. Кроме того, зачастую служба заказчика в этом случае финансируется за счет бюджета. Недостатками такой схемы являются:

- финансирование из бюджета не заинтересовывает службу заказчика в результатах своего труда;

- по существу, возрастают расходы на жилищно - коммунальное хозяйство, потому что кроме финансирования бюджетом и населением самого жилищно - коммунального хозяйства возникает необходимость финансировать дополнительно из бюджета службу заказчика;

- бюджетное финансирование - это постоянная борьба за снижение численности чиновников, и служба заказчика в этом случае создается в предельно усеченном варианте, который не позволяет эффективно наладить контроль за работой подрядчиков, а следовательно, не реализует главную идею создания службы - оплату работ в зависимости от их качества и количества.

Деятельность службы заказчика (управляющей компании) направлена на предоставление жилищно - коммунальных услуг и должна входить в их стоимость. Мировая и российская практика показывает, что деятельность, выполняемая службой заказчика, стоит от 4 до 8% стоимости жилищных услуг. Причем служба заказчика - это достаточно разветвленная структура, на низовой ступеньке которой находятся сотрудники, отвечающие за состояние конкретного жилого дома (домов) и контролирующие деятельность подрядчиков на нем, - домоуправы.

В связи с этим важен вопрос об оптимальных размерах деятельности управляющей компании. В принципе, собственник (муниципалитет) должен быть заинтересован в конечном итоге в выборе наилучшего заказчика. Но, с другой стороны, если размер жилищного фонда будет достаточно мал, возрастут издержки, связанные с организацией работы службы заказчика, а следовательно, повысится их стоимость. Практика показывает, что оптимальный размер жилищного фонда, находящийся в управлении службы заказчика, - 30000 - 40000 жилых единиц (квартир). Из этого можно сделать вывод, что в городах с населением свыше 150000 человек целесообразно формировать несколько служб заказчиков, закладывая фундамент развития конкуренции в этой сфере деятельности.

Эффективная работа службы заказчика возможна только в случае четкого определения правил игры. В первую очередь, это договор с муниципалитетом на управление жилищным фондом, в котором указываются объем жилищного фонда, передаваемый в хозяйственное ведение предприятию, размеры и источники финансовых средств на его обслуживание. Ссылаясь на "недостаток финансовых средств", многие администрации создают службы заказчика или как муниципальные учреждения, или как структурные подразделения администрации, чтобы, якобы из-за недостатка экономических рычагов, сохранить хорошо знакомые - административные. При этом не учитывается, что:

- существующее финансирование жилищного хозяйства не столь мало, сколь неэффективно расходуется, и главная проблема состоит в стабильности финансирования;

- даже в условиях нестабильного финансирования можно предусмотреть такую систему заключения договоров на выполнение подрядных работ, когда объем и перечень работ будут изменяться в зависимости от уровня финансирования по заданию заказчика;

- стабильность финансирования жилищного хозяйства достаточно легко обеспечить путем опережающего повышения в оплате населением доли стоимости жилищных услуг;

- для стабилизации взаимоотношений службы заказчика с теплоснабжающими организациями целесообразно заключать трехсторонний договор, где заказчик гарантирует оплату услуг теплоснабжающей организации в пределах тарифа для населения, а покрытие разницы между ценой услуги и тарифом для населения за счет бюджетных или других источников находится в компетенции местных органов власти.

Реализация таких мер может дать существенный толчок развитию реальных рыночных механизмов в жилищно - коммунальном хозяйстве, повышению качества и снижению стоимости услуг.

3.1.2.3. Проведение конкурсного отбора подрядчиков для текущего обслуживания жилья и проведения капитальных ремонтов позволяет резко повысить эффективность используемых финансовых ресурсов.

Главные вопросы для успешного проведения конкурсов:

- грамотно подобранные пакеты домов, выставляемых на конкурс (размер пакета не должен быть мене 1000 квартир);

- активная информационная кампания;

- полностью формализованная процедура подведения итогов, строгие и четкие критерии отбора.

3.1.2.4. Формирование системы эффективных договорных отношений на поставку жилищно - коммунальных услуг - достаточно длительный и непростой процесс, связанный с окончательным переходом от административных рычагов управления к рыночным.

В рамках реализации программы целесообразно разработать примерные договоры на поставку жилищно - коммунальных услуг для данного региона.

3.1.2.5. Разработка и широкое внедрение формализованных процедур контроля за деятельностью подрядных организаций обеспечит процедуру оплаты только реально выполненных работ или поставленных услуг.

3.1.3. Регулирование деятельности естественных локальных монополий по поставке коммунальных услуг заключается в первую очередь в:

3.1.3.1. регулировании цен на поставку услуг естественных монополистов путем контроля затрат и рентабельности; практика показывает, что наиболее необоснованно завышенными затратными статьями являются амортизационные отчисления (за счет завышенной стоимости основных фондов) и ремонтный фонд;

3.1.3.2. выделении работ, которые могут проводиться на конкурсных началах (такими работами могут стать поставка сырья и материалов, и особенно ремонтные работы, которые сегодня, есть все основания полагать, проводятся наиболее неэффективно с точки зрения стоимости);

3.1.3.3. содействии внедрению альтернативных технологий с целью демонополизации предоставления услуг.

3.1.4. Организация ресурсосбережения в жилищно - коммунальном хозяйстве может дать наибольший эффект с точки зрения снижения стоимости услуг

Для организации ресурсосбережения в жилищно - коммунальном хозяйстве программа должна предусматривать:

3.1.4.1. разработку технических и организационных мер по установке приборов учета и регулирования потребления коммунальных услуг; наиболее важно для органов местного самоуправления определить приоритеты по учету ресурсов в масштабах: а) микрорайона, б) дома, в) квартиры; определить концепцию регулирования расходования тепловых ресурсов (временное, температурно - фасадное, потребителям на отопительной батарее); необходимые организационные меры включают обеспечение обслуживания, метрической поверки, порядка съема и обработки результатов измерений и, в конечном счете, обеспечение оплаты услуг по факту показаний счетчика;

3.1.4.2. формирование внебюджетных источников кредитного финансирования работ по ресурсосбережению. Одним из возможных и привлекательных подходов может стать формирование регионального Фонда ресурсосбережения, который формируется путем увеличения на незначительный процент тарифа на коммунальные услуги и используется для выделения на кредитной основе под гарантии местных администраций ресурсоснабжающим и жилищным организациям для проведения работ по ресурсосбережению;

3.1.4.3. разработку рекомендаций по выбору технологий для ресурсосбережения в жилищном фонде;

3.1.4.4. методическое обеспечение тарифной политики ресурсоснабжающих организаций в связи с проведением мероприятий по ресурсосбережению; одним из возможных направлений этой работы может стать разделение коммунальных тарифов на две составляющие: за сетевое обслуживание (постоянная величина) и за поставку услуги (переменная величина).

Рис. 3. Пути снижения стоимости и повышения качества услуг ЖКХ

3.2. Изменение механизмов финансирования отрасли

Изменение механизмов финансирования жилищно - коммунального хозяйства призвано создать финансовые предпосылки для становления этой сферы как отрасли реальной рыночной экономики.

Эта задача включает в себя три основные составные части, представленные на рис. 3.

3.2.1. Переход на новую систему оплаты жилищно - коммунальных услуг включает в себя:

3.2.1.1. определение темпов повышения уровня оплаты услуг ЖКХ населением в каждом регионе и муниципальном образовании. Темпы повышения уровня оплаты жилья, с одной стороны, должны проводиться в соответствии с Концепцией реформирования жилищно - коммунального хозяйства Российской Федерации, с другой стороны, должны оцениваться реальная социально - экономическая ситуация в регионе и уровень доходов населения. Лучшим индикатором доходов населения является его охват программой жилищных субсидий; целесообразно проводить повышение тарифов таким образом, чтобы программа жилищных субсидий охватывала не более 30% населения;

3.2.1.2. определение социальных стандартов услуг ЖКХ и источников бюджетной поддержки отрасли. Рекомендуется делать это на муниципальном уровне; муниципальные социальные стандарты должны отражать не только жилищную обеспеченность, но и среднюю обеспеченность коммунальными услугами (наличие водоснабжения и канализации, вид отопления, наличие лифтового хозяйства и т.д.);

3.2.1.3. введение полной оплаты не первого жилья и жилья, превышающего некоторые социальные нормативы (эти нормативы в общем случае могут быть больше стандартов социальной площади жилья для расчета жилищных субсидий);

3.2.1.4. ускоренные темпы роста оплаты населением тех услуг, в предоставлении которых возможно развитие конкуренции или создана эффективная система антимонопольного регулирования, в частности, жилищных услуг по сравнению с коммунальными; такой подход может не только заметно повысить качество обслуживания жилищного фонда, но и увеличить коммунальные платежи населения за счет повышения дисциплины платежей;

3.2.1.5. разработка подходов по повышению ответственности жителей за оплату услуг ЖКХ. Эти подходы должны включать не репрессивные меры, а информационно - разъяснительные; правильно, информационно полно подготовленная квитанция об уплате за жилищно - коммунальные услуги, информация о работе службы жилищных субсидий, доброжелательное напоминание о просроченном платеже резко повышают уровень сбора платежей.

3.2.2. Реформирование системы ценообразования на услуги ЖКХ должно предусматривать в каждом муниципальном образовании:

3.2.2.1. введение в структуру оплаты жилищных услуг населением накоплений на капитальный ремонт; это должно позволить сформировать структуру оплаты жилищных услуг с учетом всех составляющих затрат;

3.2.2.2. введение платы за наем муниципального жилья позволяет дифференцировать оплату жилья в зависимости от его потребительских свойств (качества и местоположения); целесообразно размер платы за наем устанавливать несколько выше, чем налог на имущество для собственника аналогичного жилья, что должно стимулировать продолжение процесса приватизации жилья;

3.2.2.3. включение затрат по страхованию жилья в оплату жилищных услуг позволит защитить население от форс - мажорных обстоятельств, связанных с несчастными случаями или стихийными бедствиями;

3.2.2.4. ликвидация перекрестного субсидирования коммунальных услуг промышленными предприятиями позволит приблизить структуру расходов населения к реальной структуре затрат на жилищно - коммунальное обслуживание, а также снизить неоправданно завышенные тарифы для промышленных потребителей.

3.2.3. Создание механизмов привлечения внебюджетных инвестиций в ЖКХ требует:

3.2.3.1. разработки методологии привлечения заемных или кредитных ресурсов на развитие инфраструктуры коммунального хозяйства, что позволит сгладить влияние на уровень тарифов пикового характера инвестиционных затрат, равномерно распределить их возмещение на более длительный период и сохранить оплату жилищно - коммунальных услуг доступной для населения;

3.2.3.2. приведения бухгалтерской отчетности жилищно - коммунальных предприятий к международным стандартам, что сделает прозрачной структуру тарифа и позволит рассчитывать на привлечение иностранных инвестиций.

Рис. 4. Изменение механизмов финансирования жилищно - коммунального хозяйства

3.3. Реформирование социальной политики в сфере ЖКХ

Основные направления реформирования социальной политики в сфере жилищно - коммунального хозяйства представлены на рис. 5.

3.3.1. Обеспечение адресной социальной защиты семей с низкими доходами в виде жилищных субсидий является одним из приоритетных и обязательных направлений всей социальной политики государства.

Оно включает в себя:

3.3.1.1. создание служб жилищных субсидий во всех муниципальных образованиях;

3.3.1.2. совершенствование и упрощение методики предоставления субсидий;

3.3.1.3. бюджетное обеспечение предоставления субсидий вне зависимости от формы собственности жилищного фонда.

Предоставление субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг всем имеющим на это право гражданам является непременным условием законности принятия органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления решений об увеличении ставок оплаты жилья и коммунальных услуг.

3.3.2. Предоставление льгот отдельным категориям граждан по оплате услуг ЖКХ является традиционной мерой социальной защиты отдельных категорий граждан. В этом направлении в рамках региональных программ необходимо:

3.3.2.1. упорядочить льготные категории граждан и размер предоставляемых льгот в рамках компетенции региональных и местных уровней;

3.3.2.2. обеспечить финансовое возмещение предоставления льгот различным категориям граждан из бюджетных источников.

3.3.3. Введение обязательного страхования жилья ставит целью защиту собственников и нанимателей жилья в случае возникновения несчастного случая (например, пожара) или стихийного бедствия (например, урагана). Введение обязательного страхования жилья потребует разработки соответствующей нормативно - правовой базы на федеральном и региональном уровнях.

3.3.4. Защита прав потребителей услуг является важным аспектом социальной защиты населения. Вопросы защиты прав потребителей жилищно - коммунальных услуг регламентируются Законом Российской Федерации "О защите прав потребителей", а также правилами предоставления жилищно - коммунальных услуг. В таблице 3.1 приведены права и обязанности потребителей и поставщиков услуг жилищно - коммунального хозяйства.

Меры по обеспечению государственного контроля за состоянием жилищного фонда представлены на рис. 6. Они предусматривают:

3.4.1. организацию жилищных инспекций во всех субъектах Российской Федерации;

3.4.2. обеспечение контроля за соблюдением параметров качества содержания жилищного фонда вне зависимости от его формы собственности.

Рис. 5. Направления социальной политики в сфере ЖКХ

Рис. 6. Обеспечение государственного контроля за состоянием жилищного фонда

Таблица 3.1

ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ
ПОТРЕБИТЕЛЕЙ ЖИЛИЩНО - КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ И ПОСТАВЩИКОВ ЖИЛИЩНО - КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ

Если исполнитель своевременно после заключения договора не приступил к предоставлению услуг или допускал нарушения их качества сверх установленных допусков, потребитель в соответствии с установленными в муниципальном заказе и договоре со службой заказчика условиями вправе уменьшить размер оплаты за услуги и получить возмещение убытков.